土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架，本文主要内容关键词为：制度改革论文,经济学论文,框架论文,土地征用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行土地征用制度是以《宪法》为基础，以《土地管理法》及有关条例为中心的法律体系。它肇始于1950年中央人民政府政务院颁布的《铁路沿线留用土地办法》及《关于铁路留用地办法的几点解释》（注：《铁路沿线留用土地办法》及解释是新中国成立后最早提到土地征用的法规，其中有“由铁路局通过地方政府收买或征购之”，“经过征用程序有案可稽者”，“其未办征用程序”，“征用公地，无须发价”等规定。具体内容参见中央人民政府政务院财政经济委员会编《中央财经政策法令录编》（1950第一辑）。另外，陈利根（2002）指出，最早出现“征用”字样的地方性法规是1949年12月上海市人民政府公布的《处理无主土地暂行办法》。）。之后，中央政府针对土地征用问题，又于1953年出台了《关于国家建设征用土地办法》，于1958年出台了《国家建设征用土地办法》，1982年出台了《国家建设征用土地条例》以及1986年、1998年出台了《土地管理法》等法律法规（注：其他法律法规也提到土地征用，例如，1950年中央人民政府政务院《城市郊区土地改革条例》第14条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。”）。我国的土地征用制度也随着这些文件的相继出台而逐步建立和不断完善。
对于土地征用权，许多国家的政府都是把它当作政府生来固有的权力来接受和行使的。土地征用权作为一个重要的政府公权力，应保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，征地范围过宽、滥用土地征用权现象十分普遍。改革开放以来，在我国的经济领域里，多元化投资格局已经形成，已往的国家建设征地的概念已不能涵盖所有的建设活动，因此，土地征用权用于公共利益等狭义的概念已经被扩大到所有的经济建设领域。事实上，非国家建设用地（如外企、私营用地）就是沿用国家建设征用土地的办法获得的。不同利益的用地者按同一的取地手段和大致一样的置地成本来获取土地，这显然是不合理的，而且也与宪法规定不符（注：《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”可见，在宪政中“公共利益”是征用权的限定条件。）。因此，界定土地征用权、规范政府公权力已成为我国土地征用制度改革的一个重要内容。从理论上认清滥用土地征用权、征地范围过宽产生的根本原因，有助于通过改革完善土地征用制度。已有的研究表明，人们对“公共目的”或“公共利益”限定不足、概念界定不清，导致了土地征用权的滥用（张永良等，1999；李海鸣等，2001）；也有人认为，是法律上的矛盾导致了土地征用权滥用（张圳，2001；汪晖，2002）。但是，为什么会出现土地征用权滥用、征地范围过宽的现象，公共利益限定不足、法律上的矛盾的真正根源在哪里？对这些问题，人们都没有从经济学上给出合理的解释。
在我国土地征用实践中，征地补偿不合理、侵犯农民财产权的情况也屡见不鲜。例如，政府将征用公益性和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中，均按同一补偿标准对农民进行补偿。这种做法显失公平。同时，土地征用补偿标准低，又引发了政府与农民之间的利益冲突。因此，征用补偿问题就成了土地征用制度改革的另一个重要内容。当然，我们也有必要弄清楚国家实行低补偿征用标准的真正动机是什么。对于这一问题的认识，目前主要有以下几种解释：黄贤金（1996）认为，这是对农村地权歧视的表现；郑振源（2000）认为，在计划经济时期，国家把征地补偿费压得很低的原因是为工业化进行原始积累；黄小虎（2002）认为，政府低价征用土地高价出让的做法，实际上是国家在土地征用问题上将管理者职能与所有者职能混淆，利用管理者职权与农民争利，牟取所有者利益。笔者认为，“地权歧视”、“原始积累”、“政府双重职能混淆”等观点较好地解释了土地征用低补偿的原因，但是，仍需要在此基础上进一步研究征用补偿不合理的经济学原因。
总之，本研究试图从经济学角度探讨国家动用土地征用权的原因，并对为什么会出现滥用土地征用权、征地范围过宽、征用补偿不合理等问题给出经济解释，从而为土地征用制度改革和创新提供可资借鉴的理论分析框架。
一、政府征用的成本和收益：一个分析框架
政府是某些公共产品的最有效率的供应者，这就意味着征用权应被用来促进政府的公共产品而不是私人产品的供应。因此，当政府要供应那些具有非排他性和非对抗性特征的产品时，征用私人财产才是正当的（罗伯特·考特等，1994）。所以，本文假设：①“公共利益”仅限于政府提供市政公用设施之类的公共品。②这类公共品的用地，有两种供应方式：一是通过市场机制供应；二是政府征用解决。无论是通过市场机制还是通过政府征用，本文都不考虑土地的来源在数量上会受到限制，即它们都可以源源不断地将农地转为市地（注：只存在市地和农地两种用地类型。）。③在进行农地产权交易时，农地所有者作为土地交易的一方在法律上有权讨价还价；政府对被征用农地的所有者是作了“公平补偿”的。基于以上假设，本文将从征用土地的成本和收益角度出发，对政府土地征用权的存在与行使作如下经济分析，试图考察“公共利益”和“公平补偿”对政府征用土地的限制作用和影响。
（一）政府征用土地的成本
政府征用土地的成本主要是其给予被征农地的所有者的“公平补偿”。对此，本文认为，主要应考虑两种情况：①假定“公平补偿”意指“合理的市场价值”，即在有某种估价目的的特定条件下形成的公开市场价值。在这种特定条件下，征用土地时，政府一般委托专业人士——估价师对土地进行评估，但是，评估结果可能低于土地所有者个人对其财产的评价。政府决定以公开的市场价值占有该地。这恰恰表现为政府动用征用权的强制性。显然，这不是一个互利的交易。②如果把“公平补偿”解释为它是被征土地的所有者愿意接受的保留价格（注：即所有者愿意接受的最低价格。），而且政府也乐意按照保留价格支付给所有者的话，那么，这种交易就是互利的（罗伯特·考特等，1994）。
在第一种情况下，政府按“合理的市场价值”征用土地，其成本最低。但是，由于这种交易本身具有非互利性，此时政府动用征用权强迫私人出售其财产的做法具有潜在的低效率。这种做法的无效率之一就是，“强制出售可能使财产从高评价的使用转向低评价的使用”。在第二种情况下，政府按所有者的保留价格征用时，它与私人购买者就没有区别，那么征用私人财产带来无效率的可能性将减到最小。但是，政府只有在对财产使用的预期评价高于所有者的评价时，才乐意支付这个保留价格。如果政府按每个所有者的保留价格支付，那么，这些复合交易的总成本将是个天文数字（注：因为每一位所有者都拥有成为最后一个成交者的刺激，这些复合交易的谈判成本往往很高（罗伯特·考特等，1994）。）。所以，允许政府不考虑土地所有者的主观评价而征购土地是合理的，但政府征用的成本应在“合理的市场价值”与“所有者的保留价格”之间相机抉择，以满足公平与效率的需要。
（二）政府征用土地的收益
这些用于公共目的的土地若要通过市场供应，政府必须与土地所有产权主体一一进行谈判，这样做交易成本很高。因此，用于公共目的的土地一般很难通过市场转为政府或公众所有。土地征用权是政府“在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力”（雷利·巴洛维，1989）。它作为“宪法特权”（注：罗伯特·考特等、托马斯·尤伦：《法和经济学》，张军译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第260～267页。）存在的理由是：当交易成本很高时，由政府提供公共品可能比市场交易供应这些物品会更有效率，政府的强制性征用可以节省这部分交易成本。政府以这种节省了交易成本的征购价格可以强制购买更多的土地，这本身也增加了政府的收益。所以，政府征用土地的收益主要表现为：提供了公共产品，促进了公共利益；政府获得了潜在的利益，即节省下来的交易成本以及由此可以强制购买更多土地而带来的利益。
政府征用土地的成本与收益可以用图1示意。在图1中，P[，1]D表示边际成本曲线，P[，3]Q[，3]表示需求曲线。在市场机制下取得建设用地的成本为P[，2]（注：这至少是市场机制下的所有者的保留价格。），P[，1]表示政府动用土地征用权所作的“公平补偿”。按照前面的分析，P[，1]小于P[，2]，它与P[，2]的差距主要是，在市场机制下P[，2]包含了众多的谈判成本，即交易成本。一方面，当政府动用土地征用权时，交易成本（P[，2]P[，1]BA）就可以节省下来。当建设用地需求量从Q[，1]增加到Q[，2]时，政府还可以取得一定的收益。这是因为此时的边际收益仍大于边际成本。图中ABC部分表示这种收益。这块收益加上节省下来的交易成本，都构成了政府行使土地征用权的潜在净收益，成为政府动用和行使土地征用权的动力。另一方面，如果对土地的需求一直到边际收益为零时为止，政府则存在用地外延式扩张的动力。这主要表现为用地需求从Q[，2]增加到Q[，3]。这势必引起社会福利损失（如图1中CDQ[，3]，部分）和征用的低效率。要决定此时是否应该由政府通过征用土地提供公共物品，就需要将政府行使土地征用权的潜在净收益（图中P[，2]P[，1]CA部分）与社会福利损失（如图1中CDQ[，3]部分）两部分进行比较。如果交易成本很高，推动P[，2]A上移，使政府行使征用权的潜在净收益大于社会福利损失，此时政府仍可以动用土地征用权。
图1 征地成本、征用效率与土地集约利用
二、政府征用的嗜好：滥用征用权与补偿不合理
前面对政府征用的成本与收益作了初步的经济解释。下面笔者将在此基础上对政府滥用征用权、征用补偿不合理等问题作进一步的分析。
（一）在准许行使土地征用权对政府具有潜在净收益的情况下，政府为谋取更多的收益，在行使征土地用权时，政府的目标可能会超出公共目标（或公共利益）的范围
政府行使土地征用权是基于公共利益，提供公共品，但同时，政府具有潜在的净收益。在这种净收益成为政府行使土地征用权的动力时，公共目标（或公共利益）能否限制、规范政府的公权力，保证公权公用？为了考察这个问题，笔者放松“公共利益仅限于政府提供市政公用设施之类公共品”的假设，而是根据国情的需要对公共利益有不同的定义和解释。
在不同的经济发展阶段，人们对公共利益有不同的解释，因此，对土地征用制度也会作出不同的选择或安排。在我国土地征用制度肇始之初，适逢国家经济重建初期。在这一时期，经济发展就是公共利益（注：这是当时人们对公共利益的广义理解。），国家经济发展的重点是推行工业化，而且是推行重工业优先发展的战略。在当时，这一战略与中国的资金稀缺的经济状况是相互冲突的，国家无法借助于市场机制来实现。当时，政府采取的解决办法是作出适当的制度安排，扭曲产品和要素价格，人为压低重工业发展的成本。当时的土地征用制度正是国家凭藉政治权力作出的制度安排。这种制度安排是为当时的宏观政策服务的，是为当时的国家工业化的战略目标服务的（注：中央人民政府政务院1953年通过的《关于国家建设征用土地办法》规定，“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需的土地，均依本办法征用之”。）。在通过市场机制实现国家工业化的交易成本很高时，为降低工业化的成本，政府通过强制征用的办法为经济建设提供土地。这种强制性表现为服从公共利益乃是一种社会义务，也是集体经济组织所应尽的义务，也是个人应受的社会制约和应受相当牺牲的义务。这种以牺牲农民、农业和农村利益为代价降低工业化成本的做法，必然会导致征地范围过宽和滥用土地征用权的现象。
在我国经济转型期，尤其是1994年的财政分权改革后，各级政府有了各自的财产和收益，并且还有扩张这种财产收益的明确动机和行为。原始资本积累是经济发展的一个重要的起始阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累过程，是财政分权以后地方政府重要的行为特征。地方政府原始资本积累的最佳选择和最为简便、有效的方法就是动用土地征用权，通过土地非农化，大量攫取土地资本增殖收益，“以地生财”，完成地方的资本原始积累（注：土地的征用价格与出让价格之间巨大的利润差异极大地刺激了地方政府“以地生财”的逐利动机。）。温铁军（1996）的研究表明，在土地征用出让的过程中，如果以成本价为100，农民只得其中的5％～10％，村级集体经济得25％～30％，60％～70％为政府及各部门所得。因此，地方政府在进行经济建设需要征用集体土地时，一直动用土地征用权。征地几乎成为城市新增建设用地的唯一来源。在多元化投资格局下，征地范围也不限于公共利益和国家建设用地，已经扩大到所有的经济建设领域。在招商引资成为地方经济发展的重头戏时，地方政府最可靠的、最常用的办法就是运用征地等公权力，向社会提供廉价土地，为招商引资服务。显然，滥用土地征用权现象的出现就不足为奇了。
（二）为谋取更多的收益，政府行使土地征用权除了可能会超出公共目标范围外，还存在低价征用的动力和用地外延式扩张的需求
笔者放松假设，在图1中，当需求曲线不变，国家压低征地补偿标准，表现为边际成本曲线越接近横轴。这表明，政府通过低价征地从农业中汲取了更多的价值，政府的征地净收益更大。同时，低价征地的做法也扭曲了土地生产要素的价格，甚至抹杀它的商品属性，早已超出公平补偿的限制。实质上，此过程是以牺牲农业为代价为工业化提供原始资本积累的。由于政府可以低价征用土地，因此，政府倾向于多供地；如果是划拨或低价出让土地，用地单位则倾向于多用地。这些行为加剧了用地的外延式扩张，从而引起社会福利损失，即此种情况下征地的效率低，该损失由牺牲农业来补偿是首选方案。这时，为满足用地外延式扩张的要求，农地非农化过速。这种情况在图1中表现为需求曲线外移（由P[，3]Q[，3]移到P[，3]Q[，4]）。
笔者进一步放松假设，在边际成本变化、需求曲线也变化的过程中，考察国家为弥补社会福利损失，如何从农业中汲取更多的价值以及所引起的其他社会成本。假设资本用价格（单位地价）与土地面积的乘积来表示。需求曲线变化意味着土地与资本之间的技术替代率发生变化。需求曲线外移，曲线斜率所代表的技术替代率变小，此时，土地利用集约度降低，即一定的资本投在了更多的土地上。虽然社会福利损失通过农地非农化以牺牲农业为代价从农业中汲取更多的价值得到弥补，但是，以较低的征地补偿取得土地会造成土地利用的低效率，同时，由于征地补偿标准低，容易引起农民的抗争，增加征地过程中的谈判成本。
（三）不承认征地的强制买卖关系，征地低补偿成为政府强加给农民的法定义务
国外土地征用理论认为，国家的合法征地行为与国家课以人民的一般负担不同，也超越了对财产权的一般限制的范围。它是使无义务的特定人对国家所作的特别的牺牲，国家应依法给予合理补偿。但是，我国传统的观念、理论认为，征地是农民或集体经济组织对国家应尽的义务（注：1986年《土地管理法》规定，国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。）。我国的征地政策正是基于农民利益与国家利益一致的认识来制定的。在征地补偿方面，采取的是对被征用土地给予适当补偿，以被征地单位的农民的生活水平不降低为原则；补偿标准是以产值的倍数为依据。我国现行《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这一规定与1986年《土地管理法》的规定相比，征地补偿的立法思路仍沿袭着计划经济的老办法，只是在数字上做文章，将标准适当调高了。
以产值定补偿的方法未充分考虑市场因素，这种补偿既不是地租，更不是地价，仅仅是土地价值的部分补贴而已。这表明，目前我国还不承认土地征用是强制性买卖。土地不能交易，最终导致农地产权的拥有者在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价。当前，土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。据有关资料显示，土地增值收益占51％～93％（刘燕萍，2002）。但是，国家立法剥夺了农民和农民集体参与分享用途转用的利益（注：现行《土地管理法》第四十七条规定，征用土地按原用途给予补偿。这实际上是在地权上对农民的歧视。）。通过低补偿征地，政府可以低成本地取得建设用地，还可以获得征用后再出让的高收益。这是政府动用和行使土地征用权获得的权力租金。目前政府对征地以及农地非农化的偏好正源于此。
三、土地征用制度创新面临的制度挑战与法律政策障碍
针对现行土地征用制度的缺陷和市场经济的要求，2001年国土资源部在上海青浦区、江苏南京、浙江温州、福建福州、广东佛山等9个城市进行征地制度改革试点。改革试点的主要目标是，严格规定土地征用权的行使范围；改革征地补偿制度，按照土地市场价格确定征地费（注：见国土资源部征地制度改革总体方案（征求意见稿）。）。这标志着土地征用制度创新在如何规范政府公权力（严格界定公共利益和征地范围）和保护农民私权利（公平补偿、合理安置）诸方面迈出了实质性的一步。但是，土地征用制度改革还面临着集体非农建没用地流转的制度挑战（注：全国集体非农建设用地大约为0.17亿公顷。集体非农建设用地流转将激活部分集体非农建设用地资产存量，土地征用制度创新必须考虑这笔资产的影响。），以及法律政策障碍等问题。
（一）制度挑战
在我国确立市场化的改革目标之后，国家虽然在1998年对《土地管理法》进行过全面修订，但是，土地征用制度仍明显存在计划经济的痕迹和制度缺陷。在集体土地征用的单方向权利转移的单一格局下，强制征用集体土地，可能会使财产从高评价的使用转向低评价的使用，而且还剥夺了农民的选择机会。这与农民追求自身利益的最大化目标是不一致的。在现实中，集体非农建设用地存在大量“黑市”或“灰市”交易的现象。目前，集体非农建设用地流转试点就是对这种现象合理成分的承认。在市场经济条件下，集体非农建设用地流转与土地征用的制度相比，前者更能凸现农民利益。因此，变革现行征地制度，对经营性用地按市场价交易，或者非国有化，通过一定程序或方式让集体土地直接入市转为城镇建设用地，可以提高土地资源市场配置度。当前，正在进行的集体非农建设用地流转试点的成功，将打破长期以来土地征用垄断增量建设用地供给的格局，加速土地资源配置市场化的进程。这意味着农民的制度选择机会的增加。这正是土地征用制度创新所面临的制度挑战。
（二）土地征用制度创新的法律政策障碍：土地征用权行使的法律冲突问题
像许多法律概念一样，土地征用权概念有一定的弹性范围（雷利·巴洛维，1989），而且在国外征用财产转让给私人公司并未被全部禁止，存在着“商业工具例外”（注：这个例外就是，为了建设或改进商业街区——例如，高速公路、铁路和运河，允许征用土地。此时，“商业工具例外”应保证公共利益是正在增加的利益中最主要的利益（罗伯特·考特等，1994年）。）。这可能会造成土地征用权的法律规则与土地所有权受法律保护的规则相冲突。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”现行《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”这说明土地征用权的实施是为了公共利益的需要。而《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这意味着即使不符合公共利益的农地转用也必须先征为国有。土地征用作为集体土地转为国有建设用地的唯一方法和途径，从而使“为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征用”的法律规定陷入了两难境地。也就是说，不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有，则不符合“城市的土地属于国家所有”的规定（《宪法》第十条规定）；若将不符合公共利益的农地征为国有，则与《宪法》第十条第三款规定以及《土地管理法》第二条第四款规定相冲突。
四、简要的研究结论与政策含义
本研究运用法和经济学等理论，系统地考察了现行土地征用制度存在的问题，以及土地征用制度改革和创新的法律政策障碍。本文认为，无论是公益性建设用地还是非公益性建设用地都动用土地征用权会引发许多问题。首先，目前土地征用权的动用与行使存在法律冲突，“公共利益”没有起到相应的限制作用。在法律只有授权而没有限权的情况下，政府动用土地征用权的自由裁量权很大，政府的意图都可以看成是“公共目的”或“公共利益”，这必然会出现权力滥用，侵犯农民的财产权的问题。其次，政府通过土地征用权的动用和行使获得了权力租金，这成为刺激农地非农化的基本经济动力。这会进一步削弱法律法规对政府限权的作用，使政府征用土地的自由裁量权无法得到控制。最后，政府征用土地因其具有义务强制性，从而可能带来“使财产从高评价的使用转向低评价的使用”的无效率的问题；同时，政府通过低价征用、高价出让获取收益，而农民没有得到公平补偿，这种现实偏离了征地作为强制买卖关系应给予价值补偿的要求，也与农民追求自身利益最大化的目标不一致，因而在实际中才出现了大量集体非农建设用地“黑市”或“灰市”交易的现象。所以，本研究的结论在政策上的含义是：当集体非农建设用地流转制度试点使农民面临制度选择的机会时，政府的土地征用制度改革与创新应沿着既规范政府公权力又保护农民私权利的路径进行。
1.必须探求规范政府公权力的途径，保证公权公用，用于公共目标（或公共利益）。为规范政府公权力，防止土地征用权的滥用，应严格界定公共目的的范围，并对被征用土地给予公平补偿。这是评判土地征用权是否合理行使的最重要的限制条件和标准。政府应通过法律程序严格界定公共利益范围以及确定公平补偿的标准，将政府土地征用权限定在可操作的范围内，减少政府土地征用的自由裁量权。
2.土地征用制度创新要以保护农民私权利、给予农民合理的公平补偿为重点，以土地资源配置的市场化为目标。在工业化、城市化高速推进的过程中，土地产权的转移应能够为农民带来预期收益，应能保障农民得到合理补偿。土地资源配置的市场化是土地征用制度创新的应有之义。笔者认为，我国土地征用制度的市场化改革和创新应参照国际惯例来制定规则。在解决建设用地需求的问题上，解决公益性建设用地的需求，可通过政府强制购买的方式（即征用的方式）提供；解决非公益性建设用地的需求，应通过市场化的方式提供。政府应在维护土地市场秩序方面做出贡献，确保市场交易的平等与公平。
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