发展战略与比较视野下的中国社会政策转向，本文主要内容关键词为：发展战略论文,中国社会论文,视野论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F12
[文献标识码]A
[文章编号]0439-8041(2013)09-0021-11
一、问题的提出
伴随着20世纪90年代末期以来一系列政策的颁布和社会支出总量的增长，越来越多的学者认识到，中国开始走向社会政策时代(王思斌，2004)。但这反过来也暗示，在此之前相当长的一段时间内，中国尚不存在一套系统的、以应对社会问题和普遍增进社会成员福祉为目标的社会政策体系。不少研究从政府偏好的角度对此给出了解读。他们指出，在资本作用相对较大的前提下，中国式分权由于赋予了地方政府推动经济增长的激励，诱发了其重资本支出轻公共服务和人力资本支出的偏向(黄佩华，2003)。
不过，虽然分权理论为中国长期存在的社会发展滞后提供了一套逻辑自洽的解释，但并未能对近年来社会政策的转向提供什么洞见。因为在迈向社会政策时代的过程中，中国式分权并未发生根本性改变。借鉴波兰尼的框架，王绍光(2008)对此提供了一个新的解释。他指出，中国社会政策近年来的转向本质上是一种反向保护运动。但遗憾的是，由其研究，我们并不知道这种保护运动发生的微观机制，也就是由谁、基于怎样的目的，在20世纪90年代末这样一个时点推动了转向的发生。把劳动力供需变化与发展阶段相联系，蔡昉(2010、2011)进一步指出，中国正在迈过刘易斯拐点，由于劳动力已从无限供给变为相对稀缺，地方政府不得不围绕社会政策展开竞争，以吸引劳动力流入推动经济增长，因之也就引发了近年来社会政策的转向。但由于目前学术界尚未就中国是否已跨过刘易斯拐点①，及居民能否通过“用脚投票”影响政策选择达成共识，该解释的说服力仍待讨论。实际上，若基于刘易斯拐点的解释成立，社会政策转向的主要动力应来自地方，且在横向竞争的压力下，地区间政策应趋向收敛，但很明显，中国目前主要社会政策的供给仍是由中央政府自上而下推动的，仅以劳动者权益保护为例，地区间也未见收敛的态势。②
社会政策研究一般围绕政策的转向(起源)、构成和影响三个方面的内容展开(Wilensky，1975；金斯伯格，2009)。从上面的讨论可以看到，与对社会政策的构成及其影响的密切关注相比，国内文献尚缺乏对中国社会政策转向的可信解释。由此，本文尝试关注究竟是什么力量，推动了中国社会政策在20世纪90年代末期以来的大转型。
二、社会政策转向理论的简要回顾
当人类采取集体行动来应对生活风险时，就产生了社会政策(刘军强，2010)。虽然如此，在不同的时代，政策产生的逻辑却有所不同。在商品化程度较低的传统社会，家庭、教会或统治者父爱式的保护，是社会政策产生的主要动力。但在人类需要和劳动力普遍成为商品之后，情况则有了变化，此时为克服交易风险对人生存能力的影响所进行的努力，才是社会政策的新根源(艾斯平-安德森，2010)。由此，政策是否为应对由市场竞争所引发的社会问题而出现，是区分传统和现代社会政策的关键。针对现代社会政策的产生与发展，目前主流的理论将其分成两类：其中一类把政策产生视为对下层社会压力的回应，另一类则将其看作是上层组织及其管理者建构的结果。根据后一种视角，俾斯麦、贝弗里奇、汉森、罗斯福、肯尼迪、撒切尔等政治家是转向的主要发动者(金斯伯格，2009)。
(一)自下而上视角中社会政策的转向
劳动力商品化是资本主义生产的前提，但也正是这一进程，在引发劳动力大规模流动的同时，导致家庭、教会、君主制等传统社会保护载体的解体，在失业、公共卫生和老龄化等社会问题广泛出现后，推动人们对新的社会保护机制提出了要求。
由于缺乏制度化的影响政策议程的渠道，在需求的驱动下，众多国家在工业化早期都曾爆发过轰轰烈烈的社会抗争运动，对国家和资方的社会保护责任施加压力。其作用正如金斯伯格(2009)曾评论到的，“虽然发生于20世纪60年代被称之为‘新社会运动’的抗争对福利国家的扩大产生了重要影响，但从一定意义上来说，这些运动并无新意，它们只是现代历史上推动形成社会政策的激进大运动浪潮中的最新一波”。早期社会抗争运动在推动社会政策出现的同时，也在一定程度上却推动了以普选权扩大、代议制度完善和政党竞争为主要内容的政治改良，这些运动的发展又进一步为社会政策的确立和完善准备了条件。
马歇尔(2007)曾指出，公民权呈“浪潮式”发展，在民事权率先落实后，以社会福利和教育为主要内容的社会权(Social right)继政治权(Political right)之后成为公民权的一部分。一些学者据此认为，政治和社会权利实现时间上的这种关系是一种因果关系。他们的逻辑是，以选举权和被选举权为核心内容的居民政治权利的落实，赋予了民众遴选代理人的权利，通过代议制和政党竞争，这些权利安排拓宽了民众经选票影响政策议程的渠道，能够对社会政策的出台施加影响。1848年，英国《公共卫生法》的颁布是一个经典案例，不少研究相信，它的出台与稍前的议会改革密不可分(Lizzeri and Persico，2004)。同时，在解释一些国家在一些重要社会项目实施顺序及对应的社会支出增长差异的时候，也有研究指出，这可以由各国选举权的差异来解释(Schneider，1982；Lindert，2004)。
不过，即便是民众享有了选举权和被选举权，单个人的影响力也微不足道，所以早在工业化之初，劳动者就有了组织起来影响社会政策制定和实施的努力。在社会民主论者看来，工人们的这一努力与福利国家的起源有密切的联系(Korpi，1978、1983)。这是因为从理论上来说，工人间越是团结，工会的力量越是强大，就越容易围绕工人的诉求形成具有影响力的左翼政党，在通过政治角逐赢得执政权后，就可以制定回馈工人的社会政策。实证研究中常用工会密度、左翼政党执政经历等变量，来检验上述社会民主论者有关社会政策转向的观点，获得了不少支持。埃斯平-安德森(2010)构建的去商品化指数也表明，在社会民主力量较强的北欧国家，用于衡量福利水平的去商品化的指数更高。
(二)自上而下视角中社会政策的转向
自上而下视角中的社会政策起源理论，视国家为不同政治力量之间的竞技场，自动对占优一方的需求予以回应(Skocpol and Amenta，1986)。除此以外，这一视角还暗示，资本家对社会政策总持消极态度。然而这两点都与历史不甚相符。
首先，资本家也会推动一些社会项目的实施。比如，对技术密集型企业而言，由于人力资本的重要作用，有利于人力资本积累的社会政策可能会得到企业的支持。再比如，由于赋予了职工高于劳动力市场出清时的收益水平，积极的福利政策还有助于通过类似于“效率工资”的机制，迫使工人维持更高的工作效率。最后，对那些处于垄断地位的大企业来说，为避免来自弱小企业的竞争，也有激励通过推动社会政策的出台来抵制竞争者的社会倾销。
其次，国家有更为独立的意志，能对社会政策的出台和实施产生有意识和无意识的影响。在持“工业化逻辑”(the logic of industrialism)的论者看来，由政府承诺解决与工业化相伴的一系列社会问题，是资本主义健康发展的要求。新马克思主义者也指出，国家不仅有保持合法性的需要，也有维持社会再生产的激励，因此，既会通过颁布一系列的社会政策来削弱社会的不满，也会通过特定的政策来推动人力资本的积累和维系劳动力的再生产。以斯科波尔为代表的国家中心论者还注意到，除了作为行动者直接影响政策制定外，国家还能借助已有的政策，间接影响后续政策的供给(Skocpol and Amenta，1986)。
虽然以上两种视角中的社会政策转向理论都得到了实证文献的支持，但正如有研究注意到的，从历史演进来看，两种理论的解释力在不同的发展阶段有所不同。如，针对西欧一些国家的研究发现，推动这些国家社会保险创新的并不是政党和工会，相反是一些专制君主和强硬的政治家们(Flora and Alber，1981)。在德国，俾斯麦是鉴于“消除革命的投资”，才在任内主导建立了一系列强制性社会保险项目，威廉二世则是基于联合资产所有者和农业人士抵制劳工压力的考虑，才建议俾斯麦的继任者把社会政策覆盖的范围扩大到中产阶层。③以至于在盖伊·彼得斯(2008)看来，德国根本就不是现代社会政策实验的主阵地，因为它启动社会政策的最终目的，并非是为了改善工人及其家庭的生活条件。
图1对上述文献进行了简要的总结。概言之，虽然都认同由工业化引发的社会问题是现代社会政策产生的前提，但鉴于未能对变革的发动者(Political actor)取得一致的认识，围绕社会政策的转向，还是产生了两个不同的研究视角。
图1 文献回顾的基本逻辑
三、发展战略与社会政策的转向
虽然从国家的视角出发来看，工业化早期社会政策的转向有更多的启迪，但对国家在主导社会政策转向过程中的内在动机，也就是政府基于什么样的目标，选择在一个特定的时间推动政策的转向方向，现有的研究并未能给出细致的描述。同时，即使是对所给出的抽象动机，也未能进行计量上的求证。鉴于此，在本节笔者首先结合已有研究，提出社会政策转向的发展战略假说，然后采用跨国数据进行检验，为下一节研究中国社会政策转向作铺垫。
(一)理论假说
国家在社会政策转向过程中的作用与其在不同发展阶段秉承的目标，及践行目标时的自主性有密切的关联。国家自主性是国家独立于社会自我决策的程度，不仅体现在国家与社会意愿相同时，能够保持这一趋势，更表现在国家和社会意愿相左时，前者能够改变后者的意愿，强行把自身的意志转化为权威性行为(Nordinger et al.，1988)。借助于旨在追求税收最大化的“坐寇”形象，奥尔森强调了统治者对经济利益的追求，在国家维持高度自主性中的作用。但在基于政治、经济和军事竞争分析的一些研究者看来，国家也会有崇高的目的，此时外在压力也有助于凝结统治阶层的意志，起到维持自主性的作用。
根据后一种解说，一个国家在国际政治经济体系中所处的位置，对国家领导层的目标及其自主性有很大影响。事实也的确如此。继英国工业革命之后，世界范围内竞相掀起了为保持国家独立乃至称霸世界的工业化浪潮，先后形成了以美国等为代表的第一代、以法国和德国等为代表的第二代以及以苏联和日本等为代表的第三代后发工业化国家。一个国家的工业化起步越晚，它面临的国内外政治、经济和军事压力就越大，加快实现工业化的愿望也就越强烈。因此到第二次世界大战后，在罗森斯坦-罗丹“大推动”、罗斯托主导产业部门优先发展、赫希曼“联系效应”等思潮及苏联示范效应的影响下，各个国家的领导层普遍把重工业优先发展看作快速实现工业化的有效途径，选择了违背比较优势的赶超战略。
发展经济学家认为，工业起飞的一个前提条件，是生产性投资率要达到10％乃至更高门槛水平以上(罗斯托，1962；刘易斯，1989)。但前工业社会的投资率一般不超过5％，因此，资本积累是所有国家工业化的一个难题。后发工业化国家尤其如此，正如林毅夫等人(2004)指出的，当这些国家选择重工业优先发展后，由于建设周期更长、资金需求更大等原因，资本需求与供给之间的矛盾更严峻。其结果就是，如果法国、德国尚能通过银行制来为工业化集中资本和配置资源，对苏联等一些国家来说，就只能诉诸国家干预了。上述矛盾对这些国家的资源配置产生了深远影响：因为稀缺，所以资本生产率相对较高，决策层因此就更注重生产性投入，而忽视甚至是压制社会支出，使得后发国家在资源配置中存在更严重的结构性偏向。而为了与该偏向相配合，即便是在政策文本上，这些国家通常也不会把社会政策明确为其责任，抑或是虽然在文本上有所宣示，执行也不乐观。
从经验上来看，上述推理与众多国家社会政策转向的规律都相符。对早期工业化国家(政府)的社会政策一般在其传统社会被摧毁后五十年甚至有时候是一百年后才出现的原因，威伦斯基等人解释指出，只有在经济发展到一定阶段，积累一定规模的剩余后，才能允许稀缺资源从生产性用途转向(主要具有消费功能的)福利中去④，暗示在资源处于稀缺状态时，缺乏出现社会政策转向的可能。这一解释与传统的自由主义观点类似，后者也坚持至少在发展的早期，再分配与效率之间存在权衡。实际上，如果说在市场机制尚能发挥重要作用的早期工业化国家和地区，就已有了资源配置的结构性偏向，那么在政府自上而下推动工业化的日本、中国台湾和韩国——其社会政策分别在工业起飞后二十年乃至更长时间的1973年、1980年和1990年代末⑤才出现转向——就更难以避免了。一个证据是，即使已发生政策转向，学术界仍普遍认为，它们还处于社会政策从属经济政策的福利体制的东亚模式阶段。⑥
据上述讨论，本文的理论假说可总结如下：一个国家赶超的步伐越大，其社会政策就越滞后；反过来则可以认为，赶超战略趋缓是这些国家社会政策转向的前提。
(二)跨国数据的实证检验
虽然社会政策是对政府在教育、医疗卫生、社会保障、住房与社会保护等方面颁布的一系列政策的总称(艾斯平-安德森，2010)，但本节研究只涉及社会福利(Social benefit)。这一方面是因为拓展研究会受到数据可得性的限制；另一方面也考虑到，由于功能的差别，不同项目社会支出之间也不适合简单的加总，如教育。为此，本节先简单梳理发展战略与教育的关系，然后再对社会福利进行跨国研究，以使本文假说更具一般性。
1.发展战略与公共教育。
作为最早开始工业化的国家，英国在工业革命期间对教育奉行的是不干预政策，直到1870年，才通过颁布“义务教育法”对教育进行有限干预。与英国不同，后发国家和地区却普遍把教育视为其国家建构的重要内容，全力推动赶超。这其中，美国在1890年人均受教育年限就达到了6.5年，成为世界第一人力资源强国；日本在1872年就颁布义务教育法，为工业化储备人才；中国台湾在1968年就确立了9年制义务教育；韩国在1977年确立重工业优先发展战略后，也大力发展机械、电子等高等科学技术教育；即便是苏联，也于1934年就分别在城市(含矿区)和农村普及了7年和4年制义务教育。
教育在不同发展阶段有差别的功能，是我们理解各国在教育政策中扮演角色的关键。研究发现，(正规)教育对英国工业革命的作用较为有限(Mitch，1998)⑦，但它对美、德及日本等后发国家工业发展的作用却极为显著(Godo and Hayami，2002；Becker et al.，2009)。这种差别与产业结构与技术积累模式有一定的联系。英国工业革命发端于纺织业，手工工厂一度是其主要的生产组织形式，基于非正式教育的经验积累是技术创新的主要途径。后发国家则不同，它们在工业化时已面临一个给定的世界技术前沿，有条件在引进的基础上展开创新，由于正规教育有助于提升人们的理解和接受能力，因此，在这个时候其作用就凸显出来了。其结果，就是只要试图进行工业赶超，各国一般就会选择在教育上先行赶超。同时，由于工业生产主要在城市和工矿区进行，因此，教育政策才会在城(含矿区)乡间有所不同。
2.发展战略与社会福利。
按照武川(2011)的分类，社会政策分为两类。一是国家在政策文本上为应对社会风险所做的努力，典型的是社会规制，通常通过规定(政府或企业)应该做什么、不能做什么来对劳动者提供保护，最早可追溯至英国1802年颁布的《工厂法》；另一种则是国家实际承担的社会责任，体现在相应的社会支出上。如果说支出是通过为政策目标群体带来利益的方式发挥保护作用，社会规制则是通过对特定对象行为的限制或否定，为劳动者谋福祉。据此武川建议，对社会政策的经验研究应在两方面都有涉及。
据此，本文同时考察发展战略对社会规制及支出的影响。收入安全是社会政策的重要目标，在现代社会，它主要受到疾病、老龄化、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶和失怙等风险的冲击⑧，以至于许多国家对劳动力市场的规制一般都包含这几个方面。因此，如果要考察发展战略对社会规制的影响，就要围绕这些风险来构建规制指标，这无疑是一项复杂的工作。所幸的是，在著名法经济学家拉波塔(La Porta)及其合作者2005年发表于《经济学季刊》(Quarterly Journal of Economics)上的一篇文章中，就详细报告了他们基于各国法律所构建的一套包含85个国家和地区的劳动力市场规制指数，而它其中的一项分项指标，就是基于上述8种收入风险中的大部分来构建的，该指标也因此被命名为“社会保障指数”(Social Security Index)⑨，用来衡量各国在政策文本上为抵御上述风险所作的努力。对于另一被解释变量社会支出，本文用各国中央政府社会福利(Social Benefit)支出占对应的国内生产总值的比重来表示，数据来源于国际货币基金组织(IMF)2003年编撰出版的《国家财政统计年鉴》。之所以未包含地方政府支出，一方面是因为众多国家和地区的地方财政支出数据缺失；另一方面也考虑到，本文检验的是国家层面的发展战略对其社会政策的影响，从理论上来讲也主要应由中央政府的社会规制及福利支出来体现。
本文的核心解释变量是发展战略。⑩林毅夫区分了遵循比较优势的发展战略和违背比较优势的赶超战略两种发展战略，其中后者描绘的是一个国家违背自身的资源禀赋结构，不惜人为提升产业结构和采用不适宜技术的一系列举措。在跨国研究中，他采用公式
)来计算一个国家的发展战略指数，其中
分别是i国家在t年的制造业增加值、国内生产总值、制造业雇佣劳动量及总劳动量。在其他条件保持不变的情况下，由于采用赶超战略国家制造业部门的资本相对密集，吸纳的劳动力更少，因此上述表达式的分母会更小，另一方面，在重工业优先发展前提下，制造业增加值的比重相对更大，因此表达式的分子也更大。两者相结合，如果一个国家的赶超步伐越大，计算出的TCI指数就越大。由于违背比较优势的产业结构对资本的需求更多，因此，较大的TCI指数意味着一个国家资本积累的压力越大。借鉴林毅夫的结果，本文以各国或地区1963年—1999年平均的TCI指数来代理其发展战略。本文的控制变量与拉波塔及其合作者2005年的论文一致，名称及含义都报告在了表1中。
表2报告了以社会保障指数为被解释变量的回归结果，其中第一行是本文重点关注的发展战略变量的结果。模型大体上包括三类控制变量：第二行的人均国民生产总值；第三至八行是政治结构变量，再次是法律起源虚拟变量。拉波塔及其合作者认为，法律体系深刻地影响着一个国家干预市场的方式，因此也是解释国别之间劳动者保护差异的重要因素。通过逐步引入变量我们发现，经济发展对一个国家的社会规制始终有显著为正的影响，表明经济发展水平越高，国家通过法律、法规加强对劳动者保护的力度越大。但在政治变量中，除主导政党和政府首脑的政治派别对国家社会政策有显著的影响，由其他方式定义变量的影响都不显著。这一结果与拉波塔及其合作者论文的结论基本一致。最后需要特别指出的是，无论引入哪一组控制变量，发展战略(TCI)的符号都显著为负，表明一个国家或地区执行赶超战略的幅度越大，其通过社会规制保护劳动者的努力越低，反过来也就意味着，赶超战略的趋缓是社会政策转向的前提，本文理论假说得到证实。
采用中央政府社会福利支出占对应的国民生产总值的比重为被解释变量，表3报告了另一组回归结果。与表2不同的是，这里我们把各国或地区针对劳动者保护的社会规制得分(SSI)作为控制变量引入模型，来考察国家或地区政策文本上的社会保护责任是否与其实际支出存在对应关系。表中第一行的回归系数显示，与社会规制相同，一个国家或地区执行赶超战略的幅度越大，其社会支出水平较低，意味着在发展战略趋缓到一定的水平前，社会政策出现转向的可能性很低。控制变量中，经济发展水平在多数情况下依然显著为正，六个政治变量中只有一个有显著性。值得关注的是，虽然各国对社会保护的政策文本宣示与其福利支出之间的关系是正的，但并不显著，表明政策文本与实际执行之间存在偏离。
四、发展战略与中国的社会政策转向
上文的跨国研究表明，赶超战略不仅可能导致社会规制供给不足，对社会支出也有抑制作用。这也意味着，除非赶超战略趋缓，否则政策转向难以发生。参照这一逻辑，本节尝试对中国20世纪90年代末期以来的社会政策转向给出一个简要的解释。
一般来说，可以从下面几点去看社会政策是否已发生了转向。首先是社会形成了全力应对社会问题和普遍增进社会成员福祉的共识，其次是密集出台的社会政策被有效实施，社会建设成为政府的核心职能(王思斌，2004；郁建兴、何子英，2010)。参照这一标准，不仅在市场化改革快速推进的80—90年代，就是在“单位制”鼎盛的计划经济时期，中国与社会政策时代也没有太大的关系。这是因为，如果说当时的决策层有一个什么共识的话，也是社会政策从属于经济政策，举全国之力加快实现工业化。普通民众即便是对社会保护有日益增长的需求，仍难以撼动国家高度的自主性。其原因，正如前文提到的，是工业起飞要求有较大规模的投资，但麦迪逊(2008)的估计表明，扣除住宅投资后，中国在1952年的投资率仅有7.05％，远低于投资要求的门槛值。因此，国家亟待把稀缺的资本集中起来，投入到生产领域，社会建设在这个时候不可能成为政府的核心职能。
例如，在一届人大二次会议上，时任教育部长的民主人士张奚若(1956)就表示，工业化是国家在过渡时期的中心任务，增加教育投入必然削减工业投资。正因如此，以后但凡紧缩财政，教育经费都首当其冲。(11)对于仅有的受教育机会，国家一般也依据参与工业生产的需要，按照干部、积极分子、技术工人、普通工人、农民的顺序，进行分配。再如，中国1978年在公共卫生方面的支出仅占财政支出的约3.13％，但把基本建设、增拨企业流动资金、挖掘改造资金、科技三项费用及地质勘探费用四项支出加起来，定义为资本支出，1954—1978年间，该项支出占财政支出比重的均值却高达50.6％。
改革开放后，中国经济转型取得了令世界瞩目的成就，但社会建设却无法与之比肩。不仅实际社会保护水平与居民需求之间存在较大的差距，城乡居民获取社会保护的权利和机会也有明显的差别。事实也的确如此，把国家在卫生、抚恤和社会福利方面的支出加总，定义为狭义的社会支出，再加上教育支出定义为广义的社会支出，那么从图2描绘的两类支出占国内生产总值比重(对应的符号分别为hs和ehs)演变的趋势可以看出，在用阴影标识的20世纪90年代末期前，中国的社会支出不仅没有上升，反而有所下降。
在林毅夫等人(2004)看来，在改革开放前，中国基于赶超目的而构建的经济体制越来越难以为继，因此不得不进行相关的改革。与传统中央政府保留着强大的权力不同，在改革过程中，地方政府获得了制定本辖区内经济社会发展规划、支配增量或剩余财力，以及在一定范围内进行人事管理等多项权力。在基于经济增长相对绩效考核的政治晋升锦标赛体制的配合下，地方政府有了强大的积极推动经济增长。但中国的这种增长主要由投资驱动的，决策者对资本密集型产业又有偏好，由此导致的结果就是，赶超战略放缓的步伐非常慢，资本饥渴仍是常态。所不同的是，这个时候地方政府成了问题的始作俑者。由于除东部地区外，中国绝大部分地区的投资都高度依赖政府控制的资金(陈志武，2006)，而根据一直以来的财政体制，政府的财力是与行政级别相关的，因此，政府的级别越低，由其主导的发展面临的资金压力就越大。但中国社会建设的责任恰恰主要集中在市、县两级政府，因此与改革开放前的情况相仿，这一阶段的赶超也会因资本稀缺而对社会政策的转向构成约束。
图2 改革开放以来中国国家财政的社会性支出
说明：(1)基础数据来源于历年《中国统计年鉴》、《新中国统计资料50年汇编》。(2)对于统计口径的变化，计算过程中有所调整。
因此，即便是文本上的社会规制，中国都还没有一个完善的体系，更何况实实在在的社会支出。如在农村，从1985年(12)到2003年新型合作医疗制度推出前，公共卫生问题被放任了近二十年；在2002年前，县级政府还没有承担义务教育的主要管理责任；最低生活保障更是难有指望。(13)再如在城市，直到大规模下岗分流开始后，针对城镇居民社会保障的社会化和市场化改革才作为经济改革的“配套”得以推进。(14)在主要项目中，国务院率先在1991年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，但这仅为改革提供了一个框架，直到1997年，社会统筹与个人账户相结合的养老保险体系才开始建立。1993年，国家推出职工失业保险，但并未能伴随劳动力市场的发育，在较快的时间内把保险的覆盖面扩展到非国有单位从业人员。此外，虽然1995年颁布的《劳动法》规定，劳动者在因公伤残或患有职业病时有申领社会保险的权利，但在2004年前执行情况并不乐观。最后，医疗保险制度改革的步伐也非常缓慢，在1999年前甚至都没有具体的计划。
20世纪90年代末以来，情况开始有所变化。表4列举了1997年以来国家颁布的一系列重大社会政策，涉及最低生活保障、老龄化、失业、工伤、医疗卫生和教育等常见的社会问题，大体上覆盖到城市和农村的各类居民，表明从当年起，中国开始步入社会政策密集出台的时期。同时图2也显示，伴随着上表所列文件的颁布，中国社会支出占国内生产总值的比重，也开始进入稳定上升阶段，其中广义社会支出占比从1997年的3.72％上升到了2008年的6.20％，十年增加约66.6％，表明政策已开始有效地执行。尽管这与西方公认的社会支出占20％的福利国家门槛还有很大的差距(Lindert，2005)，但已经取得了不小的进步。因此，无论是从规制层面还是从支出层面来看，中国的社会政策转向都在进行中。
基于发展战略的假说能对此提供怎样的解释呢?
从1953年至20世纪末，中国的工业化进程已走过近五十年，正是在这个时候，中国进入到参照钱纳里标准界定的工业化中期的上半阶段(郭克莎，2000)。国际经验表明，进入这一阶段后，大多数国家都可以由工业自身的积累来扩大再生产，国家集中一切力量推动工业快速发展的压力会有所降低。伴随着财政资源的结余，国家也逐步具备了把社会建设作为核心职责的能力。中国也大抵如此，我们可以从国家财政支出结构的变化来观察这一点。借用前文定义的资本支出，到1998年，该指标占中国财政支出的比重已下降到约29％，比改革开放前50.6％的平均水平降低了约22个百分点，由政府推动资本积累的压力已大大降低。
财政资源的结余只为社会政策的转向提供了前提，国家是否有激励推动社会政策的转向，也有主观的问题。在中国，主观条件的成熟是由两方面推动形成的。首先，从政府自身来看，伴随着以往由投资驱动的经济发展模式变得越来越难以维系，转变发展方式成为决策层的新共识。发达国家的经验表明，与劳动者素质密切相关的技术和管理创新，是新增长方式的关键，由于教育、公共卫生及其他旨在降低不确定性的投入一般来说都有助于提升劳动者素质，因此增加社会支出与上述新共识是契合的。中国于1995年提出积极推进经济增长方式转变(15)，从时间点上看，恰好在社会政策转向发生之前。其次，从社会的角度来看，伴随着市场化的推进，无论是农村还是城市，居民的生存和发展都越来越依赖其拥有的交易能力，失业、伤病、老龄化等冲击的影响越来越大，社会因此形成了加大社会建设的共识，通过各种渠道对政策议程施加压力，迫使政府不得不考虑政策转向。
为进一步考察发展战略与中国社会政策转向之间的这一关系，我们计算出了1980年至2006年三年移动平均的发展战略指数(TCI)，然后通过图3描绘了该指数与狭义及广义社会支出占国内生产总值比重的演变趋势。从中也可以看出，大致正是在20世纪90年代后期开始，中国的社会支出与发展战略指数之间开始呈反向变动趋势。因此，无论是逻辑推演还是经验考察，都表明发展战略趋缓到一定的水平是中国社会政策转向的前提，与前文由跨国经验研究得出的结论一致。最后，之所以讲中国社会政策的转向是自上而下推动的，主要是因为，虽然不乏地方政府推动社会政策创新的案例，特别是前者对不依赖财政支出的社会项目表现出极大的兴趣(如最低工资标准)，但众多重要的社会项目的推行还是由中央部署的，在这些部署自上而下分配到地方政府身上时，人们看到了各种各样的讨价还价或变通执行，显示出政策变革的动力目前仍主要来源于上级政府的推动。如，近两年实施的保障性住房建设和房地产调控政策，就遇到了地方政府不同程度的反弹。再如，2010年颁布的《社会保险法》，国家本希望把现有由社会保险经办机构与地方税务部门共同征缴社会保险费的二元征收模式统一为由税务部门独立征收的模式(16)，也因部门利益冲突而搁置。
图3 发展战略与中国社会政策的转向
说明：TCI指数为作者根据林毅夫等人(2002)的计算方法计算得到。
五、结论与进一步的讨论
在工业化进程进行到近五十年的时候，中国出现了社会政策的转向，这与西方国家历史上的经验没有什么不同。虽然注意到了这一现象，但现有文献对中外社会政策转向遵循的逻辑有何异同，进行的比较研究依然不足。通过对经典理论的梳理，本文发现，虽然存在自下而上和自上而下两个分析视角，但在不同的阶段，两种视角的解释力有所不同。总体上来看，自上而下的视角(特别是以国家为中心的分析)能更好地解释早期社会政策的转向。基于这一发现，本文对中国近年来社会政策转向的逻辑进行了分析。
鉴于工业化在后发国家现代化进程中的重要地位，本文首先根据推动工业化方式差异对社会政策的可能影响，提出了社会政策转向的发展战略假说，然后采用跨国截面数据对假说进行了检验。本文认为，违背比较优势的赶超战略在客观上对后发国家的资本积累形成了巨大的压力，要求后者尽可能地把稀缺的资源配置到更具有生产性的支出中去，限制了这些国家在相当长的一段时间内对社会建设的投入。这反过来也意味着，只有当赶超战略缓和到一定水平之后，社会政策的转向才可能发生。本文进一步认为，在此之后社会政策的转向大体是下面三个条件相互作用的结果：一是国家有条件积累一定规模的剩余；二是社会因市场化改革所带来风险冲击而逐步形成的要求社会保护的共识；三是伴随经济发展模式转换而出现的生产要素功能的转变。采用上述逻辑，本文对中国社会政策的演进进行了细致的梳理。研究发现，中国社会建设的长期滞后完全可以由国家或地方政府始终秉持的赶超战略来解释，20世纪90年代末期以来的转向则是战略趋缓的结果。
在理论上，本文研究丰富了现有文献对社会政策转向的分析，特别是以国家为中心理论的研究。与它们相比，本文深化了国家影响社会政策转向的微观机制，该机制不仅能够解释中国社会政策的转向，同样也适用于跨国的比较分析。正是因为这一点，本文才认为，迄今为止的中国社会发展并没有太多超越国际经验的地方，这也进一步使得本文的研究有重要的政策含义。首先，本文的研究表明，中国截至目前的社会政策转向仍是在国家的主导下前进的，无论是从规制层面还是从支出层面来看，中国距离标准的社会政策时代都很远。因此，本文能对中国是否已存在福利赶超的争论给予回应。一些研究指出，福利赶超对拉美国家的经济增长产生了消极影响，中国应保持必要的警惕(17)，本文则发现，中国当前社会政策转向的动力与拉美国家有根本的不同，这一警惕过于谨慎了。其次，本文的文献梳理表明，在发展到一定阶段后，社会政策的进一步转向将逐步由自上而下变为自下而上推动，普通民众影响社会政策议程的渠道和能力都将逐步加大，因此无论是国家还是雇主，都不得不探索回应这些压力的新方式，因为社会政策转向动力模式的转变对一个国家的政治、经济和社会生活会产生深远影响，不恰当的应对将引发较为严重的后果，各方面对此都应未雨绸缪。
注释：
①2010年4月6日，北京大学中国经济研究中心和中国社会科学院人口与劳动经济研究所等机构在北京香山饭店举行“刘易斯拐点研讨会”，就此进行了研讨。会议简况见http：//iple.cass.cn/show_news.asp?id=29416。近期的一些文献也对此提出了不同观点，如丁守海：《劳动剩余条件下的供给不足与工资上涨》，载《中国社会科学》，2011(5)。汪进、钟笑寒：《中国的刘易斯转折点是否到来》，载《中国社会科学》，2011(5)。
②刘林平、雍昕、舒玢玢：《劳动者权益的地区差异》，载《中国社会科学》，2011(2)。
③孟钟捷：《现代性与社会政策改革：1890—1933年间德国社会政策探析》，载《安徽史学》，2004(5)。
④转引自格斯塔·艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，第20页，北京，商务印书馆，2010。
⑤日本和韩国社会政策转向的起点引自武川正吾所著《福利国家的社会学》第176—177页中的数据。中国台湾社会政策转向起点的界定根据詹火生《一甲子以来台湾社会福利政策的演变》报告中的数据给出，详见www.cares.org.tw/files/4200/80/主题演讲——詹火生.pdf。
⑥有关福利体制东亚模式特征的描述可见Ian Holliday，“Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia”,Political Studies 48(4),2000,706—723.
⑦有人曾评论道，看不出英国的经济起飞与牛津和剑桥这样的高等教育机构之间有什么联系。引自李宵翔、舒晓钧：《从自由放任走向适度干预：英国工业革命时期国家的教育政策》，载《学海》，2005(1)。
⑧转引自尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，载《中国社会科学》，2001(3)。
⑨关于这一指标的构造方法，可见Botero C.,S.Djankov,R.La Porta,F.Lopz-De-Silanes,and A.Shleifer,“The Regulation of Labor”,Quarterly Journal of Economics,119(4),2004,1339—1382.
⑩本文发展战略定义及数据源于林毅夫：《发展战略、经济转型和落后地区发展所面临的挑战》，见林毅夫著：《自生能力、经济发展与转型：理论与实证》，北京大学出版社，2004。
(11)赵会可：《共和国教育财政史研究》，上海，华东师范大学博士论文，2002。
(12)根据一项调查，1985年全国仍施行合作医疗的行政村由过去的90％猛降至5％。数据转引自王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》。
(13)国务院1991年发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，对这些问题提供过一个解决思路，指出除了个人负担外，农村社会福利与医疗卫生问题的解决主要以乡镇统筹及村提留款项为主。
(14)马建堂：《国有企业改革三部曲：从放权让利到战略性重组》，载《21世纪经济报道》，2008-12-20。
(15)中共于1995年召开的十四届五中全会提出“积极推进经济增长方式转变”，在2007年召开的中共十七大上，上述提法被更改为“积极推进经济发展方式转变”。
(16)关于中国社会保险费不同征缴体制及其效率的研究详见刘军强：《资源、激励与部门利益：中国社会保险征缴体制的纵贯研究(1999—2008)》，载《中国社会科学》，2011(3)。
(17)相关的一些讨论可见樊纲、张晓晶：《“福利赶超”与“增长陷阱”：拉美的教训》，载《管理世界》，2008(9)；陈昌兵：《福利赶超与增长陷阱》，载《经济评论》，2009(4)。