东亚金融危机与中央银行改革，本文主要内容关键词为：中央银行论文,东亚论文,金融危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东亚金融危机与墨西哥金融危机相比有一个共同点，那就是金融开放的速度过快而中央银行的监管不力。中央银行之所以监管不力，一是因为政府对金融的干预过多，二是中央银行缺乏行之有效的监管手段。问题在于，如果政府减少或放弃对金融的干预，如果中央银行拥有足够的监控手段，那又如何呢？是否就意味着金融危机是完全可以避免的呢？答案恐怕仍然是否定的。因为就如同人们对亚太各国政府求全责备、奢望过高一样，许多人也试图把中央银行当作万能钥匙来使用。这样一来，问题就不是停留于“中央银行应该干什么”之上，而是落脚于“中央银行能够干什么”之下，正是从这种意义上，本文通过对东亚危机中央银行的作为的评价来讨论近期中央银行的改革方向问题。
一、东亚金融体制的利弊与改革
与以德国荷兰为代表的西欧全能银行体制不同，东亚各国的双重银行体制主要是仿照英美模式而建立的。（巴曙松，1998年）。应该说，双重银行体制在机构上对银行业务与非银行业务（特别是证券业务）的严格区分，其初衷主要是出于风险控制与专业效率两种考虑的。可是，亚太金融危机之所以会爆发的根源却恰恰在于银行风险控制薄弱并且银行经营效率低下。其中的症结何在呢？
问题首先在于东亚各国或地区的银行体制过分庞大而且缺乏国际竞争力。一方面，从国内信贷规模占国民生产总值的份额的国际比较中可以看到，东亚的比率普遍高于欧美。（胡祖六，1998年）。1996年日本为207%，香港和泰国为157%，韩国为134%，新加坡为114%，菲律宾为65%，而印尼为63%（中国为96%）。这表明，整体经济运行对银行信贷的依赖过重。另一方面，银行不良资产的比例又普遍偏高。目前，韩国的坏帐占总资本的10.5%，菲律宾占8.79%，印尼占30～75%，泰国占25～50%，马来西亚占11～12%，新加坡占3.5～6.2%。（国际商报，1998年9月1日，孙郁）。由于东亚各国银行的专业化程度实际上很低，加之偏高的不良资产比率，使得银行系统的赢利性普遍较差，其国际竞争力日益弱化便成为不争的事实。
问题的症结在于东亚各国和地区普遍存在银行法规不健全而央行监管较松弛的情况。从外部看，对银行的监管权力并不独在央行手上，财政部和政府其他部门插手银行事务的情况屡屡发生。这使得央行的合规监管难以持续，而风险监管则有名无实。从内部看，对资本充足率的要求几乎为一纸空文，而资产分类与风险储备则不清不楚，至于会计制度则是既混乱又不透明，审计制度的随意性更大。（胡祖六，1998年）。很明显，政府的行为（比如过度的担保，行政命令或裙带关系等）限制了中央银行的活动能力，助长了商业银行的违规风气，内控制度受到投资倾向与扩张冲动双重扰乱。但是，东亚金融危机的爆发点却出在货币市场上。如果泰国、韩国以及其他相关国家的外汇自由化进程稍为迟缓一些，如果对外金融开放是与短期游资的有效监控同时并行的，市场缺口就不会越变越大。问题在于，出现了货币交易的缺口与汇率制度的缺口两个缺口同时形成并交互扩大的情况。
综上所述，东亚各国的金融改革都要以央行改革为起点，以商业银行改革为重心，并以此为基础建立真正市场化与国际化的金融组织体系与金融监控体系。因此，对于会计制度的公开性与透明度的要求是一个条件与标志，对于审计制度的标准化与规范化又是一个条件与标志，同时，建立并完善金融预警体制系也是一个条件与标志。
二、中央银行究竟能够干什么？
在美国，联邦储备银行的影响是路人皆知的。在德国，德意志联邦银行的权威性是无人置疑的。但是在亚太地区却不是这样，中央银行隶属于财政部，其独立性与权威性是相当低的。尽管如此，我们却有必要明确两个问题。第一个问题是，一个国家其经济市场化的水平决定了该国央行的地位与作用。第二个问题是，中央银行既使在德国也不是万能的，它的首要任务可能是“稳定货币”（德意志联邦银行法）。也可能是“适应国家政策的需要而调节通货供给并整顿金融秩序和维护信用制度”（日本银行法）。
韩国银行名义上是中央银行，施行中央银行的职能，但实质上其权限却被政府所垄断，银行的业务都受制于政府。作为韩国政府管理机构的经济企划院对全国金融实行一元化领导，主宰货币政策的制定和执行，审批各种新型机构的成立。（张明梁，1995年）。作为货币金融最高权力机构的货币理事会，其权力大部分移交给政府，缺乏独立性。虽然最近几年韩国政府已减少对金融的控制，韩国银行的职能日益加强，但亚太危机爆发后，韩国总统委员会提交的金融改革方案中却把银行监管与韩国银行制订与执行货币政策的职能相互分开，由总理办公室属下的监管办负责，这引起韩国银行的抗议。
《日本银行法》规定，日本银行是大藏省领导下的特殊法人，它的一切业务活动都是在大藏省的领导和监督下进行的，大藏省拥有对日本银行的一般业务命令权、监督命令权和官员解雇命令权等。 虽然战后1949 年在美国人指示下加上了“政策委员会作为日本银行的最高决策机构”的条文，但是，诸如存款准备率之制定、变更与废止，商业银行利率上限的决定、变更与废止等必须听取大藏大臣的意见，并经“利率调整审议会”咨询后才能实现。至于金融监管，日本银行无此权限而权力在大藏省。由此可见，日本银行的独立性同样很差。1996年11月桥本金融改革方案出台。1998年6月22日，金融监管厅设立， 日本银行的主要任务仍旧是制订与实施货币政策。
泰国银行执行中央银行的功能，即作为银行的银行、政府的银行以及实施货币发行清算系统的管理等，但是，财政部是泰国金融的决策主体，负责制定银行必须遵守的条例法规，以及批准新的外资银行进入。（宋运肇，1992年）。因此，在形式上，泰国银行与财政部共同实施对银行的监管。而在实际上，财政部才是银行监管的真正的权力部门。正是在财政部的支持下，泰国银行才能在1990年至1994年间连续4 次（1990年5月、1991年4月、1993年5月和1994年1月）实行外汇自由化改革。而问题也许就在于，过快的金融开放没有与相应的金融监管体制改革配套。银行监管难度增大的同时，银行监管水平没有跟上去。
马来西亚马尼拉银行作为中央银行，它主要对持续从事商业银行业务的金融机构进行管理。但是财政部才是金融决策机构。财政部负责规定新银行开设的条件，批准外资银行的进入，并且对财务公司、投资银行、贴现公司等从事其它非银行金融业务的非银行金融机构实施监管。
总的看来，东亚各国中央银行能干的事情其实不多，管理商业银行业务与实施货币与外汇政策并代理国库、以及保管各银行的存放准备金等是其主要工作。但是，它们的独立性与权威性都比较差，其职责权限也普遍不高。这实际上是一种“大财政小银行”监管模式，它服从于经济发展水平相对较低、市场化程度普遍不高与金融开放层次较浅这样一种经济发展模式的要求。在此，“小银行”不是指商业银行少而小，恰恰相反，是中央银行的权限不大而管理范围有限。东亚各国的股票市场、保险市场与债券市场等在80年代中期之前一般都没有大的发展，金融自由化在90年代前后不到10年的时间里迅速展开，但是金融市场在表面上很热闹，而在实际上较混乱，原因之一在于金融监管体制改革未跟上。金融混业经营容易形成金融泡沫，这也许是对长期以来东亚各国对金融活动的限制太严的一种过度逆反。其中，最需要引起注重的是对央行地位的提高与对商行监管的强化，此乃金融监管之纲举目张。
三、没有唯一的定式：由谁实施银行监管？
一般而言，以中央银行作为制定与执行货币政策的中心机构这一作法在各国至少在名义是没有明显的差别的，但是，中央银行是否同时独立行使对银行业的监管权力，这在各个国家间却不尽相同。在美国，美联储的法定目标之一是确定银行业的监督制度。在德国，联邦银行根据法律赋予的货币方面的权力，以稳定货币为目的，调节流通中的货币量和提供给经济部门的信贷量，并且办理内外支付往来的银行业务，没有监管银行机构的权力与责任。在日本，银行监管原先由大藏省的一个部门负责，现在改为由一个专门的金融监管厅负责。在中国，法律规定中国人民银行履行的10余项职责中以货币政策与金融监管为首要职责。
问题在于，第一，对于货币政策，德意志联邦银行与美联储的权限是明确地不受政策干预的，而东亚各国则不显然。第二，对于银行监管，中央银行是否有权行使此项职责，不仅仅是一个法律规定问题，它还涉及到金融监管的有效性问题。哪种方式更有效？目前似乎没有统一的定论。第三，对于金融市场与金融监管，由于受制于万能银行体制与双重银行体制间的差距的影响，银行监管与金融监管的联合与分离对于不同发展水平的国家而言应该是有所区别的。在此，不考虑一国国家的大小与各国法律制度的差异这两个条件所引起的差异。从经济实力、市场化程度或金融深化层次以及金融管理水平相综合的角度看东亚各国银行监管与金融监管的结合方式应该有所区别。
日本在战后高速增长时期里实行严格的金融分业经营法则，即，长短期金融业务分离、银行与信托分离以及银行与证券分离。但是，80年代初以后日本金融自由化进程逐步展开。特别是自1996年底桥本内阁提出了“金融大爆炸”改革方案以来，日本式万能银行体制正处在确立过程之中。（铃木淑夫，1985年）。而在德国，“万能银行”制得到全面发展。在德国，虽然在1940年对银行的长短期业务进行了明确的分业限制，但1966年的修正案又使二者业务范围同质化，1984年的新银行法则又撤消了长短期业务分离原则。同时，与德国相同，法国也没有限制银行与信托和证券业务分离。在英国，法律上不存在对银行业务的限制，虽然长期以来在事实上非习性上保持了分业传统，但这种情况现在已经发生了很大的变化；由于金融机构差异模糊化，金融监管也正在从分散的行业监管走向统一的总合性监管（建立超级金融服务监管委员会Super SIB）。在美国，从1980年开始了金融自由化， 通过对利率限制、金融产品限制、银行经营地理范围限制以及存款保险制度等的金融改革，美国的大银行正试图发展成世界全能银行。（俞达，1998年）。
中国的金融改革是从70年代末80年代初开始的。中国传统的金融体制始建于50年代，中国人民银行曾经长期是中国唯一的银行，既作为政府管理金融的机关，又作为经营一般银行业务的银行，此种体制被称为“大财政小银行”体制。80年代初期，专业银行体制得到确立。在此基础上，1984年确立了中央银行体制。目前，虽然已基本确立了商业银行体制，但商业银行体制建设至今尚未完成，问题在于专业银行商业化进展稍缓。由于1993年以来中央银行宏观金融调控的明显成效以及银行地位与作用的日益扩大，有人认为中国已进入“大银行小财政”时代。
问题在于，中国的金融监管从1984年以来所走的道路，不是朝着综合经营与综合监管的方向变化，而是迈向分业经营与分业监管的目标在进行改革。由中国人民银行实施对银行、证券、保险与信托进行统一监管的体制正在朝向银、证、保、托分业经营与分业监管的方向发展。
东亚金融危机暴露了东亚各国金融体制的一个共同弊端，被称之为“大银行中证券小保险弱监管”倾斜架框。在这种体系中，银行虽然受制于分业限制，但银行的触角无空不入，证券在规模上明显增大，但在结构与力度上难与银行抗衡，保险是泊来品，既缺乏市场基础又受到银行包办的扰乱，监管留于形式，因为金融完全受制于政府。因此，如前所述，改革首先要从中央银行开始，要以商业银行为重心。这涉及两个方面的内容。首先要健全和完善银行法规，其次要进行银行组织体系调整。在此，有一点必须要明确，即，除日本、香港特区与新加坡外，其它东亚各国或地区的银行体制在现阶段或近期内似乎难以迈向全能银行的发展轨道。这亦如前述，是由东亚金融机构的实力、金融市场化的水平与金融监管水平所决定的。
四、构建世界中央银行的设想
现在的问题是，东亚央行改革，IMF能提供什么帮助？ 可否建立世界中央银行？
在这次危机的救援行动中唱主角的是国际货币基金组织。与上次为墨西哥融资480亿美元相比，此次IMF的贷款可谓数量庞大（总共1600亿美元的援助中韩国获570亿美元，印尼获430亿美元，泰国获170 亿美元）。但是，这次援助的效果又如何呢？康德苏总裁自然认为其成效显著，如果没有IMF的积极援助，经济形势会更坏，损失会更重。但是， 包括部分世界银行官员在内的人士都认为，IMF 的药方因太急太猛反而造成了更大的创伤，并且其苛刻的条件显然违背了IMF的宗旨与权限。
尽管如此，国际货币基金组织对于东亚金融体制弊端的判析却是一针见血的。康德苏认为，加速泰国金融动乱的两个关键问题是金融市场缺乏透明度（公开性太低）和金融控制系统不稳定（包括金融审查不力和监管无方）。从而，亚太金融体系（组织体系与监控体系）要改革和重建。至少在这一点上，IMF是没有错的。
问题在于，有不少评论家认为IMF已成为过时的、 无用的和多余的累赘，要么把它取消，要么将它改造。因为无论从体制僵化还是从结构不善哪一方面看IMF都存在着重大的缺陷。
那么，能否像成立WTO一样，成立WFO呢？德国席勒研究所研究员乔纳森·泰纳鲍姆（Jonathan Tenebaum）认为， 现有的全球性金融机构，包括IMF和WB，都不能够防止危机以越来越严重的方式发生， 现存的国际金融体系已经走到了尽头，有必要建立新的布雷顿森林体系。（泰纳鲍姆，1998年）。但是，美国国际经济研究所的资深经济学家凯瑟琳·曼因女士却认为，WFO不可能成立， 因为没有人会接受它（可行的途径也许是成立国际性保险机构以缓冲暂时的矛盾）。而美国麻省理工学院的保罗·克鲁格曼则建议亚洲要自我拯救，要下猛药，要在极端情势下采取极端措施，包括采取外汇管制（马来西亚已经这么做了）。这似乎意味着亚太金融开放的结构将进行重大调整。
很明显，东亚金融面临着两难选择。调整和重构东亚银行体系所需资金远远大于80年代的拉美金融危机， 此次危机的损失约占亚太各国GDP的15～60%（拉美占12～14%）。资金短缺不能仅靠IMF， 银行业务全面开放的压力越来越大。但是，并非危机各国都愿这样做。泰国、印尼与菲律宾允许外国独资银行，而马来西亚只允许30%的银行股份为外资持有。韩国在已实现债券市场全面开放的基础上，证券市场也已全面开放，同时外汇管制也很快就要取消，对外国人持有银行股的限制也部分有所撤销，相应地，韩国产业也将全面开放。韩国的做法受到国际社会与IMF的广泛肯定。如此看来，走回头路是很难的。 东亚银行业的竞争由此将从机构间的相互竞争逐步转向制度上的相互竞争。取消或缓和交易与市场准入的限制，意味着市场分割界线的模糊化和金融交易制度的国际标准化。东亚银行开放的方向也就成为亚太银行改革的方向，后者正在向前进靠近。
东亚银行体制的改革与银行业务的开放肯定要走在亚太证券与亚太保险的前面，那么，东亚各国的中央银行改革又如何呢？如前所述，虽然央行改革必须与商行改革协调一致（因为银行业务与银行监管在金融市场的比重及其对经济活动的影响都是最首要的），但是，银行改革开放与金融改革开放并不完全同步。同时，不可能要求银行改革开放在各国遵循相同模式。在这种意义上，东亚央行改革有区别于欧洲央行改革之处就在于，虽然前者为建立世界中央银行的要求的距离要比后者更远，但是前者对建立世界中央银行或国际金融新体制的愿望可能比后者更强烈。