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中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1006－0138（2009）03－0045－03
制度是理念向实践转化的中间环节。健全和完善保障科学发展的制度法规是学习实践科学发展观活动的重要任务，也是衡量活动取得实效的重要尺度。只有加强制度建设，切实把党的理论创新、实践创新成果转化为制度成果，使党内逐步形成一个系统配套、行之有效的制度网络，形成一个自律与他律、自觉与规范相统一的机制链条，才能抓住贯彻落实科学发展观的根本。
一、制度建设的地位作用
从党的发展壮大来看，思想建设、组织建设、作风建设都很重要，但制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。之所以如此，是由制度法规本身的特性决定的：一是规范性。制度法规是一种以行为为调整对象的规范体系，它通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来规范人的行为。二是强制性。制度法规一经制定，受其调整的任何组织或个人都不能超越其外、凌驾其上，任何违规行为都将受到应有的制裁。三是明确性。制度法规内容具体，形式统一，对于必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么都有明确的规定，便于人们以此为据调整自己的行为。四是稳定性。制度法规要经过一定的机关、通过一定的程序制定和修改，因而比思想更具稳定性和连续性，而这一点正是通过制度建设形成贯彻落实科学发展观长效机制的内在根据。
如果说贯彻落实科学发展观的根本之举在于制度建设，那么制度建设的核心在于科学配置权力，使各项权力之间形成既相互制约又相互配合的权力结构，使权力关系与权力流程明晰化规范化。其实质是依法规定各种权力的地位作用、职责权限、行使规则、运作程序、沟通方式和制约关系，使权力与制度法规结成一体，由制度法规支配，在制度法规范围内运行，从而成为合法的权力；使权力主体办事具有统一的规范、清晰的界限、既定的程序和确切的责任，在主观上明确、在客观上承担由行使权力所产生的各种后果，促使其以高度负责的精神审慎地运用权力，从而减少权力行使的盲目性和随意性，有效堵塞各种漏洞，确保权力在法治的轨道上合理运行。制度法规是规范权力的常规武器，通过制度法规对领导干部的职责权限做出明确规定，用制度法规约束领导干部的权力行为，既可以惩治于已然，也能够防患于未然，具有其他手段不可替代的规范作用。
邓小平曾针对历史的经验教训深刻指出：既要解决思想问题，也要解决制度问题；制度问题不解决，思想问题也解决不了。在思想教育与制度规范之间，制度是规范人的社会活动的行为准则，是控制人的越轨行为的最后屏障；思想是提升人的精神境界的内在力量，是抑制人的不良行为的心理防线。制度建设虽然不能代替思想教育，但却是思想教育赖以发挥作用的保证。因为人的自我约束能力是由外部强制力量逐步内化形成的，很难想象一个制度得不到严格遵守的组织能够进行有效的思想教育。同时，制度既有引导和推动作用，也有防范和惩戒作用，当某种行为滑出一定的界限后，仅仅诉诸舆论的谴责和良知的忠告是不够的，还必须运用制度手段来加以匡正。因此，要使领导干部切实守住为官一任的道德底线，守住安身立命的行为准则，守住内心世界的一片净土，确保科学发展观的有效贯彻，就必须加强制度法规建设。
二、制度建设的矛盾问题
改革开放以来，我们党致力于制度创新，在从严治党方面迈出了新的步伐，初步形成了一套以党章为核心的党的制度法规体系，为贯彻落实科学发展观打造了坚实的规范平台。制度建设在取得显著成就的同时，也存在一些亟待改进的问题：一是注重原则性，忽视操作性。人的行为总是具体的，制度流于空泛、失之抽象，就难以达到规范行为的目的。二是注重单项性，忽视系统性。制度系统有着任何系统都具有的特征，即整体功能不是单项功能的简单相加，在通常情况下，它可以大于单项功能之和。如果具体制度之间不成体系，漏洞百出，其效果就会事倍功半。三是注重实体性，忽视程序性。实体和程序是制度的两大要素，如果说实体好比设计图纸，它从静态上规范党内生活，那么程序好比工艺流程，它从动态上规范+党内生活。离开程序性规则，实体性规则就只能停留在条文上，不可能转化为调整党内生活的实际行为准则。四是注重表面性，忽视根源性。制度要治标更要治本，如果头痛医头、脚痛医脚，其效果就会大打折扣。
在实际生活中，制度建设面临的主要难题还不是如何制定完善的制度法规，而是如何保证制度法规得到切实执行并使违规人员受到应有的追究。两千多年前商鞅就说过：“国皆有法，而无使法必行之法。”如今我们制定的制度法规不可谓不多，要求不可谓不严，而且几乎每个问题都是三令五申，但现实中存在的突出问题仍未得到根治。其中一个重要原因就是对制度法规的执行缺少有效的监督，对违反制度法规的行为缺少必要的惩戒。这就在很大程度上软化了制度法规的刚性。从某种意义上说，不是制度法规供给不足而是制度法规执行不力，已成为制度建设“木桶”中的短板和瓶颈。
从制度建设本身来看，作为党内政治生活的主体，广大党员的知情权、参与权、选择权和监督权还没有真正落实，还缺乏了解党内事务、参与党内决策的机会，还缺乏参与党内法规制定的实际程序，党内法规的制定仍然局限于少数人，一些领导干部自觉不自觉地把制度建设当作领导机关的专利，把普通党员仅仅当作制度规范的客体。由于制度建设的成效很大程度上取决于党员的责任感和使命感，党员在制度建设中处于被动地位，必然影响其执行制度的积极性和自觉性。这是党内许多制度得不到有效贯彻的一个重要原因。制度建设中存在的问题，客观上要求我们必须改进制度建设，切实按照党章确立的原则和制度发展的规律来完善制度，既要重视基本制度又要重视具体制度，既要重视实体规则又要重视程序规则，既要重视单项设计又要重视整体规划，既要重视制度的制定又要重视制度的执行，以便对机构、人员、行为实施全方位规范，对决策、执行、监督实施全过程调控，以制度建设的科学性来确保党的建设的实效性。
三、制度建设的框架结构
加强和改进党的制度建设，要求我们一方面立足实际，着眼全局，总体规划，精心设计，善于把工作中的好经验好做法上升为制度，形成与新形势新任务相适应的新制度新法规；另一方面通过体制改革和机制创新，形成结构完整、配置科学、程序严密、制约有效的制度法规执行机制，充分发挥制度法规的整体功能和实际效能。
完善党内会议制度。党的代表大会制度作为党的根本制度，是全体党员通过自己的代表充分行使民主权利，决定党内重大事务的制度，是实现在高度民主基础上高度集中的重要形式。党的代表大会是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关，关系全局的重大决策，只有党的代表大会才有权做出。党的代表大会制度健全与否，对于党内政治生活具有决定性影响。因此，要确立党的代表大会在党的各级领导机关中的崇高地位，明确而又合理地划分党的领导机关的职权，真正形成党的代表大会制约党委会，党委会制约常委会的领导体制。要建立健全党内工作规则，确认在同级党组织中，常委会的权力不能超越党委会，党委会的权力不能超越代表大会。按照党章规定，党委会要对产生它的党代表大会负责并报告工作，接受党代表大会的监督。然而在现实条件下，每届党代会在选举产生党委会之后便不再开会。由于党代会权力的充分行使、作用的有效发挥离不开一定的会议形式，因而不开会就不可能听取和审议党委会的工作报告并对其实施监督。应当说这种状况与党代会的职权很不相符，与党代会的地位很不相称，因而健全和完善党的代表大会制度，实行党的代表大会常任制势在必行。实行党的代表大会常任制，既可以理顺党代会与党委会的关系，又可以理顺党委会与纪委会的关系，有利于解决党内权力过分集中的问题，有利于强化党内权力制约监督，也有利于发挥党代会作为党的同级组织最高决策机关和最高监督机关的作用。
完善党内组织制度。党内组织制度是关于党的组织原则、机构设置以及干部培养、选拔、任用的准则和规范。按照组织制度的规定，干部的培养、选拔、任用等重大事项，均应由党委严格按规定、按程序、按权限做出决定，坚持党委集体选干部、用干部、管干部，坚决杜绝跑官要官、买官卖官、培植私人势力等腐败行为，坚决反对个人决定、先斩后奏等错误做法。对干部的培养、选拔、任用，要形成广泛发扬民主、充分发表意见的氛围，对不同意见要高度重视，认真分析核实，依靠党委集体的智慧和力量把干部选准用好，使这项工作能够经得起实践的检验，经得起时间的检验。对经党委讨论决定拟任的干部，要在一定范围内公开，广泛听取群众意见，并根据群众意见决定是否正式任用。这实际上是通过扩大民主，让群众协助党委把好干部任用关，以便提高识人用人的准确性，真正把那些德才兼备、政绩突出、群众拥护的干部选进各级领导班子。完善党内组织制度，需要解决好三个问题：一是制度要严格，我们党在长期的实践中，形成了一系列选人用人制度，如党管干部的制度、群众路线的制度、集体决策的制度，这些制度是我们党的性质、宗旨和组织路线的重要体现，是公正选人的基本保证，要坚定不移地加以贯彻。二是程序要规范。严格的干部任用程序，是防止个人拍板和用人失察的重要条件。在干部选拔任用工作中，要坚持自下而上推荐、职能部门考察、党委集体决策的程序，通过多级把关，确保选人用人的质量，防止品质低劣、能力低下的人进入领导班子。三是责任要明确。选人用人是否准确公正，是衡量领导干部党性和水平的重要尺度。在实际工作中，干部选拔任用经常会受到人为因素的干扰，往往谁官大谁说了算。为了扭转这个局面，实现干部选拔任用制度的科学化、民主化、规范化，就要建立严格的推荐、考核、决策责任制和用人失察失误追究制，明确选拔任用过程中各个环节的责任主体，对各种违规操作依照有关法规追究责任，以确保干部选拔任用的公正性。
完善党内选举制度。党内选举作为党内权力授受关系的体现，不仅事关党的各级组织的合法性，而且事关党内权力运行的合理性。按照政治学的原理，权力来自谁就向谁负责。实行任命制，领导干部的命运掌握在上级手里，自然首先要对上级负责；实行选举制，领导干部的命运掌握在党员手里，自然首先要对党员负责。由于权力的授受关系决定权力的运行取向，因此，只有从解决制度问题入手，变任命制为选举制，权力错位的问题才能得到根本解决，常委联系委员、委员联系党员、党员联系群众的机制才能水到渠成。因此，要严格执行党章有关选举的规定，按照党内选举条例实施选举，实现党内选举的民主化规范化。党的十七大报告指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。”改革和完善党内选举制度，关键是通过制度创新，保证选举切实体现选举人的意志。选举通常必须具备两个条件：一是选举人自主选择；二是候选人自由竞争。简言之就是差额和竞选。差额选举比等额选举优越，就在于其给党员提供了自主选择的可能。但如果不开展竞选，即使实行差额选举，也难以保证党员充分行使自主选择的权利。如果说差额选举可以革除党员无可选择的弊病，那么开展竞选则可以解决党员无从选择的难题。以往党内的选举由于缺乏竞争性，党员的主体地位并没有得到真正体现。对于党员来说，参加选举只是一种义务，而不是一种权利。鉴此，应逐步扩大直接选举的范围和差额选举的比率；明确自下而上的提名程序，正式候选人的确定要进行广泛协商，必要时可以投票的方式征求意见，在条件具备时还可以进行竞选试点。竞选不仅能够使民意得到灵敏反映，为有志之士步入政坛开辟人间正道，为优秀人才脱颖而出提供广阔舞台，从更宽泛的意义上讲，党的组织和党员只有使自己处于内部和外部的竞争之中，才能始终保持旺盛的活力，从而始终保持和发展自身的先进性。
完善党内决策制度。党从事领导活动离不开决策。实践表明，改革和建设事业所取得的成就，总是与正确的决策相联系；改革和建设事业所遭受的挫折，总是与错误的决策相伴随，因而能否实现决策的科学化民主化是决定能否有效贯彻落实科学发展观的关键环节。为此，必须完善党内决策制度。一是公众参与制度。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分协商讨论；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行技术论证和决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证制度，扩大公众的参与度。二是专家咨询制度。科学的决策是专家的系统论证与领导的正确决断的有机结合。重大问题的决策，要充分发挥各方面专家的作用，对有关资料和复杂情况进行全面分析，找出问题的内在联系以及在不同条件下发展的多种可能性，从不同角度对各种方案进行充分的论证，为优化选择提供科学依据。三是集体决策制度。党的十七大报告指出：“健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。”凡属方针政策的大事、关系全局的部署、干部人事的任免、重大项目的安排、大额资金的使用，都必须按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的方针，由领导集体讨论决定，任何成员无论职务高低，都不能个人独断。在讨论决定重大问题时，必须按照少数服从多数的原则，实行一人一票的表决制。四是个人负责制度。重大决策一经做出，就要具体落实到个人负责组织实施，力求克服职责不清，互相扯皮，贻误时机，逃避责任的现象。如果说集体决策是以民主的方式解决决策中的重大问题，以减少失误，那么个人负责则是以分工的方式解决执行中的常规问题，以提高效率。五是监督反馈制度。对重大决策的原则、程序和制度的执行情况进行监督，对重大决策的实施情况跟踪反馈，一旦发现问题，及时予以补救和调整。
完善党内监督制度。我们党领导和执政的权力，是由各级领导机关和领导干部来掌握和行使的。加强对权力的制约监督，重点是加强对各级领导干部的制约监督，做到领导干部权力行使到哪里，活动延伸到哪里，监督就跟随到哪里，使领导干部无论职位多高、权力多大，都能置身于党和人民的监督之中。为此，要用制度将领导干部的职责、权限和相互关系以及领导活动的方式、规则和程序确定下来，使领导干部的权力行为有法可依、有章可循。对领导干部用权不当行为，要以谈话警示、书面检讨、通报批评、组织处分、调离岗位、责令辞职等方式追究责任。同时，要积极开展民主评议活动，通过个人述职、群众评议、组织考察，对领导干部在政治思想、民主决策、选人用人、履行职责、工作作风、遵纪守法、廉政勤政等方面的表现做出客观评价，对失去群众信任的领导干部不得继续留任；对违法乱纪、严重失职的领导干部应予及时罢免。胡锦涛同志在中央纪委第六次全体会议上的讲话中指出：“腐败现象屡禁不止，一个重要原因就是缺乏对权力的有效制约和监督。”按照系统论的观点，系统结构决定系统功能，系统的各个要素按不同方式排列将产生不同的效能。监督机关与执行机关的排列结构是并列式还是从属式，其效能将大相径庭。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上是以同级党委领导为主，纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委手中，使纪委完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其主要领导的监督，因为纪委监督的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其主要领导的监督很难到位。因此，对于强化党内制约监督来说，适时改革党的监督体制，确保监督机关的独立性和权威性是必由之路。
完善党内生活制度。完善党员权利保障制度是完善党内生活制度的实质。党员权利是党内民主运行的基础，党员权利的实现程度，是衡量党内民主发展的基本尺度。切实保障党员权利，使党员真正以党的主人的姿态参与党内事务的管理，是党内民主健康发展的基石。党的十七大报告指出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”完善党员权利保障制度，一是保障党员的知情权。要建立党内情况通报制度，通过会议、文件、媒体等多种形式，及时向党员通报党的代表大会的决议、党的各级组织对重大问题的决策，坚持重大事项党内先知道，重大问题党内先讨论，重大决策党内先传达，重大任务党内先发动；要建立党内情况反映制度，明确党组织和党员对党内事务的意见和建议的反映渠道与处理程序；要建立重大决策听证制度，党的方针政策的提出和变更，党的重要文件的制定和出台，应事先在相应范围内进行预告，广泛征求党员的意见和建议，以确保决策的科学化民主化。二是保障党员的表达权。对于党的方针政策的制定和实施，应允许党员在党的会议上和党的报刊上进行讨论，并允许在党内发表不同意见，只要符合这一民主程序，任何人都不得加以压制；对于党的组织及其领导成员的活动，应允许党员在党的会议上或在给党组织的报告中提出批评意见，只要符合这一民主程序，任何人都不得加以打击。三是保障党员的参与权。党员既可依照法定程序参与党内事务的决策和管理，又可通过法定程序进入党的决策层，并作为党务人员直接介入党内事务的运作。四是保障党员的选择权。党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生，从而使党员真正享有掌握领导干部政治命运的权利。五是保障党员的监督权。确保党员行使申诉权、控告权、检举权，确保党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则的党员得到应有的表彰。