完善社会养老保险制度的若干建议，本文主要内容关键词为：养老保险制度论文,建议论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，社会养老保险制度存在两个根本性的问题，一是中央政府并没有回答如何从企业退休金制度向社会养老保险转变的问题；一是在人口老龄化过程加速的情况下，社会保险负担越来越重的问题。本文将就政府在统帐结合的养老保险制度及养老保险制度设计本身提出若干建议，以为抛砖引玉。
一、政府承担转制成本是“统帐”制度建立的前提
1、中央政府应立即做一个偿债计划并付诸实施
在企业退休金制度下，中国长期实行低工资收入分配政策，劳动者在进行工资分配前已经进行了六项扣除，其中包括养老保险的费用。但是，被扣除的养老保险费用并没有以养老基金的形式形成积累，而是被政府当作生产基金直接投资于国有企业。这样，职工养老金的权益就直接表现为政府的负债。这笔债务在企业退休金制度向社会养老保险制度转换的过程中就表现为转制的成本。中国的高积累率中包含着职工的养老金权益，这种权益并不因为政府没有专门的社会保障预算制度而消失，同样地政府的责任也不因此而减灭。
所以，于情于理应由政府承担养老保险的转制成本。但在设计“社会统筹与个人帐户相结合”制度时，中央政府打算用“社会统筹”部分的保费收入来消化转制成本。
养老制度改革的两个主要目标是为了减轻企业负担和积累基金以迎接人口老龄化的挑战。由于政府没有承担转制成本，实践的结果是新制度离其设定的目标越来越远。
第一，制度负担加重，企业负担未减反增。由于“统帐”制度要赡养已退休的一代又要为在职一代养老进行积累，所以制度的收入原则必须是“以支定收，略有结余”，随着制度内人口老化的加速，费率节节上升。改革初设计的社会养老保险费率为职工工资总额的20%，到1997年这一水平已达到23.6%。而且还有不断上升的趋势。武汉市的这一指标已达29%。
保费负担主要是由企业来承担的，越来越重的负担使越来越多的企业交不起或不愿交纳社会保险费，企业逃费现象严重，而一部分企业的逃费又反过来使制度的负担进一步加重，形成了一个恶性循环的链条。
社会保险制度的负担率过高使提高覆盖率的工作维艰维难，而覆盖率低又成为社会保险制度负担居高不下的原因之一，这是又一个恶性循环的链条。
第二，帐面上的基金制度，实质上的随收即付制度，基金积累缓慢；许多地区已是收不抵支，基金制度“硬负债”迅速积累。由于统筹基金与旧制度的债务之间存在巨大差额，记入个人帐户的保费收入就用作退休金现支出去了，这样新建立的制度实质上还是一个随收即付的制度，基金只是帐面上的基金。人们把这种现象称为个人帐户“空帐运行”。个人帐户空帐运行的一个恶果是“统帐制度”下的没有资产做保证的“硬负债”迅速积累。在统帐制度下，个人帐户的积累明白无误地是个人退休金的权益，而且是有案可稽的，职工的这一权益就是统帐制度的负债。之所以说它是“硬负债”是因为每个职工都清楚他的权益的数量，蚊子都不能咬缺一口。我们非常容易感受到目前收不抵支的困难，我们还没有清楚地意识到，在不远的将来连本带利滚动积累的对个人帐户的硬负债将给“统帐制度”带来灾难性的后果。
所以，作者的结论是：统帐制度得以确立并按预期方向运行的前提是政府负担转制成本，别无他途。中央政府应立即着手制订一个偿债计划，并付诸实施。
作者在考虑了退休人口规模、60岁人口的平均余岁数、法定退休年龄、工资增长等主要因素后，再考虑统帐制度是部分积累制，即部分的代际转移制度因素，估计政府对传统退休金制度的债务总规模约为1993年GDP的30%左右。1993年中国的GDP为31380亿， 社会保障债务的规模为1万亿左右。
关于转制成本的规模，据世界银行的专家介绍，中国政府之所以不愿承担这笔债务是因为在制度设计之初有学者估算这笔成本大约为90年代初GDP的两倍左右，大大高于本文作者的估算。 还有一说是转制成本大约为1993年GDP的60%左右，即2万亿左右。这一测算忽视了中国的统帐制度是部分积累、部分随收即付这一因素。因为随收即付部分仍然是代际转移，这就将政府的债务减轻了一半。这也就是为什么除智利外，绝大多数经济转型国家在改革社会保障时采用部分积累财务制度的原因。因为部分积累的财务制度可以减少转制成本。
中国政府是有能力偿还这笔债务的。首先，我们知道这笔债是分布在大约40年中，同时考虑到经济发展的动态因素，这样年平均债务不到1993年GDP的1%，当然，偿债的初始阶段负担会比较重。第二，著名经济学家李京文根据不同模型测算，得出了相似的结果，即1991年到2010年GDP年均增长率将为8.25%左右， 届时中国可指望由低收入国家进入中等收入国家的行列，政府对旧有社会保障制度的偿债能力会增强。第三，中国政府拥有相对多的国民财富。在市场经济中，GDP、土地、 住房和厂房机器设备大约各占社会财富的四分之一，与其它转型经济相比，中国政府不仅拥有国有企业的资产，还拥有大量土地、直接和间接拥有大量的住房。相对中国政府的资产而言，社会保障债务不应该是一个解决不了的问题。
2、存量偿债方式应受到更多的重视
关于政府偿债的方式是一个老生常谈的话，归纳起来无外乎存量偿债方式与增量偿债方式。
存量偿债法，即用现存国有资产的一部分分期偿还旧制度的债务。这一方法可以主要用来解决对已退休职工的债务问题。第一，政府可以考虑将一部分住房商品化，将其收入作为“老人”的退休金。第二，中国政府还可以考虑出售房产以外的其他国有资产，包括国有企业和土地，其收入用作支付社会保障制度的债务。
增量偿债法，即用国民经济的新增量的一部分偿还旧制度的债务，这一方法主要用来解决政府对“中人”的债务问题。第一，像许多人建议的那样对“中人”发放退休金权益认可债券，在这些职工退休时可向政府兑现退休金；第二，可以考虑向国际金融组织申请社会保障制度调整贷款。例如世界银行越来越重视社会问题，为经济转型国家提供越来越多的社会保障制度调整贷款。中国目前的经济结构使得中国有可能调整在国际组织的贷款结构，转向借款调整社会保障制度。
作者建议尽量利用存量偿债而不是相反。因为从经济体制转型和经济发展的角度来看，不同的偿债手段，会对经济产生不同的影响效果。用国有资产的存量来偿债较之于用增量偿债的方法为优。其一，像上面分析过的，政府对旧有社会保障制度的债务早已转换成国有资产的存量，所以用部分存量偿债在理论上容易解释；其二，用存量偿债可以配合经济体制的转型进行，以推动经济转型的过程。比如，中国的住房制度改革的进程就非常缓慢，而住房商品化又是必然的趋势，如果政府以房产偿债就可起一石二鸟之效；其三，尽量少借新债还旧债，不仅有助于减少政府对经济行为的过多干预，同时可以使新增资源能按市场的原则进行配置，这是有利于中国经济可持续发展的。
二、关于完善“统帐”制度的建议
目前中国经济生活中存在许多问题，一个紧迫的问题是有效需求的不足；有效需求不足的原因一是居民消费不足，一是企业投资欲望低下；投资欲望下降使得巨额的储蓄不能顺利转化为投资并有效地吸纳劳动力，从而就业压力巨大；除投资欲望低下影响储蓄向投资的转化外，中国的以国有银行为主体的直接金融制度也是一个障碍。彻底解决这些经济问题当然不是社会养老保险的目标，也不是它力所能及的，但是一个具有社会和经济双重功能的养老保险制度对解决这些问题是有帮助的。一个完善的养老保险制度应该有利提高居民的消费需求、有利减轻企业负担和有利资本形成的。
1、设计养老保障制度的社会和经济的双重目标
社会保障制度在它历史的早期就是被当作社会政策来发挥作用的，被当作受制于经济发展水平的一种制度，当人口老化过程开始、当福利水平日益提高时，社会保障制度就日益成为了经济发展的负担和制约因素。正因为如此，才有了20世纪80年代以来世界范围内的社会保障制度的改革。各国的改革经验表明社会养老保险不同于失业保险或健康保险制度，它不只是通过放发退休金来发挥“稳定社会”的作用，它还可以通过改随收即付的财务制度为基金积累制度来提高储蓄率、促进资本形成、完善金融市场，进而提高经济增长率，提高经济对老年人口的负担能力，达到解决社会养老和经济持续发展的双重目标。与其他国家不同，中国的人口老龄化是在中国经济不发达的情况下发生和发展的，中国比任何一国都更需要经济持续发展来解决养老问题。社会养老保险制度发展到今天，中国有必要也可能设定制度的双重目标。
2、设计和发挥社会养老保险的双重功能
要达到社会保障制度的双重目标，必须设计并充分发挥社会保障制度之于社会和经济的双重功能。原有的企业退休金制度只有保障老年人口经济生活的社会功能，目前的“统帐”制度也只注重了养老功能的设计。在设计和发挥社会养老保险的双重功能方面，政府应该做的是：
——通过收入累进税（费），加大社会基本养老保险部分的再分配力度，以确保终身低收者退休后的生存，同时提高有效需求。偏面强调效率而忽视必要的再分配，老年人口中的贫困问题将加剧，这与经济发展的目标是相背的，也是不利于经济持续增长的。
——把社会统筹部分的基金管理与总需求管理、资本形成结合起来考虑。社会保险基金的管理目标不只是基金的保值增值，解决养老问题，同时应该也可能同总需求管理、资本形成结合起来考虑。
——允许民营基金公司进入社会保险基金管理市场，创造相应的金融制度和金融工具，按市场原则配置资金，推动个人帐户基金向资本的转化，并推动中国经济持续、稳定、高速增长。民营基金公司制度是通向双重目标和双重功能的社会保险制度的桥梁。
3、把省级社会统筹建成为社会保险的实体机构， 而不是一个省级准备金制度或再保险制度
以县市为单位的“统帐”制度由于其分散风险的单位太小而产生了许多问题。为了解决这一问题，1997年国务院第六号文件要求各地实行省级统筹。从县市级统筹过渡到省级统筹的过程中提出的一个新问题是：省级统筹是一个实体还是一个准备金制度？由于以县市为单位的“统帐”制度在几年的运行中形成了新的利益格局，年轻的县市会有较多的基金积累，而年老的县市积累较少，甚至是负债运营，调整这种格局的难度很大，多数地区只是把各县市的保费基金的一小部分集中起来，以调剂余缺。作为保险制度，它要求以大数法则为基础，在大范围内分散风险，但这种虚省实县的做法对地区间的再分配无大补；同时对解决基金规模过小引起的基金管理运营方面的问题亦无大补，甚至有负作用。
所以，应该把省级统筹做实，在省级范围内做到统一制度、统一标准、统一管理，这样更有利保险制度在省域范围内的再分配功能的发挥，同时基金规模的扩大有利于降低基金管理的成本和投资风险。
——县市级统筹向省级统筹转换以国家清偿旧制度的债务为前提。如上述多数地区将采用“虚省实县”的做法是一种无奈的选择。一般地，在一个省份内，经济最发达的地区也是人口老化最严重的地区、退休金水平最高的地区，当然也是社会保险制度负担最重的地区，最需要再分配制度支持的地区。政策制定者发现，如果把省级统筹“做实”，把各地己有的社会基金的结余额集中起来并重新分配的话，就会出现经济不发达地区、退休水平低的地区的基金流向经济发达的地区、退休水平高的地区，出现“抽瘦补肥”现象。这种做法不只是实践上难度大，在理论上也是违背再分配制度原则的。而“抽瘦补肥”的实质则是经济落后地区替政府偿还旧有制度的债务。这不公平，也不符合政府经济发展的目标。所以，如果要解决制度的非统一性引起的一系列的问题就要把省级统筹做实，而真正的省级统筹的前提是政府清偿旧有制度的债务。
4、降低保费率，减轻企业负担， 彻底解决企业逃费和扩覆盖难的问题，同时刺激企业投资欲望
社会保险覆盖率低、保费征缴率低的根本原因是保险费率过高，过高的费率不仅导致了扩大覆盖面难和进一步的逃费现象，同时也影响着企业的投资欲望，从而加剧了有效需求不足。降低费率，减轻企业的负担是解决问题的根本方法。
——改以支定收平衡制度为以收定支平衡制度，以保持中国企业的活力和中国经济的活力。
在以支定收，略有节余的收入平衡制度下，社会养老保险费率节节上升，企业活力受到严重创伤。目前应该改变这种平衡方式，先确定企业的负担能力，尤其是在我们打算把覆盖面推广到中小型和个体企业的情况下，我们更要考虑缴费人的负担能力，否则扩覆工作是无法完成的。在企业负担能力确定下来后，即在保险制度的收入既定后，我们通过改革影响制度负担的各因素来决定制度的支出是可行的。
——以降低费率作为社会保险覆盖率提高的前提而不是相反。正如我们知道的由于新增劳动力以越来越高的比例流向非公有制经济，使得公有经济的人口老龄化速度高于平均水平，从而以公有企业职工为保障对象的制度负担日益沉重，于是我们打算通过提高社会保险的覆盖率来降低制度的负担率。但是我们必须认识到除三资企业和少数的民营企业外，大量的非公有制经济集中在劳动密集型产业，它们的生产率并不高，以目前的社会保险负担率和以职工工资为交费基础的情况下，强制这些经济实体进入社会保险制度，将有相当多的中小企业会因社会保险负担过重而无法经营，当然这些企业也可能通过排挤劳动力来维持经营。无论如何，后果都将是严重的。我们要做的是，通过改革和调整其他制度影响因素，达到降低负担率从而提高覆盖率，由提高覆盖率进一步降低制度负担率。
——加速收入工资化、工资货币化改革进程，扩大以工资为征费（税）对象的基数，降低费率、提高覆盖率。征费基数的扩大引起的费率下降，虽然不能减轻制度负担的绝对量，但它有利于税赋的公平负担。非工资收入和实物收入的存在，必有大量企业弄虚作假，缩小工资基数，这对诚实的企业是不公平的，也是不利降低费率的。
——鼓励社会保险制度以外的老年人口经济支持制度的发展，从而保证退休人口生活水平不下降，又使社会保险的给付水平顺利下调。逐步降低基本退休金的工资替代率是有条件的，一是因为中国家庭能起一定的经济支持作用；二是中国近二十年来工资增长较快，许多居民手上有一定的积蓄，其中一部分是可以转化为养老消费基金的，商业保险的发展更为个人晚年生活计划提供了条件；三是中国居民收入已形成多元化态势，而且将进一步发展；四是企业退休金计划将会得到重视和发展。这些因素都有利于形成老年人口经济来源多元化，公共退休金将不再是唯一来源。
——着手计划逐步提高退休年龄至65岁。以前的研究过分夸张了低龄退休和提前退休对年轻人就业的作用，而忽视了低龄退休和提前退休对经济负担、对就业以及对产业的负效益。关于低龄退休和提前退休对年轻人就业的作用，我们需要记住两点：第一，老年职工腾出的岗位中的相当一部分，年轻人并不愿意去补齐。第二，相当数量的退休人口仍在工作，他们拿一份退休金但并没腾出就业岗位。退休制度对年轻就业的贡献远没有想象的那么大。相反，低龄退休和提前退休是造成企业负担过重的主要原因之一，也是市场排挤劳动力的主要原因之一。在基金积累制度下，提高退休年龄更具意义。在随收即付制度下，退休年龄延至65岁，可以少5年的退休金支出，同时多5年的供款；在基金制度下，除这两个因素起作用外，基金还会多5年的复利的积累。这样， 当其他因素一定时，保费率可以大幅下降。
——建立公共帐户政府管理和个人帐户基金公司管理制度，保证基金的有效增值。只有多元化的投资模式才能使保险基金追求资本的平均市场利率，保证基金的安全和增值，有效降低制度的负担水平。投资的安全性有名义安全和实际安全之分，国债投资和银行存款能保证基金的名义安全，但从长期看，这种单一的投资模式就不一定能保证基金的实际安全，即扣除通货膨胀因素后的保值。多元的投资主体利用多元投资工具进行多方向的投资，有利于保证基金的实际安全和有效增值，有利于减轻社会保险制度的负担，也有利于推动中国的储蓄向投资的转化，从而有助于经济的持续增长。
标签：退休金论文; 养老保险体系论文; 债务成本论文; 社会保险论文; 偿债基金论文; 政府债务论文; 企业经济论文; 目标成本论文; 社会因素论文; 养老金论文; 经济学论文;