迈向更为人道和富有成效的制裁?——“聪明制裁”初探，本文主要内容关键词为：人道论文,成效论文,聪明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
所谓制裁(sanctions)是为改变某些国家、集团或个人的行为而实施的一种包括经济、 政治、军事和文化等手段在内的强制性惩罚措施。传统制裁理论认为，制裁作为其实现 外交目标的政策，与传统的军事进攻相比具有更加鲜明的人道主义倾向。正是如此，在 整个20世纪，制裁政策成为实现外交目标的一种常用工具。可是，近年来接二连三的制 裁的“流产”，使得国际社会对这一政策的可行性产生了质疑——制裁政策还能走多远 ?①(注：参阅拙文：《国际政治中的经济制裁政策还能走多远》[J]，《世界经济与政 治》2001年第5期。)
围绕这一疑问，近年来，国际社会开始对制裁政策做全方位的再思考，以期探索一条 “迈向更为人道和富有成效的制裁”之路。而“聪明制裁”(smart sanctions)或者称 “瞄准制裁”(targeted sanctions)便是这一探索的主要成果。②(注：笔者在《国际 政治中的经济制裁政策还能走多远》(写于2000年10月)一文中将“smart sanctions” 翻译成“巧妙的制裁”，但是今年3月以来，国内媒体都采用“聪明制裁”说法，为统 一起见，故这里就用此说法。)可是，2001年7月，英美对伊拉克“聪明制裁”提案的“ 流产”却是对国际社会探讨“迈向更为人道和富有成效的制裁”之路的挑战和考验，它 的“流产”让我们更深刻地反思“聪明制裁”乃至制裁本身。
二、现行制裁政策的弊端
国际社会对现行制裁政策的指责主要是针对“全面制裁”(comprehensive sanctions ，也被指责为“愚蠢制裁”)所造成的一系列恶劣影响，从而极大地影响了制裁这条中 间道路(军事干预和外交斡旋之间)的“正义性”。总结而言，全面制裁政策的弊端主要 体现在以下几个方面：
1.制裁造成严重的人道主义灾难。从制裁实践来看，制裁对一些国家的人道主义影响 不亚于战争所带来的灾难，更有人指责“制裁是一场没有硝烟的战争”。这里的人道主 义灾难主要是相对于被制裁方的“弱势群体”而言的，尤其是妇女、儿童和老人。全面 制裁(尤其是全面经济制裁)不仅使被制裁方的人们缺乏必需的粮食和药品供应，而且严 重影响其社会的政治和经济体系，造成社会动荡不安。
比如，近年来，鉴于制裁在伊拉克导致的日益严重的人道主义灾难，国际社会要求解 除制裁的呼声不断升高。
2.制裁需要承担巨大的经济代价。所谓“廉价的制裁”(相对于战争而言)未必是有效 的和合算的制裁。制裁的实施需要制裁方承担巨大的经济责任和经济代价，甚至对该国 的经济有长期的消极影响。
以美国为例，通过对过去美国单边制裁的研究证明，它给美国公司、工人和农民带来 了沉重的损失。1995年美国制裁所付出的经济代价，仅仅出口方面损失就达15—20亿美 元，造成国内20多万人失业。③(注：Gary Clyde Hufbauer,Kimberly Ann Elliot,Tes s Cyrus,and Elizabeth Ann Winston,US Economic Sanctions Impact on Trade,Jobs ,and Wages,Institute for International Economics Working Paper,April 1997.) 尤其应指出的是，对美国来说真正付出的代价是慢性和长期的，因为制裁的频繁应用使 其他国家对美国贸易来往的信任度产生质疑，它们深恐有一天因为美国的制裁行动而蒙 受惨重的损失。一方面会促使与美国有贸易来往的第三方在国际市场上寻求更为可信的 合作伙伴；另一方面，长期的制裁推动了被制裁方的自力更生能力，它不仅能够找到充 足的商品销售和进口市场，而且“自给自足”的能力不断增强，显然这种情况对美国的 制裁政策来说是更为致命的打击。
3.制裁并没有真正实现外交目标。制裁作为强制要求被制裁方改变行为的外交手段并 没有真正奏效，尤其没有实现制裁的预期目标。联合国对海地、伊拉克的制裁因效果有 限，最终诉诸武力。
国际经济研究所(Institute for International Economics)的研究报告显示：在20世 纪70年代之前，美国的制裁行动至少能够取得一半的成功，然而在70年代至90年代之间 ，美国经济制裁行动的成功率仅为20%，整个90年代其经济制裁的成功率也不足20%。其 中美国单边经济制裁作用的衰弱更为显著，20世纪70年代之前美国单边经济制裁的成功 率高达60%之多，而在70—90年代之间美国单边经济制裁成功率仅为10%左右。④(注：G ary Clyde Hufbauer,Jeffery J.Schott,and Kimberly Ann Elliot,Economic Sanctio ns Reconsidered,third edition,Washington:Institute for International Economi cs.)更有学者怀疑这个比较适中的成功率，芝加哥大学政治学教授Robert A.Pape认为1 945年以来，美国经济制裁的真正成功率不足5%。⑤(注：Robert A.Pape,“Why Econom ic Sanctions Still Don't Work”,International Security,summer 1998.)
当然，之所以存在这么大的反差跟他们对制裁成功判断的标准有莫大的关系，不能简 单地认为哪种判断更为准确。因为目前学术界对判断成功的标准存在很大的差异，有人 认为制裁的作用仅仅限于象征性的威慑作用，而不是实现外交目标的实际工具；而有人 主张既然制裁作为中间道路的选择，它理应完成其实现外交目标的责任，而不应当再辅 以其他强制，如果这样的话就不算是制裁的成功。
不管怎样，制裁尤其是经济制裁作为实现外交目标的手段，其成功率不断降低是不争 的事实。
4.制裁给第三方带来恶劣影响。在双边和多边制裁中，制裁的精诚合作是保证制裁有 效性的重要条件，而在制裁实践中，因制裁所造成的对第三方的恶劣影响已导致制裁内 部的团结和合作机制的破坏。以土耳其为例，土为履行联合国对伊拉克的制裁决议而蒙 受了巨大的经济损失，造成土经济持续不景气，失业严重、货币贬值、物价飞涨及巨额 贸易逆差等问题。此外，近年来越来越多的国家呼吁联合国尽快解除对伊拉克、利比亚 的制裁，其个中缘由就是因为制裁造成了对第三方的恶劣影响。
三、“聪明制裁”政策的理论
(一)“聪明制裁”的历史追溯
“聪明制裁”的出炉是源于对全面制裁弊端的反思。1995年，安理会五个常任理事国 大使联名致信安理会主席，“安理会制裁应该减少对制裁方‘弱势群体’的出乎意料的 消极影响”。同年，联合国秘书长加利先生在《和平纲领》补编中也呼吁，新的制裁政 策应当减少出乎意料的消极影响和增强制裁的政治效果。并且就今后的安理会制裁机制 提出了五点设想，可以说这五点设想已经基本上体现了“聪明制裁”的思想。⑥(注： 加利：《和平纲领》补编，1995年1月3日。)现任联合国秘书长安南先生在1998年、199 9年、2000年和千年报告中也多次强调，“未来的制裁制度的设计应尽量诱导被制裁方 遵守安理会决议，同时尽量减少制裁对平民、邻国和其他受影响国家的不利影响”。而 且在1998年报告中还正式使用了“聪明制裁”，千年报告中使用了“针对目标的制裁” (即“瞄准制裁”)等术语，其提议也颇受各会员国的赞同。
除此之外，各国政府、非政府组织和学术机构也举行了各种类型的研讨会，探讨“聪 明制裁”的相关理论和实际操作程序。1998年12月，伦敦海外发展研究所(Overseas De velopment Institute)举行了“制裁能变得更为聪明吗?(Can Sanctions Be Smarter?) 的国际研讨会。1998年3月和1999年3月，瑞士对外经济事务办公室(Office of Foreign Economic Affairs)召开了题为“联合国瞄准金融制裁”(Targeting UN Financial Sa nctions)Interlaken国际研讨会。1999年11月，德国外事办公室(Foreign Office)主办 了第一届“聪明制裁，下一步：武器禁运和旅行制裁”(Smart Sanctions,The Next St ep:Arms Embargo and Travel Sanctions)专家研讨会。2000年4月，国际和平研究院(I nternational Peace Academy)、第四自由论坛(Fourth Freedom Forum)和Joan B.Kroc 国际和平研究所(Joan B.Kroc Institute for International Peace Studies)在纽约 联合召开了主题为“朝向更为聪明的、有效的联合国制裁”(Toward Smarter,More Eff ective United National Sanctions)的联合国安理会制裁研讨会。2001年3月，第四自 由论坛和Joan B.Kroc国际和平研究所发表了一份题为“聪明制裁：调整联合国对伊政 策”(Smart Sanctions:Restructuring UN Policy in Iraq)的研究报告。
(二)“聪明制裁”的定义
所谓“聪明制裁”主要是指将制裁的矛头直接指向被制裁政权或集团的领导、上层人 物与支持该政权或集团的个人或集团，以期尽量减少对“弱势群体”和第三方的消极影 响，主要内容包括金融制裁(financial sanctions)、武器禁运(arms embargo)和旅行 制裁(travel sanctions)，其最大特点是制裁的“针对性”，故“聪明制裁”又称“瞄 准制裁”。
从理论上而言，“聪明制裁”是源于对传统制裁理论的再思考。传统制裁理论的核心 假设是——因制裁带来的对被制裁方平民的苦难(civilian pain)会导致制裁方政治利 益(political gain)的实现。⑦(注：Thomas G.Weiss,David Cortright,Larry Minear ,George A.Lopez,Political Gain And Civilian Pain:Humanitarian Impacts of Eco nomics Sanctions,Rowman & Littlefield Publishers,Inc.,1997.)遗憾的是，制裁经 历显示，真正遭受制裁冲击的是那些面对制裁束手无策的平民，而掌权的人所受的影响 却是相对轻的。美英主导的联合国对伊的制裁不仅没有削弱和推翻萨达姆政权，反而加 强其统治的基础和实力，这不能不说是制裁的遗憾和悲剧!
(三)“聪明制裁”的主要内容
1.金融制裁：金融制裁是“聪明制裁”战略的核心，它包括冻结资产、减少或暂停信 贷和援助以及限制进入海外金融市场。金融制裁与全面贸易制裁相比，因为它对贸易关 系的直接影响不是很大，而且至少能够保证日常生活用品的正常进出口，所以一般来说 它不会产生严重的人道主义灾难。另外，其成功率也比较高。据国际经济研究所的研究 显示，1914—1990年期间，金融制裁与贸易制裁政策相比更能够推动外交目标的实现， 其成功率分别为41%和24%。⑧(注：Gary Clyde Hufbauer,Jeffery J.Schott,and Kimb erly Ann Elliot,Economic Sanctions Reconsidered,second edition,Washington:In stitute for International Economics.)正因为金融制裁的有效性，近年来，它成为 联合国实施制裁的主要措施。但是，需要指出的是，金融制裁必须具有相当的针对性， 也就是金融制裁的范围不应该涉及被制裁方的公共基金(尤其是用于基础设施建设的资 金)，而将目标锁定为被制裁政权的领导人和支持该政权的集团或个人。
金融制裁成功的关键在于“确认资产所有者”，而这一确认程序必须迅速而保密。通 常被制裁政权领导人的资产并不是以自己名义存放的，即使如此，金融制裁还需要正当 的理由。这里就存在各国金融法规与联合国实施强制命令的协调问题。出于各自利益考 虑，这一协调过程可能需要很长的时间，甚至最终也没有达成任何协议。如果这样的话 ，被制裁方已经迅速地将资产转移了。比如联合国对利比亚的金融制裁就是一个典型的 例子。
同时，金融制裁的实施具有很强的专业性，它需要专业的技术人员和实力雄厚的管控 机构。当今世界上也许只有美国才能胜任金融制裁的具体实施，美国财政部就专门设 有金融管制机构——海外资产管制办公室(Office of Foreign Assets Control)。
除此之外，金融制裁的实施具有很强的条件性，即实施金融制裁的先决条件是被制裁 方拥有足够多的海外资产和海外信贷业务，这才足以促使其改变行为。比如美国对阿富 汗塔利班政权的金融制裁就根本没有什么影响，因为总共被冻结的资产才50万美元左右 。反过来说，美国对南联盟的金融制裁的资产达4亿多美元，很显然这在一定程度上将 牵制南联盟的外交行为。
2.武器禁运：武器禁运是通过限制或禁止武器进出口贸易以使被制裁政权屈服，旨在 减少武力冲突，促进世界和平与安全。自从1990年以来，联合国为制止地区冲突和维护 地区和平与安全，总共对11个国家/政权(伊拉克、前南斯拉夫、索马里、利比亚、利比 里亚、海地、争取安哥拉彻底独立全国同盟、卢旺达、塞拉利昂、南联盟和阿富汗塔利 班政权)实施了武器禁运，可以说是联合国实施制裁最为频繁使用的措施。不过遗憾的 是，它对于结束地区冲突的作用微乎其微。有研究显示，20世纪90年代联合国安理会实 施的武器禁运几乎全部失败。⑨(注：David Cortright and George A.Lopez,The Sanc tions Decade:Assessing UN Strategies in the 1990s,Lynne Rienner Publishers,I nc.,2000,P.242.)
当然，造成武器禁运失败的原因是多方面的。首先，各会员国并没有重视联合国实施 武器禁运的决议，为获得巨额经济利益，还是向被制裁方提供武器和各种军事技术。联 合国秘书长安南先生在1998年非洲报告中呼吁，“国际社会应当更加审慎地强制执行制 裁，只要武器禁运付诸实施，各国就切须不仅不要进行官方交易，而且要设法劝诫其国 民或公司不得违反这种制裁。为了加强国际制裁制度的效力，我要求会员国个别通过立 法，使得违反安全理事会武器禁运的行为按照国家法律构成刑事犯罪”。
其次，安理会在实施武器禁运方面缺乏一套严密的武器监督和核查体系，这又突出地 表现在联合国的组织机构不完善、制裁决议措施不明确和“制裁委员会”缺乏特定的专 业技术人员。当然，这方面联合国已经做出各种设想并付诸实践。联合国安理会1196号 决议建议设立特别核查委员会(Special Investigation Commissions)监督和报道武器 禁运情况。同时，联合国必须就武器禁运的具体范围做出明确规定，特别是加强对常规 武器和小型武器的监督和管制能力。安理会也积极呼吁冲突地区应该就军事和安全领域 建立透明和信任的合作机制，并敦促各国加入《联合国常规武器登记册》(UN Register of Conventional Arms)。
另外，为控制边境地区非法武器交易和贩运，联合国应该加强与各国的合作，努力打 击破坏武器禁运之行为。
3.旅行制裁：包括全面航空禁飞和个别拒绝签发入境签证两种。旅行制裁之所以成为 “聪明制裁”战略的选择，是因为它的针对性更强，更能限制被制裁政权领导人及其家 属和支持者的活动空间，从而形成国际孤立情势，自然否认其政权存在的合法性和国际 性。当然，不得不指出的是孤立未必就能使被制裁政权就范，有时甚至加剧其对国际社 会的仇视情绪。
旅行制裁的理论假设是旅行制裁对被制裁政权成员的影响远远大于普通人民群众，从 而减少人道主义影响。但是，遗憾的是全面航空禁飞也会造成严重的人道主义灾难。比 如联合国对阿富汗塔利班政权的航空禁飞，虽然其矛头是指向塔利班政权，但是其人道 主义影响却遭致国际社会舆论的强烈谴责。航空禁飞不仅阻碍阿富汗日常生活用品的正 常运输，而且造成一系列的消极连锁反应，其影响波及人道主义救援工具、市场价格、 邮政、航空公司工作人员就业及公共卫生系统。
正是如此，为加强旅行制裁的有效性，必须实行个别拒绝签发入境签证。这方面的有 益尝试是欧盟为对付米洛舍维奇，特意拟订了一份“米洛舍维奇总统支持者的黑名单” ，旨在禁止向黑名单上的600人签发欧洲旅行的入境签证并冻结他们在欧洲银行的资产 。这一举动严重影响了米洛舍维奇及其支持者的海外商业活动。⑩(注：New York Time s,Feb 10,2000;Financial Times,Feb 15,2000.)
从制裁经历显示，旅行制裁并不是实现制裁目标的直接手段，很大程度上它的主要作 用是象征性的，即发出一个“信号”。所以，为加强旅行制裁的正义性，必须建立适当 的旅行制裁豁免体制。比如人道主义救援工作，被制裁方政权参加国际和平谈判和履行 某些宗教义务活动等等。
不过，旅行制裁也存在着很大的漏洞，比如滥造假签证，非法偷渡猖獗和各国缺乏相 应的法律对被制裁人实施旅行制裁等等。
四、“聪明制裁”理论的初步实践
——英美对伊“聪明制裁”提案的失败与思考
由美英主导的联合国对伊拉克长达10多年的制裁，遭致国际社会和世界舆论的强烈谴 责。就连美英两国政府也开始反思对伊制裁政策的失败所在并且承认此前的制裁是“愚 蠢的制裁”。美国新一届政府上任伊始便抛出对伊“聪明制裁”，并且命鲍威尔访问中 东以寻求国际社会，特别是阿拉伯舆论的支持，以便对伊实施新一轮制裁。(11)(注：J ane Perlez,“Powell Propses Easing Sanctions on Iraqi Civilian”,New York Ti mes,New York,Feb 27,2001;“General Powell in the Middle East”,New York Time s ,New York,Feb 28,2001;Jamie Dettmer,“Powell doesn't like sanctions he inh erited”,Insight on the News,Mar 5,2001.)按照美国的解释，所谓对伊“聪明制裁 ”旨在加大力度，重组反伊联盟，既狠狠打击伊总统萨达姆，直至把他搞垮台，又要不 累及无辜的伊拉克人民。
为使“聪明制裁”合法化，2001年5月21日，在美国的支持下，英国向安理会提交了一 份有关对伊实施“聪明制裁”的决议草案，将延长“石油换食品”计划的执行期与限制 伊进口民用物品挂钩，其实质是加强对伊的武器禁运。英美酝酿已久的“聪明制裁”方 案一出笼，便遭致包括伊在内的国际社会的强烈反对。
6月1日，安理会作出了将该计划延长一个月的决定，以便使安理会有更多时间来讨论 “聪明制裁”方案。7月2日，安理会决定允许伊继续“石油换食品”计划，同时推迟 对美英提议的“聪明制裁”方案进行投票表决。英美酝酿已久的“聪明制裁”方案便最 终“流产”。
英美炮制的对伊“聪明制裁”提案为何会被指责为“真制裁，假人道”?很显然这与上 述“聪明制裁”理论的宗旨背道而驰。根据这一提案，伊出售石油的收入将继续存入由 联合国监管的账户，用于支付进口货款；“对伊制裁委员会”放松对伊进口民用物资的 限制，不再对“石油换食品”计划中的合同逐个检查和控制，伊所有的出口商品计划将 直接通报联合国秘书长，由秘书长决定是否批准；伊进口限制清单中的任何产品都必须 先经“制裁委员会”审查；各邻国向伊进口石油，必须定期向联合国通报油价，必须通 过由联合国监管的账户从伊进口石油。(12)(注：中央电视台国际网络(http://www.cct v.com.cn/news/world/index.html)，2001年6月13日。)通过提案内容，我们不难看出 其问题所在。虽然，提案突出了联合国秘书长在制裁实施过程中的作用，但是由美英控 制的联合国“对伊制裁委员会”权力更大，它控制着联合国监管的账户并最终控制着伊 拉克的石油收入、控制其进出口贸易，这将严重阻挠伊拉克的经济发展和人民生活水平 的改善。这种做法不仅是伊拉克不能接受的，那些与伊有着密切贸易往来特别是从伊进 口石油的国家也是极力反对的。其次，提案虽然放宽了对民用物品的限制，可是却将焦 点集中于那些“具有双重用途”物品的划分上，提案以限制伊“研发大规模杀伤性武器 的能力”为借口，使很多伊经济发展急需的物品不能进口。
五、结语
综上所述，“聪明制裁”在理论上虽然具有明显的优势，它不仅强调制裁的“针对性 ”而且更加强调制裁的“正义性”。但是，从英美提案的失败也可以看出，如果制裁的 标准和目的仅仅反映某些国家的利益，如果制裁仅仅成为某些国家推行霸权主义和强权 政治的工具，那么不管是传统的全面制裁还是正在探索的“聪明制裁”都将是“愚蠢的 制裁”，从长远来看，其失败也将是历史的必然。必须指出的是，为增强制裁的有效性 和正义性，联合国应率先建立一套完善的反映各方利益的制裁实施和监督机制，使之成 为维护世界和平与安全的有效手段。但是，制裁不是目的，应慎用制裁。