警察含义的宪法分析——兼议我国警察权的宪法地位，本文主要内容关键词为：宪法论文,警察论文,含义论文,地位论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D922.104 [文献标识码]A [文章编号]1672-2140(2012)06-0122-06
警察作为历史现象，其含义在不同的历史时期有不同的体现，厘定警察含义，并在此基础上建构警察法学体系是警察法理论研究的起点，也成为研究的重点。宪法作为国家的根本大法，对国家制度与生活各方面的规定是最高准则，反映了不同时期经济、政治、文化条件的发展与变迁，而警察的含义也恰恰由此决定，因而，尝试从宪法角度分析警察的含义，有助于厘清特定历史条件下的警察含义，明晰警察权的宪法地位提供一个新的视角和思路。
一、宪政发展历程中的警察含义
警察始终与宪政主义发展历程相生相随，近现代意义上的警察的出现，是与资产阶级革命与宪政国家的建立密不可分的。警察的含义也并非固定不变，它也随着时代与社会的发展而变化。因而，从宪政发展历程考量警察含义的发展与变化是研究警察含义的逻辑起点。
(一)西方宪政进程中的警察含义
宪政主义的发展源远流长，而现代宪政国家的建立也并非一蹴而就，亦是经历了警察国、法治国两个阶段[1][2]，不同时期宪政发展阶段所体现的政治、经济、历史文化背景各具特色，因而导致各个时期的警察含义也不尽相同。
1.警察国时期的警察含义
在资产阶级革命胜利前，封建时代的后期存在着早期的司法国家，在此阶段“权利”只有一种类型，即“领主的权利”[2]135。但随着时间发展，对公共行政需求的上升，至17世纪中叶，主权成为国家的权力，特别是司法活动与法律规范的制定成为其重要内容。此时“警察”的含义泛指公众的良好的行政或良好的秩序形成。而至警察国阶段，广泛的国家主权思想得到了贯彻，国家不断地扩展其活动的空间，出现了与社会的分离，由此导致公法与私法的分离，这就使得不受国家统治的私人领域获得了保障。同时此阶段国家的一切政务活动统称为警察，并使其扩张到没有限制的程度，导致警察命令对整个社会活动干预甚深，因而这一时期被称为警察国家。警察含义也被主要描述为公众的福利状态及其所指向的全部行政活动。例如德国的《普鲁士民法典》中提到：警察机关乃是维持公共安宁、安全及秩序，预防公众及其成员所面临的危险所必需之机构。同时在普鲁士高等行政法院1882年所作出的克劳茨贝格判决中，警察仅应该保护公民的安全与秩序，而不能干涉社会福利的新观点获得了胜利[2]135。再如在1765年的《英国法律释义》中，布莱克斯顿认为：公共警察与经济，必须视为国家应有的规程与国家内部的秩序，借此使国内的民众，像一个管理有方的家庭中的人员一样，都必须去遵从那合理的规则，去成为良好的邻居，以及具有适当的礼貌[3]。由上可知，在警察国中的警察含义泛指行政，它几乎包含了现代行政活动的全部，是最广泛意义上的警察行政。
2.法治国时期的警察含义
警察国家是旧的法律形态和新的法律形态之间的过渡阶段，法治国家则是建立在警察国家基础之上的一种关于国家形式和治国方式的统称，也被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。其国家权力的限度基本上由法律所规定，并具有权利平等和个人自由等民主特征。现代意义上的法治国家，是德国资产阶级宪政运动的产物，在德国18世纪末期开始的宪政运动中，康德的国家学说发展成为“法治国”理论[4]。现代警察制度的产生也始于法治国家形成之后。自英国罗伯特·比尔爵士于1829年建立首都伦敦警察系统并通过1829年《大伦敦警察法》后，各国开始效法建立起自己的警察行政体制。将过去涵盖在军队、行政机关以及审判机关之中的警察行为，集中于专门的警察行政机关。至此，警察的含义才专指警察行政，并逐渐成为世界各国一致使用的“警察”概念。警察的含义也被理解为“从事维护社会公共秩序以及预防和解决犯罪等问题的官方组织或其组织中的成员”。它相当于中文的“警方”、“警察部门”、“警察”。[5]在这一阶段，国家通过宪法确立权力分立与权力制约的国家权力关系并通过法律保障人权，限制公共权力滥用等核心价值理念占据主流，使警察含义也深受影响，表现为侧重对其消极行政边界的界定与明晰，缩小对公民自然权利限制与干涉的功能。
20世纪初，法治国家经历了近代立宪主义向现代立宪主义的转变，其主要标志是1919年魏玛宪法中确定的立宪主义原理变化，包括：国家与自由关系的变化，亦即自由保障需要国家的合理干预；人权相对化趋势，传统的人权体系发生变化，确立和保障社会权成为核心[6]。警察的含义在这一时期也上升到了宪法的高度，作为现代立宪主义开端的《魏玛宪法》文本中就出现了警察的相关概念[7]。其中，警察的含义依旧强调其对国家社会秩序的维护与保障的行政特征，而警察含义中的阶级性则逐渐被模糊。伴随着宪政国家的进一步发展，行政服务论逐步占据主流，福利国家逐渐出现，警察含义中的积极行政功能被放大，其促进社会福利的功能也被日益凸显，同时强调警察协助其他国家行政，提供社会服务的功能。有学者认为警察含义从警察诞生至现代社会其内涵与外延呈“沙漏型”不断变化，发展至今警察含义在宪政国家中又逐步回归放大了其诸多行政功能[8]。笔者基本赞同这一观点，但认为宪政国家中的警察含义不仅是对警察行政服务功能的放大，也更多强调对警察特殊行政的规制与保障，在自由与安全之间寻求最佳的平衡。
(二)我国宪政进程中的警察含义
虽然中国古代文献中曾出现过警察的字样，然而其含义与现代警察含义却迥然不同，仅是“警”与“察”两字的连用。我国最早警察含义的出现源自日本，日本在进行宪政建设的进程中，将西方的“police”一词翻译为日文通用的汉字“警察”，指称维护社会治安、调查打击犯罪的人员。并且仿照西方建立了现代警察制度，提出“警政为宪政之基”，警察制度被置于宪政发展的基础地位。19世纪末20世纪初的中国，也正是在立宪主义与地方自治的背景下，大力发展地方警察制度，地方警察制度建设成为那场立宪主义运动的先导，并提出“警政为新政之基，警政兴，则万政兴”。[9]警察含义在这一时期也被赋予了不同的内容与内涵。
1.晚清立宪主义运动中的警察含义
清朝末年的立宪主义运动始于1898年的戊戌变法，主要是在仿效日本与移植西方两个层面展开的，法律方面的突出成就是中国第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》的出台，而在制度建设方面则重在研究宣传议会制度与地方自治，警察制度的建立顺应了这一潮流从地方开始，成为地方自治的产物，1898年湖南保卫局的创建成为其产生的标志。其后清政府于1902年设立了警务学堂，不久又在天津成立了巡警局。这一时期警察的含义被表述为：“警察者，内政之一部，为防止危害，直接保持社会安宁之秩序，而制限人之自由之行政。”[10]由此可见，警察含义在这一时期依旧强调的是其对社会秩序、社会安全的保障功能，以及对公民权利的消极限制，同时也突出了警察的行政性质，指出警察属于一种国家行政行为。在立宪主义运动中，警察作为一种国家公权力的代表，其制度建设直接映射了宪政建设中分权与制衡思想，将其从国家行政中剥离，进行专业化、专门化建设，一方面是强调立宪主义运动中其对国家安全与秩序的重要保障作用，另一方面也体现了对警察的限制与监督。
2.中华民国时期的警察含义
由于北洋军阀时期国内军阀混战，警察体制虽然存在，但实际上都是以军代警，一定程度上警察制度发展停滞，故此期间警察含义不做探讨。至中华民国时期，蒋介石将巡警改称警察，使警察含义由过去的群体性概念延伸成个体概念，并且在其执政期间对北洋军阀时期的警察组织进行了扩充与改组，建立了庞大和完备的警察体系。同时在警察立法上也进一步引进和借鉴东西方资本主义国家的警察理论与立法制度，使警察的含义较前一时期有了较大程度的丰富和变化。这一时期，警察的专业化建设得到加强，建立了诸如矿业警察、铁路警察、税务警察和森林警察等特种警察。由于国内战争持续进行，这一时期主要表现为战时警察制度，因而也出现了从事特务警察职能的庞大系统——中统与军统，另外还有行使军事警察职能的宪兵队。故这一时期警察含义被赋予的范围最广泛，功能更强调对中央政府政权的维护与保障，其消极行政功能远远超过了积极行政。
3.新中国公安工作建设中的警察含义
新中国成立后，在公安工作建设中公安与警察称谓往往混用，学界对此虽有辨析，但终未达成一致。有坚持中国称公安，外国称警察的，有认为应当尊重现状，即公安与警察并存的，也有认为应当在公安与警察共存的前提下，逐步扩大警察一词概念的用途，以警察逐步取代公安，减少混乱，消除误解，逐步与世界警察科学接轨的，在此笔者不赘述[8]37。1957年《中华人民共和国人民警察条例》的出台，标志着我国警察含义的法制化。该条例第1条规定：中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。由此可见，警察含义突出的是警察的阶级性与工具性，强调的仍是其消极行政功能，但与中华民国时期不同的是它明确了警察的权力来源是始于人民，亦即体现了公权力来源于私权利的宪政思想。值得注意的是，这一含义也明确了警察的行政属性，将警察定义为国家的治安行政力量，排除了其司法属性。
改革开放后，我国的宪政建设在经济、政治、法律等诸多方面学习借鉴了大量西方先进经验，警察理论与警察制度建设方面也取得了颇多建树。1995年《中华人民共和国人民警察法》的出台，我国警察制度进入了一个高速发展快速变革的时期。同时，警察的含义特别是内涵和属性方面，在理论上与立法上持续存在争论与分歧。《人民警察法》没有明确定义警察，1994年提交的《人民警察法》(草案)中曾对警察有过定义：“人民警察是人民民主专政政权武装性质的治安行政力量和司法力量。”与之前的《人民警察条例》相比，它赋予了警察司法与行政双重属性。对此，时任公安部部长的陶驷驹同志有专门解释，认为(1957年)《人民警察条例》中的警察定义，比较准确地反映了警察的基本属性，但考虑到人民警察还在刑事司法中承担的刑事侦查与执行刑罚等功能，人民法院与人民检察院还存在着司法警察，为了更准确地体现人民警察的性质，在草案中才作如是规定。由于学界与实务界对警察司法属性问题一直争论不断，草案中这一定义最终未能在审议中通过，取而代之的是在《人民警察法》第2条第2款规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”强调警察在含义上仍旧表现为一种社会力量，是功能作用的行政主体[9]35。
二、现代宪法文本上的警察含义
如前所述，宪政国家的建立是围绕着宪法权威的树立，宪法文本确立的国家根本制度的运行而展开的，因而从现代宪法文本中有关警察的规定去考量警察的含义，可以更加明晰警察在国家权力体系中的地位与作用，界定警察的内涵与本质。
(一)外国宪法文本中的警察含义
现代宪政国家由于历史、国情的不同，采取了不同的政权组织形式，而警察作为国家统治权的重要组成部分，其含义在各国宪法文本上表现也呈不同，笔者挑选了世界现代宪政国家不同政权组织形式下具有代表性的40个国家宪法文本进行分析，发现其中有17个国家的宪法文本中直接提到了警察，而几乎所有国家的宪法条文都涉及警察行政。详见下列图表：
在列举的40个国家中，以议会内阁制和议会制君主立宪制国家宪法文本中直接提及警察的居多，分别占到了58%和56%，③而11个总统制国家宪法中有1个提到警察，占9%。笔者认为，前两种政权组织形式都强调“三权分立”体制下代议机关的立法权优位，代表民意的立法机关最关注的莫过于警察权对公民权的威胁与侵害以及警察权力边界的明确，因而在宪法中更多提及对警察的宪法限制与制约，而后者强调的恰是行政权优位，因而在宪法中警察权仅是行政权一部分，无需特别提及。此外，4个人民代表会议制国家宪法文本中也仅有1个提及警察，笔者认为，这是基于社会主义国家学说中对警察的武装性与暴力性的认定，使其不宜出现在以保障权利为目的的宪法中。
然而上述国家无论政权组织形式如何不同，在宪法文本中的警察含义大多体现为对警察行政的控制，例如美国宪法众所周知的程序条款，主要就是针对警察权力行使过程中的程序问题。经过分析不难发现，上述宪法文本中涉及警察含义的条款主要集中在公民权利保障问题，尤其是涉及人身自由与集会游行等政治自由，例如：《阿根廷国家宪法》第18规定：“国家的任何居民，非经法律判决不受惩治，不受专门委员会审判，不得从定案前法律规定的主管法官转移出去。不得施行逼供。非经有关当局的书面命令，不得逮捕。居民人身保护和权利不受侵犯。住宅、通信和私人文件不受侵犯。对于搜查和占用居民住宅的场合和所持证据，将立法具体规定。永远取消对政治犯判处死刑，取消一切形式的拷打和鞭挝。国家监狱应清洁卫生，监狱是监护犯人的处所，不是惩罚犯人的处所，对于以安全为借口，采取超过安全需要的措施折磨犯人的行为，应追究批准这种措施的法官的责任。”又如《日本国宪法》第34条关于拘留、拘禁的必备条件，对非法拘禁的保障规定：“如不直接讲明理由并立即给予委托辩护人的权利，对任何人均不得加以拘留或拘禁。如无正当理由，对任何人不得加以拘禁，如本人提出要求，必须立刻将此项理由在有本人及其辩护人出席的公开法庭上予以宣告。”在这些宪法文本中虽未提及警察，然其条款依旧可推导出是对警察权力行使的限制。这里的警察含义突出表现为对公民权利的保障，对警察消极行政的限制。
因为各国宪法文本结构有所区别，宪法文本中警察一词出现的位置迥然不同，但据条款内容统计可知，文本中涉及公民权利内容的最多，在17个国家的宪法文本中有8个国家都是出现在公民权利的规定中，占到将近一半。这8个国家中除韩国是总统制国家外，其余7个国家政权组织形式都是上述代议机关优位的议会制内阁制和议会制君主立宪制，由此印证出其对警察权更多关注的是宪法规制，防止其对公民权利的侵害。而韩国宪法中虽在“国民的权利与义务”一章提及警察，然其主要仍强调对警察的规制。⑥其次，则是在司法制度与司法机构中提到警察，共有6个国家，即德国、意大利、以色列、希腊、阿拉伯联合酋长国、瑞典和伊朗。涉及内容多是规定警察在司法过程中的行政协助职能。例如：《阿拉伯联合酋长国临时宪法》第106条规定：“设联邦检察官一人，经内阁同意后以联邦命令予以任命。并设立由若干成员组成的检察署协助其工作。……联邦刑事诉讼法及法院规定这一机构的权限及其工作程序，以及检察官助手对警察与公安部门的权力。”最后，就是涉及政府组织机构的行政行为，在17个国家中有5个国家在国家组织机构中提到警察，分别是德国、意大利、新加坡、印度和葡萄牙，这些国家都是议会内阁制政权组织形式，且内容多是对警察身份的限制。可见较之议会制君主立宪制政权组织形式其对警察的限权思想更突出。例如：《意大利共和国宪法》第98条第三项规定“对于法官，现役军人，警务人员与警察，驻国外的外交代表和领事，法律可对其加入政治党派的权利加以限制。”《德意志联邦共和国基本法》第87条规定：“联邦边境保护机关，警察情报和通信、刑事警察以及为保护宪法、防止在联邦境内通过使用暴力或准备使用暴力的准备活动危害德意志联邦共和国的外交利益而收集资料的中央机关，由联邦立法建立。”
此外，笔者发现所有宪法文本中专门针对警察含义的条款较少，只有《越南社会主义共和国宪法》明确规定：“国家建设革命化、正规化、逐步实现现代化的人民公安部队，人民公安是保卫国家安宁、维护社会秩序，保卫政治稳定，保卫公民的民主自由权利，保卫社会主义财产和公民的生命财产和同犯罪作斗争的骨干力量。”笔者认为这里的人民公安等同于警察，其警察的含义突出强调的是警察的目的，侧重警察的阶级性与政治性。《葡萄牙共和国宪法》第272条也是为数不多专门针对警察的条款，该条文规定：“警察的职责为保卫民主法制，维护国内治安和保护公民权利。……实行犯罪预防，包括预防针对国家安全的犯罪，必须遵守普通警务条例，尊重公民的权利、自由与保障。法律规定保安部队的体系，其组织在全国是统一的。”可见其警察含义是从警察功能出发，强调对公民权利保障与国家安全的维护，同时强调警察法治，用法律严格控制警察权的行使。
经过比较分析，笔者认为在宪法文本中的警察含义主要包括以下内容：第一，警察是一种行政作用或行政行为，其权力的性质体现为行政权。虽然一些国家宪法文本在司法机构司法制度中提到警察，然而其条款体现的仍旧是警察的行政执法性，例如：《德意志联邦共和国基本法》第104条关于剥夺自由时的法律保障的规定：“只有法官才能对准许或继续剥夺自由作出裁决。如果不依据法官命令而剥夺自由时，应该立即获得司法裁决。警察不得擅自在扣押后第二天终了时继续扣押任何人。细则由立法规定。”又如《希腊共和国宪法》第96条第二款规定：“可处以罚金的违犯社会治安的案件交由行使警察职责的机关审理。”第二，警察的目的主要体现为社会公共秩序的维护，公民权利的保障。例如《希腊共和国宪法》第11条第二款规定：“只有在公共场所举行集会，警察始得在场。依照法律的规定，在公共场所举行集会如直接严重威胁社会治安，特别是严重扰乱社会、经济生活时，一般得根据警察当局说明理由的决定予以禁止。”又如《德意志联邦共和国基本法》第35条第二项：“为维持或恢复公共安全或秩序，在特别重要的情况下，如果没有这种协助警察就不能完成或相当困难才能完成任务时，各州可呼吁联邦边防军的部队和设施来协助其警察。为应付自然灾害或某种特别重大的事件，各州可要求其他各州警察或其他行政当局或联邦边防军或国防军的部队和设施的协助。”第三，警察的功能是通过法定的强制、指导、服务方式实现，包括警察的协助行政功能，即警察手段主要体现为消极行政与积极行政并存，且所有一切警察行为必须以法律为依据。例如：《葡萄牙共和国宪法》第272条规定：“警察措施由法律规定，非确实必要不得使用。”又如：《德意志联邦共和国基本法》第35条第三项：“如果自然灾害或事件危害地区大于一个州的范围，则联邦政府为有效应付这种危害，在需要时可责令州政府将他们的警察交由其他州指挥，并派出联邦边防军或国防军的部队支援警察。联邦政府依本款第一句所采取的措施，在联邦参议院提出要求时，以及危险解除的情况下，必须立即撤销。”第91条规定：“为避免联邦或州的存在或自由民主的基本秩序遭受任何紧迫危险，各州可以要求其他州的警察，或其他行政机关的力量和设施以及联邦边防军的协助。第四，宪法文本中警察含义也体现了警察的武装性、暴力性，以此区别于其他的行政机关。例如《大韩民国宪法》第29条规定：“军人、军务员、警察公务员及其它法律规定者因执行战斗、训练等职务而受到的损害，除法律规定的报偿外，不得因公务员职务上的不法行为而向国家或公共团体提出赔偿的请求。”《伊朗伊斯兰共和国宪法》第172条规定：“审理同军队、宪兵、警察、伊斯兰革命卫队人员的特殊使命有关的罪行，按照法律规定成立军事法庭。但他们所犯普通罪行或在司法部法官岗位上犯的罪行由民事法庭审理。”
(二)我国宪法文本中的警察含义
我国宪法文本中并未提到警察，然而在其具体条文中出现了“公安”，同时也涉及了警察权力的行使。(详见表三)
通过比较可以看出，我国宪法文本中提到“公安”的有六处，其中有三处是以“公安机关”出现，一处是“公安部队”，另外两处是单指“公安”，与财政、民政、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作并列提及。由此可见，我国宪法文本中的警察含义被赋予了更多的内涵与意义。首先，宪法文本中的警察含义是与公民的基本权利紧密联系在一起的。六处提及公安的有两处都涉及公民权利保障问题，这也与宪法“尊重与保障人权”原则相符，主要是涉及公民的人身自由权与通信秘密通信自由的保护。值得注意的是，我国警察含义在文本的表述上虽体现为警察行政对公民权利的限制，⑦然而作为国家公权力的主要代表，其行使的目的必须符合宪政理论限制公权力，保障私权利的原则，因而其含义强调的依旧是公民合法利益的保障。这也体现在我国《人民警察法》第1条“为了维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益”的立法宗旨的条文中。由此可见我国警察含义中积极行政的因素已经由间接转变为直接，次要转化为主要，与当前宪政国家警察含义发展的潮流趋同。
其次，我国宪法文本中的警察含义依旧体现了行政性特质。其作为国家行政的主要组成部分，属于国务院与地方政府重点管理的事务，在宪法条文中也是与其他行政工作并列出现的。有些学者认为宪法在第七节人民法院与人民检察院中提到公安机关，并且将公安机关与上述两机关并列，这就是警察权具有司法性质在宪法上的体现。笔者认为此种观点恰是一种误读，一是关于中国的司法机关宪法并未明确提出，在文本上也未出现，只是用人民法院与人民检察院的提法，而检察权是否属于司法权，学界也存在争议，因此不能认为警察含义具有司法性质。二是宪法第135五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”虽然并列提到公检法三机关，然而其强调的是司法权与行政权的互相配合，互相制约，根本目的是准确有效地执行法律，在此突出的是警察执行法律的行政行为，强调其侦查行为在执行法律方面的作用。
最后，我国宪法文本中的警察含义也体现了其武装性。我国宪法第120条规定，“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”2006年的《公安机关组织条例》更是明确了人民警察的武装性质。⑧
三、我国警察权的宪法地位
(一)分歧与问题
我国宪法文本中并未直接对警察权的性质、地位、职权范围等问题作出规定，国内有关警察权的理论研究也出现诸多分歧。我国法律虽回避了警察权的属性(如《人民警察法》)，但行政法规却就属性给予明确(如《人民警察组织条例》)。笔者认为分歧与问题主要表现在以下几个方面：
首先，在警察权理论研究方面，关于警察权的性质一直争议颇多。目前学界主要形成两种观点，一种观点认为警察权就是行政权，一种观点认为警察权兼具行政权与司法权两种特性。警察权性质单一论者认为：从警察权设立的目的及权力体制的划分上，警察权本质上就是行政权，不具有司法权属性[11]。且从本质上看，警察权中的侦查权仅是一种执行权，其符合行政权的特征，与司法权存在着根本差异。在其本质特征方面，侦查权的功能与价值、人员与体制及权力运作等众多方面也与司法权迥然不同。[12]而警察权性质兼具论者认为：“公安机关承担大量的治安行政管理，警察权具有行政权性质不言自明；同时，公安机关和法院、检察院‘分工负责、互相配合、互相制约’，共同打击刑事犯罪，公安机关对刑事犯罪进行侦查，属于刑事司法领域，因此，警察权又具有司法权性质。”[12]这两种观点在学界此消彼长，一直争论不休，无法达成共识。
其次，由于理论上的模糊与分歧，在现实中警察权面临着被泛化与滥用的尴尬境地。由于宪法文本上都存在着对警察权的模糊定位，在现实中的警察实务部门则自我倾向于扩大自己的权力边界，将行政权与司法权集于一身。这在2006年颁布的《公安机关组织管理条例》中体现明显，其第2条规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。”这一行政法规从诞生伊始就受到众多非议，它与宪政国家中的分权制衡原则背道而驰，正如孟德斯鸠断言：“如果司法权和行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[13]警察权在现实中的泛化与滥用即是其直接后果，也间接地导致警民关系的紧张与对立。
最后，由于警察权的模糊定位与性质不明，使得在我国宪政体制中缺乏对其有效地监督与制约，尤其是有关刑事侦查权的监督与制约问题更为突出。宪法文本中规定了公检法三机关在办理刑事案件过程中分工负责、互相配合、互相制约，体现的是行政权与司法权之间的分权制衡思想，而由于公安机关自我的司法权性质认定，使这种分权制衡成为一纸空文，也使警察权在追诉犯罪过程中，可自行决定并实施限制、剥夺公民基本权利等一系列消极行政行为，而无需受到司法权的制约和审查，同时遭受权利侵犯的公民也很难获得有效的司法救济。虽然我国的刑事诉讼法规定了人民检察院对公安机关的刑事侦查活动拥有侦查监督权，即批准逮捕权、审查起诉权和侦查活动监督权。然而，在除了逮捕以外的有关犯罪嫌疑人财产、人身等基本权利的强制措施的作出方面，公安机关近乎拥有不受限制的自我决定权，这一过程中，检察机关的监督是极其有限的。
(二)有关我国警察含义与警察权宪法地位的思考
我国警察权性质与地位的模糊，根本问题源于对警察含义的理解与认识问题。只有从宪法角度分析警察含义，厘清其根本性质与内容，才能准确界定警察权的性质与地位。笔者认为，从我国宪法层面界定警察含义与警察权的性质与地位可从以下几个方面入手：
首先，从宪政国家的发展历程与宪法文本上分析，警察从诞生伊始发展至今秉承的性质与功能都是一种国家行政，警察含义本身理应认定其行政属性，从事的权力行为也应属于行政权范畴。亦即警察权的性质就是行政权，不能因其在刑事司法过程中承担了部分刑事侦查的职能而推定其具有司法权属性。从宪政历程中警察含义的演进过程，可看出它从一般统治权的范畴，发展至以维护国家安全和社会秩序为职责的特别统治权，再到以保障人权、服务社会的国家行政权，经历了十分巨大的跨越。但总体趋势，警察含义一直保持着行政性特质，且越来越体现专门化与职业化特征，其阶级性、暴力性、工具性逐渐被模糊。同时，警察含义始终保持着与社会安全与秩序的密切联系。对此，法国学者指出：治安的概念是一个相当模糊的概念。然而，尽管它被给予不同的定义，人们似乎一致地认为：治安包含着来自权力机关的法令，该法令以一种预防的方式来限制个人活动的自由发展[14]。警察含义中也天然存在着与公民权利的对抗与限制，只是在宪政理论下，这种权力与权利的界限始终围绕着自由与秩序寻求平衡点。
其次，从这些国家宪法文本分析警察含义可看出其核心内容就是通过宪法对警察权的严格控制与规范，以实现与公民权之间的平衡与协调。用宪法为警察权行使划定边界，防止其侵犯公民权利，最终实现对公民权利最大限度的尊重与保障。而我国尤其强调在刑事司法过程中公检法三机关的互相配合、互相制约，这是行政权与司法权权力制约与平衡的需要，以此来保障犯罪嫌疑人的基本权利不被任意侵犯。因而，在现实中我们应当加强司法权对这一警察行政的制约与监督，一方面将刑事侦查行为纳入行政诉讼的范围，使行政相对人在人身、财产等基本权利受到警察消极行政侵犯时，可以向法院提起诉讼，使其基本权利得到法律救济。另一方面可采纳西方国家的司法令状主义，实现司法权对警察权的监督与限制，强调法院在警察权行使过程中的制约作用。同时，笔者也建议在我国宪法中明确警察的性质、地位与作用，使警察权的宪法地位更加明确，以解决现实中的争议与分歧。
最后，通过宪政历程与宪法文本分析可知警察含义中积极行政内容增多，而明确警察与其他行政部门行政协助的边界，是防止警察权泛化与滥用的重要前提。换言之，警察作为社会秩序的维护者与公民权利的保障者，必须明确权力行使的最终目的是保障人权，其权力行使的边界理应严格遵循宪政理论中的公共原则⑨与比例原则，不能为了地方政府所谓的“公益”，盲目侵犯公民的基本权利。警察权的行使也要严格遵循法治原则，除依据宪法、法律参与一定的行政协助，例如抗洪、抢险、救灾等行为，没有法定理由，绝不能肆意延伸到经济、文化及其他领域中，承担不应承担的责任与功能，沦落为地方政府肆意滥用的行政权力。同时，警察权在积极行政方面也应充分发挥作用，伴随着宪政国家发展与世界社区警务改革的进行，警察在社区中的积极行政越来越多，行政调解、行政指导以及行政救助、行政服务职能增多，这为社区自治的实现提供了前提与基础。目前，我国城市的社区建设刚刚起步，市民社会的形成还有待时日，在此过程中如何发挥警察的作用与功能，体现警察权在这一法治进程中的深远意义与作用，亟待我们去探讨与研究。
注释：
①其中带*的为宪法文本中直接出现“警察”的。
②由于伊朗现行的政体是根据霍梅尼“教法学家统治”理论构建的法基赫制度，法基赫实际掌握国家最高权力，类似于君主，故笔者将其暂列入二元制君主立宪制，这一政体具体属性仍有待探讨。
③其中议会制内阁制12个国家中有7个提及警察，议会制君主立宪制9个国家中有5个提及警察。两个委员会制国家宪法文本也都提到了警察，因其政体在世界范围内不具代表性，笔者未做重点分析。
④1991年1月，新加坡议会通过对本宪法中有关总统的选举、任期、权限作了若干修订、总统的选举由议会选举改为直接选举；总统的任期由四年改为六年；总统新赋予拥有对财政预算和国家财政开支的否决权，凡民事、警察、军队、司法立法等机构以及国营公司的关键职务的任命须经总统批准。
⑤越南社会主义共和国宪法中未出现警察，而是采用“公安”一词，但其含义等同于警察，因而笔者也将其列入。
⑥详见《大韩民国宪法》第二十九条。
⑦例如：宪法第37条第二款规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”
⑧详见《公安机关组织条例》第二条及《人民警察法》第五十一条。
⑨公共原则是指警察权的行使以维护公共秩序为必要，除此以外警察权不得干涉。详见胡建刚.宪政之下我国警察权的合理构建[J].学术论坛，2008(12)：105.