我国旅游规划中的不公平现象研究，本文主要内容关键词为：不公平论文,现象论文,我国论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 序言
改革开放以来，我国旅游业一直保持强劲的发展势头，被誉为是我国的“朝阳产业”。作为综合性最强的产业之一，旅游业所涉及的部门要素众多，包括社会、政治、经济、文化、环境等诸多要素，再加上我国自然与社会旅游资源大多分布在相对偏远的欠发达地区，一些地方政府急于发展经济，急于脱贫致富，在发展旅游业问题上急于求成，一哄而起。这不但造成当地自然与环境的破坏，而且造成当地社会与生活的“突变”。旅游产业的兴起虽然一定程度上解放了生产力，但新的生产关系和社会关系未能及时建立起来，或不被当地居民所接受，这就给旅游业的发展与当地和谐社会建设产生一定影响。也就是说，在旅游业的发展过程中，其众多利益相关者的利益分配是否公平合理，人际关系和社会关系是否和谐，将直接影响旅游目的地和谐社会的建设。然而，在这其中起关键作用的是指导整个区域旅游业发展的区域旅游产业规划和指导旅游区开发的旅游景区规划。为了防患于未然，“和谐社会”的理念必须贯穿于旅游业和旅游区规划中，成为旅游业发展和旅游区开发的指导思想。我们应该充分认识到，构建“和谐社会”的理念对当前我国的旅游规划提出了更高的要求。
二 利益相关者理论及旅游规划利益相关者
利益相关者理论（stakeholder theory）的萌芽始于20世纪美国哈佛法学院的多德，但是利益相关者作为一个明确的理论概念是在1963年由美国斯坦福研究所（SRI,Stanford Research Institute）提出的，随后由美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主弗里曼将利益相关者理论在美国推广，他认为：“组织的利益相关者是指那些能够影响组织目标的实现或被组织目标的实现所影响的个人或群体。”[1] 利益相关者理论从企业社会责任出发，强调企业经营管理中的伦理问题，正好与20世纪末旅游业所面临的种种困惑相呼应，旅游理论研究者和旅游企业管理者迅速认识到了该理论的宝贵价值，并在旅游研究中得到响应。这一理论首先集中体现在旅游规划当中，索特和莱森1999年在弗里曼的利益相关者谱系图基础上[2—3]，绘制了一幅旅游规划利益相关者图[4]。考虑到我国的特殊国情和政府主导型旅游发展战略的实施及旅游业可持续发展战略的要求等方面的因素，笔者在此基础上，结合多年来从事区域旅游业发展规划和旅游区开发规划的具体实践，绘制了一幅适合我国的旅游规划利益相关者图，详见图1：
图1 我国旅游规划的利益相关者图
如上图所述，A、B、C、D、E及部分F属于我国旅游规划利益相关者图的核心层，依次代表旅游者、当地社区、积极团体（如环保组织和发展组织）、当地旅游企业、生态与环境以及当地政府部门，以上这些是旅游规划师在编制旅游规划时应着重考虑的利益相关者。在旅游业发展过程中，旅游者是基础，当地社区和当地旅游企业是目的，生态与环境是载体，积极团体是保障，他们之间的利益是相互依存、相互影响的关系，任何一方的利益受到损害必然会对其他相关者的利益产生影响，他们的利益分配是否公平合理对当地旅游规划成功与否起决定性的作用。G、H、I、J、K以及部分F属于紧密层，分别代表外地企业、媒体和中介组织、学术专家、社会公众、竞争者以及外地政府部门。这些因素看似和当地旅游规划没有多大的关系，但是如果他们的利益一旦不被尊重和反映，他们也必将会对当地旅游业的发展有或多或少的影响，比如说，当地投资环境规划与整治不好将吸引不了外地企业的投资；与媒体和中介组织联系不紧密，会减少对当地的宣传和推介；社会公众的利益受损会导致不好的社会效益的传播和评价等等。再者，他们之间也会相互影响，比如学术专家和竞争者的意见会对其他利益相关者产生正面或负面的影响。因此，这些紧密层的利益相关者的利益，旅游规划师也是不应忽视的。L属于松散层，代表其他因素，比如其他景区、世界其他国家和其他部门等，在某些特定的区域也是有相互影响的，比如说候鸟保护区，当地的自然生态与环境和外地的自然生态与环境都将影响候鸟的生存。同时，这三层利益相关者之间也会互相产生影响，从而构成利益相关者体系层面内部和层面之间相互作用、相互影响的关系。
三 当前我国旅游规划中的不公平现象
我国旅游业的迅速发展带动了旅游规划市场的发展。在过去的十几年中，尤其是最近几年内，全国出现了一个编制旅游业发展规划和旅游景区开发规划的热潮。上至省、自治区和直辖市，下到大中小城市以及县、区，甚至一些乡镇都在编制各种旅游规划。需求拉动了供给，当前，从政府管理部门到各类科研机构，从高等院校到公司企业，甚至从组织团体到独立个人，不同学科、不同专业背景的人都有可能参与到旅游规划的编制队伍中来。
尽管我国旅游规划市场发育迅速，但规划理论方法和管理制度不完善，使得旅游规划往往在制定与实施的过程中，不能全面地顾及到所有利益相关者的利益。旅游规划师，包括规划专家和相关政府在内的规划团队没有真正认清影响旅游规划制定和实施的各利益相关者的关系，尤其没有按照各利益相关者的主次关系编制规划，过分地重视政治、经济因素和行政手段，忽略当地社区、生态、环境、社会和文化等因素对旅游规划的影响和作用，事实上造成对一些重要的利益相关者的不公平对待，影响了规划的实施与和谐社会的构建。
1.忽视当地社区参与
社区（community），是指那些有着某种共同社会因素形成的区域。本文中所指的当地社区包括当地居民和社区环境[5]。如图1所示，当地社区是核心利益相关者，对旅游规划与旅游业发展的成功与否产生深远的影响，应当是旅游规划师在编制规划时着重考虑的重要利益相关者之一。然而，就全国的情况来看，事实并非如此，由于受政治、经济等因素的驱使，再加上政府主导下的旅游规划的长官意志的影响，和我国社区居民参与公共事务机制的欠缺，在大部分的旅游规划中都没有充分地考虑当地社区的利益分配问题，对旅游业的发展可能带来的危害没有提出具体的解决方案，当地居民没有真正地融入到旅游规划的编制中来，这是对当地社区一种不公平待遇的体现，也是当前我国旅游规划中最突出的问题之一。
首先，虽然旅游业的发展可以给当地社区带来社会经济效益，但是我国绝大多数的旅游规划没有提出旅游业收益如何分配的方案。旅游资源，特别是民族文化、民俗文化旅游资源的开发，带来的经济效益是可观的，由于分配机制不合理，使得本应该直接参与利益分配的当地社区并未得到公平对待。在旅游开发实践中，由于规划中缺少利益分配方案，虽然旅游给当地社区带来了就业机会，推动了地方经济发展，但那都是当地居民出卖廉价劳动力所得到的低报酬，而且没有包含乡土文化旅游资源的资产价值，受益面很窄，真正的收益者主要是政府和外地开发商[6]。甚至有些地方以开发旅游业为名向当地居民征收旅游设施建设和维护等费用，不仅没有起到提高当地居民收入的作用，反而进一步加重了他们的经济负担。
其次，过度的旅游开发会给当地社区带来诸如环境污染、交通拥挤、通货膨胀等方面的问题（如图2），给当地居民的日常生活带来种种压力[7]。这样的例子在全国来看比比皆是，主要就是因为当前旅游规划中很少提出这些负面影响的具体解决方案，在旅游发展过程中没有起到理论指导作用。旅游规划中过度强调经济因素而忽略旅游可持续发展，对当地社区带来诸多负面影响。
图2 过度旅游开发对当地社区的负面影响
再次，至今仍有一些规划采用传统的“保护主义”方法，将旅游区的开发建设和当地居民的社会发展对立起来，人为地强调人和旅游区分离，而且通常是规定强迫性分离，以保护当地所谓的旅游环境，这不仅剥夺了当地居民参与当地旅游发展的机会，而且强迫他们离开祖祖辈辈居住的故土，在他们心灵上造成巨大的创伤。这样的案例很多，主要表现在：（1）当地居民的耕地被低价收购甚至无偿剥夺用作旅游发展用地，致使居民耕地减少。然而，当地的生产结构并没有发生变化，从而导致当地居民的收入水平下降。（2）为了达到所谓的“规范景区管理”，限制当地居民日常生活的活动空间，剥夺了当地居民的人身自由，给当地居民生活带来不便。（3）严禁当地居民在景区内生活，人为强制地缩小当地社区的发展规模，甚至将原住居民强迫地迁出旅游发展地，导致当地旅游社区“有人无魂”，这不仅严重违背了自然发展规律和人与自然的和谐关系，而且制约了当地旅游业的吸引力。
另外，在大多数的旅游规划中，当地居民很少有机会加入到旅游规划队伍中来，参与对本地旅游规划的制定和讨论，不能公平地享有对本地旅游发展提供意见的权利。笔者参与了全国40多个旅游规划评审会，没有见到一个有当地社区居民参与的旅游规划评审会，旅游规划队伍中社区居民的缺席是产生上述不公平问题的主要原因，这与我国当前建设和谐社会形成极大反差。
以上所述的我国旅游规划中对当地社区的四个方面的不公平性问题，是我国社会发展过程中人与人不和谐的主要表现。
2.忽视环境保护机制
自然生态，是指地球上人类社会赖以生存的物理和生物资源，是一个地域的自然地理背景，也是旅游业发展的主要载体，甚至是第一重要的载体。因为对于人类来说，没有自然生态系统的平衡，其生存受到威胁，正所谓“皮之不存，毛将焉附”。20世纪70—80年代开始，旅游界就有大量的研究文章讨论关于“环境承载力”的问题。1989年的《海牙旅游宣言》突出提到“旅游会对自然和环境造成潜在的威胁”，人们自始才逐渐认识到保护环境在旅游业发展和景区开发中的重要性。
在国外，有关旅游地环境承载力的各种实证研究及其获得的科学数据，已经在旅游规划中得到了广泛应用，并起到了规范当地旅游业发展的作用。但是，在我国的大部分旅游规划中，由于旅游规划队伍水平参差不齐、规划队伍人才结构不合理以及测量相关数据需要投入巨大的人力物力，使得“旅游地环境保护”内容较少有针对旅游地进行环境承载力数据的测量研究作为科学规划的依据，规划结论一般不具有实际可操作性。另外，即使其中提到了相关的保护措施和数据，当地政府也会因为受经济利益的驱使而无节制地发展旅游业，过分地追求经济利益，而忽视生态与环境因素在利益相关者图中的核心层地位，从而导致旅游地自然生态与环境的破坏，其主要原因是规划实施的措施中没有建立有效的环境保护机制。这是有关专家和当地政府在编制旅游规划时对生态与环境不公平现象的具体体现，是造成旅游业与自然生态不和谐的主要原因所在，也是当前我国旅游经济发展过程中人与自然不和谐的主要表现之一。
3.不顾子孙后代需要
从世界范围看，近几十年，在人类社会发展目标体系中，我们经历的过程大体是这样的：20世纪70年代发展的重点是为人们提供便利的设施和满足穷人的基本生活需要；80年代发展的主要目标是满足当代人的需求和欲望[8]。20世纪80年代末90年代初，随着可持续发展概念（Sustainable Development）的提出，强调发展不能建立在损害子孙后代需求的基础上[9]。1990年，在加拿大温哥华召开的全球可持续旅游发展大会上，进而提出了可持续旅游发展（Sustainable Tourism Development）的概念，即在满足当代旅游者和当地社区需求的同时，也要保护和促进子孙后代的发展机会。
可持续旅游发展理论在国内的众多旅游规划中得到了广泛的应用，为我国旅游业的发展起到了一定的指导作用。但是正如英国学者Adams所说，在大多数旅游规划中，可持续旅游发展仍然只是华丽的辞藻，仅仅停留在时髦的理念层面，未能在旅游实践和实际操作层面上得到真正的实施，是一种模棱两可的、复杂的、多方面的、不好把握的现象。对诸如什么水平下才能实现代际平衡、怎样应用代际平衡、评判代际平衡的标准是什么等问题很难作出量化的分析。旅游地在发展旅游业时没有一个贯彻可持续发展理念的定量的、可操作性的规划来指导，造成无限制地发展，最终导致旅游资源逐渐退化甚至枯绝，以至于剥夺了子孙后代发展的权利，这是当前我国旅游经济发展过程中代际之间不和谐的主要表现之一，也是对子孙后代的不公平。旅游规划不能提出代际平衡的具体行动方案，旅游业的可持续发展就只能是一种理念。
4.漠视社会公众利益
社会公众在旅游规划利益相关者图中处于紧密层地位，对当地旅游业的发展是有一定影响的。但是，一方面，很多地方在编制旅游规划时并没有仔细考虑社会公众的利益，只注重经济效益，不重视社会效益。例如，有的规划中所设计的旅游项目太低俗，缺乏文化内涵，对旅游者和社会公众不仅没有起到陶冶情操、促进身心发展的作用，甚至会对他们的道德品质、思想情操、价值观念产生极大的危害，这是对社会公众的不公平。另一方面，过高的景点门票收入预期和开发经营期的过高门票，把广大的农民和城市低收入者拒之门外，剥夺了他们享受中华民族祖先遗留下来的宝贵遗产和全民共有的大好河山的权利。例如，2004年北京故宫等6处“世界遗产”门票涨价事件和由此引发的全国景点新一轮的涨价风潮，引起了强烈反响，产生了不良的社会效应。虽然有关部门也就涨价事件举行了价格听证会，但那都只是走过场，不具有公平、公正性。首先，参加听证会的人选是内定的，不具有代表性，而且人数相对较少；其次，听证会的过程没有对外公开，只对外宣布听证会结果，这不仅剥夺了社会公众的知情权，而且剥夺了他们的参与权。当然社会公众的参与权不能只体现在听证会上，还可以通过抽样发放调查表或者采用网络等媒体让公众参与到规划中来。出现以上现象的主要因为是缺乏动态的旅游规划来解决当地旅游业发展过程中出现的问题，只是机械地运用价格手段来控制旅游业过度发展的现状，没有充分认识到过高的景点门票带来的社会不公，会对整个社会产生极坏影响。
另外，有些地方不是为了发展旅游业而编制规划，而是为了规划而规划，正所谓“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。这种旅游规划对当地旅游业发展没有起到应有的实际指导作用，仅仅是作为当地政府向上级要钱和显示政绩的一种手段，并且还造成巨大的经济浪费。用纳税人的钱去做无用的旅游规划，增加了社会公众的经济压力，这也是对社会公众不公平的一种体现。
5.不尊重社会人文环境
旅游业的发展会带来异质文化引入和当地文化变质，对旅游地社会人文环境带来或大或小的冲击。主要表现在以下几个方面：首先，外地文化的侵入改变了当地居民的生活方式和道德观念，使得当地社会精神丧失，比如说最近几年社会大众比较关心的丽江和周庄商业氛围太浓等问题；其次，旅游业发展过程中为了吸引游客开展的当地风俗表演，有的完全是为了经济利益的粗俗演出，脱离了当地的民风习俗，使得有些传统的、古老的、流传了几百年甚至几千年的风俗风情变味了，甚至导致有些风俗在民间逐渐消失，再次，在修复和建设旅游设施的过程中过分标新立异，贪大求洋，粗糙的仿古建筑、现代流行的瓷砖建筑以及高楼大厦等在景区泛滥，严重背离了当地的文化氛围和乡土气息。上述在旅游业发展中对当地社会人文环境的改变，不是文化的发展和进步，而是文化的消灭或消失，是当前我国旅游业发展过程中遇到的非常棘手的一个问题，威胁着当地旅游业的可持续发展。多数旅游规划中对这样的问题，既没有给予充分的认识，也没有提出解决方案，是对当地社会人文环境的不重视和不尊重，也是一种不公平的体现。
四 创新旅游规划理念 消除旅游规划中的不公平现象
上述问题一定程度上会成为旅游地建设“和谐社会”的阻力。因此，要做到区域旅游经济发展与旅游地“和谐社会”建设紧密结合和高度一致，我们就要从创新旅游规划理念出发，消除旅游规划中出现的不公平现象。
1.规划理念方法创新
针对全国旅游规划编制中的问题，虽然国家公布了《旅游区（点）质量等级划分与评定》、《旅游规划通则》等国家标准，国家旅游局制定了《旅游规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》等文件，试图规范旅游规划行为。但是，由于旅游规划队伍结构不合理，规划理论不系统，规划理念不成熟，仅有的几个旅游规范和办法中，涉及的内容还不是很全面、具体，理念方法建设滞后于规划实践发展的需要。建议国家相关部门应该进一步制定一些相应的法规政策来规范当前比较混乱的旅游规划市场。尤其重要的是要运用新的规划理论，树立新的规划理念。这方面除了可持续发展规划、长期规划、战略规划等普遍认知的理念外，还必须树立如下先进的规划理念：（1）社区参与型旅游规划理念。此规划理念虽然早在20世纪90年代初期就已经在西方发达国家流行并被广泛采纳，但是在我国，此理念还只停留在口头上，并没有落实到具体的旅游规划中去。由于我国属于发展中国家，有自己特殊的国情，社区参与的方式方法需要创新，因此，社区参与型旅游规划对于我国来说仍然是个新的理念，需要广大旅游规划专家进行深入的探索。（2）整体系统的规划理念。即在旅游规划中不但要考虑供需等旅游体系，而且要充分考虑旅游业所涉及的全部利益相关者的利益，对旅游业发展过程中可能会出现的问题提出解决方案，这虽然会增加旅游规划的难度，但这是我国建设和谐社会的必要。（3）旅游地环境建设优先的规划理念。即以优化当地居民的生活环境为手段以达到吸引游客发展当地旅游业的目的，此理念的第一目的是提高当地居民的生活环境质量。
2.规划技术路线优化
在规划理念方法不成熟基础上形成的规划技术路线的不完整，一直是制约我国旅游规划健康发展，造成旅游规划中出现诸多不公平问题的主要原因。在最近几年虽曾引入过一些国外的理念方法和技术路线，但与我国旅游发展实际相脱节的现象仍然比较突出，有中国特色的技术路线创新不够。可持续发展规划法、社区参与规划法、整体系统规划法等都是现在流行于发达国家和地区的先进理念方法。但是我国的旅游规划只是简单地引进和套用这些理念方法，规划依据和统计指标的科学性不强，造成规划文本内容操作性不强。我国应该根据自身的特殊国情，通过借鉴国外先进的理念方法，建设具有中国特色的规划技术路线体系，完善理论体系、技术体系、操作体系和监管体系。
3.规划伦理思想建设
1999年在智利召开的世界旅游组织第十三届大会颁布的《全球旅游伦理规范》规定：旅游规划师们应当本着公平对待旅游业各利益相关者的原则对旅游业发展过程中出现的问题提出合理的解决方案，促进旅游业健康、持续、稳定地发展[10—11]。各地旅游规划专家和相关政府部门要严以律己，提倡负责任的旅游规划，对经济、政治、环境、社会、文化负责。旅游规划不但要考虑资源的客观性和发展的现实性，还应该考虑到人们对资源认识的主观性和我们对发展计划的持续性；不但要考虑人们对经济发展、社会进步和生活改善的迫切要求，更应该考虑人们对生态完整、社会和谐、文化传承的强烈依赖。首先，关爱生命、关注社会、热爱自然的人文情怀是旅游规划师的基本价值观，绝对不能依委托人的意愿做那些破坏自然、损害社会的旅游规划；其次，要做到襟怀坦荡、无私奉献，在编制旅游规划的过程中，要公正地使用规划费用，投入足够的体力、精力和智力，正确地评价参与者的智力投入，这也是向委托方负责的品格。
五 结语
我国当前提出的构建社会主义和谐社会的理念，特别强调要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。因此，我们要站在建设旅游目的地“和谐社会”的高度，把“以人为本，整体发展”的理念，运用到区域旅游业发展规划和旅游景区开发规划中去。要在充分考虑旅游规划利益相关者利益的前提下，发挥各利益相关者在旅游规划中的作用，顾及他们的需要，倾听他们的呼声，接受他们的监督，吸收他们的建议。同时，要以规划区域和周边地区的资源与环境可持续发展为前提，以旅游目的地经济可持续增长为手段，以当地社会持续进步为目的，使旅游地的社会文化、居民生活、旅游业发展和资源与环境系统协调发展，最终促进当地社会整体的和谐发展。