国家审计与法治国家建设，本文主要内容关键词为：法治国家论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国现行宪政体制中，审计机关被定位为国家行政机关，审计权作为国家行政权的重要组成部分，被宪法设计配置为一种权力自体监督权。然而，理性考量这种权力配置模式对于中国法治国家建构的现实意义，其正当性与有效性在不断受到置疑。为消除审计权行使中各种权力障碍，保障国家审计制度的有序运作，提高国家审计的社会公信力和权威性，有必要在审视现行国家审计权法律性质的基础上，重构国家审计权。
一、法治国家构建与国家审计权的应然分析
（一）法治国家构建的理论分析
亚里士多德在《政治学》中最早提出法治的概念，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应当本身是制定得良好的法律。”在亚里士多德之后，“良法之治”便成为法治的重要判断标准。基于“良法”判断标准的差异性，人类经历了从形式法治向实质法治的历史演进。《德里宣言》确立了现代法治的基本内涵：首先是从立法上确定个人权利并提供保障；其次是确立对政府权力的限制，反对政府滥用权力；最后是确立司法原则以保障实施。就此，现代法治已不再局限于“良法而治”的传统含义，在更多意义上成为一种治国模式，一种理性的国家制度构造与设计，即法治国家。法治国家是指国家法治化的状态或者法治化的国家，是法治在国家领域内和国家意义上的现实化。法治意味着对一切政体下的权力均有所限制，但对法治所要求的“法的普遍遵守”的最大现实威胁是行政权机关自身的抗法本能。因此，监督和制约行政权已经成为法治国家在权力配置时必须首先考虑的问题。
法治国家对行政权的控制主要是根据行政权的内容采取有针对性的措施。行政权在内容上涉及行政事权与行政财权两个方面，前者是行政机关管理与分配国家、社会公共事务的权力，而后者则是行政机关管理国家、社会经济事务的权力，表现为：财政收入权、财政支出权和财产管理权。对前者的控制主要采取限定行政事权范围及设定程序的方式实现，而对后者的控制则需要依靠现代国家审计制度。
（二）法治国家对国家审计权的基本要求
审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊控制机制。国家审计尽管是以对政府经济行为的真实、合法和效率进行监督为外在表征，但实际针对的是经济行为背后的国家行政财权的合法性与正当性，目的是保障国民利益，契合于维权和制权的法治目的。基于法治国家构建中对行政权控制的需要，必须按照法治国家的理性要求设计国家审计制度，以有效监督被监督对象并确保监督行为的正当性，由此构成法治国家对国家审计权的基本诉求。
从法治国家的视角考量国家审计权，应当具备三项基本要求：(1)独立性。权力的独立性是制约有效性的前提。《利马宣言》专门就各国国家审计的独立性提出明确要求，“最高审计机关只有在独立于被审单位并不受到外界影响的情况下，才能客观而有效地完成其工作任务，最高审计机关必须具备完成任务所需的职能上和组织上的独立性”。(2)权威性。权威性意味着制权之权的运行程序和结果为国民所信服，具有社会公信力。国家审计权的权威性取决于审计公正，而审计公正来自于审计结果公正和程序公正两个方面。前者从实体上检验审计结果对客观真实情况的反映程度；后者从程序上强调国家审计权运作的正当标准。程序公正是现代法治的形式要件和重要内容，是实现实体公正的重要载体和必要途径。“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现”。实体公正是个案的结果，具有不可预知性；程序公正则是可预知的、确定的，具有广泛的适用效力。(3)效率性。从法治国家角度，国家审计权的效率性主要指在耗用特定资源的条件下，国家审计权对行政权的监督所达到的一种最佳状态。这既是经济规则的自然体现，也是法治国家权力治理的内在要求。国家审计权的配置应以效率为导向，在考量审计资源投入的基础上，根据监督实效及社会效果调整相关制度设计，以期取得最优的制权效果。
二、法治国家构建中的中国国家审计权评析
我国国家审计机关属于政府机关，国家审计权隶属于行政权，这种内部监督模式导致国家审计权无论是从权力特征还是运行效果看，都有悖于法治国家的基本诉求。
（一）自体监督导致国家审计权独立性不足
我国《宪法》第九十一条和《审计法》第五条都规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。依上述规定，审计权的独立是相对的，是行政权范围内的独立。审计权对非行政权以外的其他权力是不独立的，但即使在行政权的范围内审计权也并不完全独立。我国国家审计机关实行双重领导体系，各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计机关的人事权、财产权都掌握在本级人民政府手里，审计工作受制于政府。显然，我国的审计监督只是政府部门的内部监督。在内部监督模式下，不但国家审计机关的严格执法易于受到政府的干扰，而且国家审计的重点与方向都取决于政府的需要，审计结果极易“变通”，不能在客观上保证独立性。
（二）隶属行政权导致国家审计权权威性较弱
国家审计权的权威性来自于审计程序的正当性，主要体现为程序公开、理性和参与。程序公开要求审计结果公开；程序理性要求审计程序以确定、可靠的认知为基础；程序参与体现为被审计主体从程序主持者获得相关信息并有相同的机会向程序主持者陈述自己的看法，被审计对象能通过必要的程序获得有效的救济与抗辩。然而，由于国家审计权属于行政内部控制模块，导致国家审计权容易受到行政权的扩张性、擅断性等陋习影响，导致国家审计程序的非正当性，突出表现为：(1)审计结果公开弹性化。审计报告的公开是“可以”而非“必须”，模糊性规定使得公开责任成为带有任意性的自由裁量；(2)审计程序的非理性化。当前，很多审计程序要经过政府的审核把关，在向人大报告工作前，审计结果要先提交政府审查，不仅难以保证审计结果的完整性和客观性，而且严重违反监督程序的操作逻辑。非正当性的程序设计扩张了被监督对象的反向作用，弱化了审计权的监督力度，降低了国家审计权的权威性。
（三）非约束性监督导致国家审计权效率低下
通过国家审计权实现行政权的自我控制，在降低控制成本方面有一定优势，但由于缺少强有力的制约机制，导致监督的实际效果非常有限。2006年审计法修订后，审计机关拥有了电子数据检查权、存款查询权等若干强制性权力，监督力量得以增强。但由于审计权的强化只是在行政领域内，并未上升到国家权力配置角度，立法未能就审计权和其他权力间的效力层次作出充分规定，行政权内部抗衡依然存在，国家审计外部效率不高的问题仍然存在，表现为：(1)审计决定的执行力较弱。对审计决定的执行，我国法规只规定了“被审计单位应该执行审计决定”，至于不执行审计决定的处罚却未予规定。(2)审计问责制度虚化。目前审计问责形式属于行政问责，能够预见的责任程度有限，而问责环节主要是针对违纪、违法行为，常常出现很严重的问题处理得却很轻。(3)方式造成审计处罚有限。审计法律规定的行政处罚手段远低于《行政处罚法》，如责令停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等处罚方式并未包括在审计法律之中。
三、中国国家审计权的改革与重构
我国国家审计权设计不符合法治国家标准，根本原因在于我国将其性质定位为行政监督权，国家审计从属于行政权，以审计的“小行政权”监督政府的“大行政权”，其监督效果有限。因此，重新定位我国国家审计权的性质势在必行。理论界对审计体制改革有不同的观点，具有代表性的观点有：“立法模式论”、“审计型人民监督模式论”、“改良论”，但上述观点对国家审计权性质的论述甚少。我们认为，审计权与审计组织的性质密切相关，建构于行政监督权基础上的审计权只能产生行政性质的审计体系，但由于国家审计权既关乎国家权力配置和权力结构，也关系国家法治的状态，故应优先确定。在考量我国国家审计权性质时，应坚持是否符合法治国家内在需求的标准，基于此，国家审计权必须彻底独立于行政权，在立法权之下与司法、行政权并列。
（一）国家审计权独立于行政权是建设社会主义法治国家的需要
20世纪80年代初，中国开始步入社会转型期，在这一过程中，立法机关重点关注的是国家经济发展大政方针等战略性问题，无暇顾及政府部门履行公共受托经济责任的情况，较少涉足对政府行政权力的制衡。而在计划经济体制下，行政权的无限扩张，导致国家审计实质上成为政府部门的“内部审计”、国家审计存在缺乏独立性、监督软弱等诸多弊病。然而，随着经济体制的转轨，将国家审计权定位为行政权的社会经济基础已经发生了变化，社会主义市场经济要求以法治国家为基础，在市场经济中政府权力必须受到有效监督，为实现这一目的，国家审计权需要从行政权中独立出来，发挥对政府权力的外部监督功能，这是建设社会主义法治国家的必然要求。
（二）国家审计权应定位为立法权之下的独立监督权
国家审计权独立出行政权后仍面临权力性质归属问题，此时必须考虑国家政治制度的可包容性。有观点认为现代审计制度的发展是朝向专业化与独立性的“审计法院”。将审计权归入司法权之中确实能为审计独立性、权威性和效率性提供较好的制度保障。但采用司法型审计体制的国家以“三权分立”为政治基础，我国国家政治构造以人民主权为理论基础，采用的是人民民主专政和人民代表大会制度，不存在产生司法型审计体系的政治基础。此外，审计权只服从宪法，独立于立法和行政机关的“独立型国家审计模式”也不能与我国政治制度相契合。在我国，理想的改革途径是在立法权之下设立独立的国家审计监督权。
1.在立法权之下设立独立的国家审计监督权有正当的理论基础
立法权之下的审计独立体现了人民主权的政治理论。我国政治体制是以人民主权理论为基础，一切权力来自于人民，受人民监督。人民通过人大产生其他国家机关，其他国家机关对人大负责，受人大监督。但人大监督主要体现在宏观层面，对于具体的专业监督缺乏必要的力量和手段。而国家审计是人民对公共财产使用情况的监督，属专业监督。将国家审计权设置于立法权之下，正好可以弥补人大监督的不足，体现人民民主的重要意义。此外，独立的国家审计权是法治国家的要求。独立性是监督权的本质属性，是保障监督权有效运行的内在要求，立法权之下的国家审计权受立法权的监督，只服从宪法和法律，能较好地实现审计法治。
2.在立法权之下设立独立的国家审计监督权有现实必要性
首先，能够解决国家审计的职能定位争议。长期以来，对审计是单一的经济再监督还是具有执法职能有不同观点，这种争议是将审计权作为行政体系内部监督权的必然结果。若将其作为独立的监督权，国家审计权不再和行政机关的财政权处于同一法律地位，是其监督者，审计行为具有经济再监督的功能；而在审计活动中，审计机关只服从人大制定的宪法和法律，对违反宪法和法律的行为有强制制裁力，这使其行为具有了执法效能，从而有效提高国家审计的权威性。其次，独立的国家审计权有利于拓展国家审计的功能，独立的监督权能有效扫除审计“只对事，不对人”的固定认识，清除国家审计功能扩展过程中的制度障碍，实现国家审计的效率性。最后，独立的国家审计权脱离了行政权的干预，有助于构建正当的审计程序，特别是对经济责任审计的管辖、审计责任承担、审计救济等问题都将有统一的标准规定。
3.在立法权之下设立独立的国家审计监督权具有可行性
我们基本同意“审计型人民监督模式论”的观点，即在人大之下设立“一府三院”，提升审计署的地位，设置国家审计院。但如将国家审计权直接纳入人大立法权之下，审计机关由人大直接领导，将增加人大的工作负担，而人大在专业监督上的不足也将影响到监督的效果。因而，人大立法权和国家审计权之间只是监督和被监督关系，而非领导与被领导关系。此外，随着经济责任审计重要性的日益显现，国家审计和行政系统内的行政监察制度关系日益紧密。为提高审计的效果和效率，避免监督资源的重合与浪费，我们认为，应当借鉴韩国将行政监察权纳入国家审计权之中的做法。国家审计是人民作为委托人对被委托人的监督。监督的范围除了经济行为外，还应包括在公共管理上的职务行为，对职务行为的监督并不违反国家审计的原理，相反还有助于确保监督程序的流畅和强化监督的效果。
国家审计院的具体职能包括对纳税人交纳的公共财产的使用情况进行各种类型的国家审计；对行政机关及公务员的行为进行监察以及对国家机关和公共部门职务犯罪的预防三部分。国家审计院采用垂直领导的方式，具体业务活动完全独立，但人事任免和机构财政预算需要报人大批准。在具体审计程序上，为确保符合法治要求，宜采用准司法程序设计理念，充分注意程序的正当性，建立审计公开制度，给予被审计对象法定的异议权、抗辩权和司法救济权，允许被审计对象提出审计抗辩，或向人大提出异议或向法院提出相关诉讼。同时，应完善国家赔偿制度，在出现审计风险给被审对象造成损失时应当给予国家赔偿。
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