和谐社会构建中的行政发展之价值冲突与价值协调，本文主要内容关键词为：价值论文,和谐社会论文,冲突论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、个人权利、社会自由与行政权力
17、18世纪的一些社会契约论者认为，个人在自然状态下享有天赋的不可剥夺的权利，正如洛克所说的：“社会始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体，即使是他们的立法者们的攻击和谋算。”
传统自由主义者警惕国家权力对个人权利的侵犯，毫无疑问是正确的。但是同时也忽视了国家权力积极介入社会经济生活，可以为个人权利的发展创造条件，扫除障碍，提供保证。应该说，罗尔斯与诺齐克在维护个人权利这一点上是一致的，但在维护的手段上存在分歧。作为新自由主义者，罗尔斯主张积极发挥国家权力的干预功能来保障和发展个人权利。诺齐克则提倡“最弱意义上的国家”，坚持个人权利边际约束原则，诺齐克的理论，涉及现实政治生活中的一个重大问题，即在国家权力已大大扩张的情况下，单靠国家权力内部的三权分立已不能实现制衡，必须坚持个人权利限制国家权力的传统，实现“以权利制约权力”，才能矫正业已失衡的国家与社会关系，避免专制和暴政，哪怕是以国家整体利益或社会全体利益的名义的“国家强制”和“多数暴政”。在大众化时代，“原子化”的个人在实现个人权利时常常力不从心，甚至是茫然不知所措。因此，他们有必要组织起来，建立众多的非营利组织，从而推动公民社会的发展，为实现社会自由提供重要的平台。
根据上文对国家权力和个人权利、社会自由一般关系的探讨，我们认为，中国在现代化初期和中期，适当的政府集权（特别是行政集权）是必要的。中国行政部门权能的大规模削减，恐怕要到现代化的后期。行政权力扩张是现代化前期和中期的一个基本规律，要顺利推进中国的现代化，就必须遵循这条规律。西方国家在现代化起步阶段曾得益于君主专制，君主专制为西方国家的早期现代化注入了动力。16世纪，欧洲国家普遍发生了政治体制上的转型，多数国家建立了君主制，有力地推动了早期欧洲国家的现代化。也就是说，早期资本主义现代化是在君主专制的卵翼下发展起来的。正是在这意义上，恩格斯指出：“王权依靠市民打垮了封建贵族的权力，建立了巨大的、实质上以民族为基础的君主国，而现代的欧洲民族和现代的资产阶级社会就在这种君主国里发展起来。”19世纪末20世纪初，西方国家进入加速现代化时期，与此相适应，国家权力扩张则成为普遍现象，出现“行政集权民主制”。在我们看来，西方国家经历从“消极政府”到“积极政府”（特别是从“守夜人政府”到“行政国家”转变）的原因，主要是与行政机关自身的组织结构和行政权力的特点有关。各国行政机关多实行行政首长负责制，决策效率较高，能够及时处理大量复杂的公共事务，满足了现代化对效率的需要。
在现代化的前期和中前期，中国公民社会力量还很有限，自治能力还有待提高，这决定了它还不能较多地承担从政府部门下放的公共权能。众所周知，改革开放以前，中国没有真正意义上的公民社会，社会湮没于国家之中。因此，国家权力有意识地从社会收缩是公民社会萌发的前提条件。受经济发展和政治文化等因素的制约，中国公民社会不可能在短期内取得飞跃发展。只有到了现代化的中期和后期，中国公民社会才会走向成熟壮大，那时，大规模压缩政府的权能，实现“还政于民”的理念才有可能。否则，盲目快速地将政府公共权能向不成熟的公民社会下放，只会导致社会治理的混乱和失序，降低社会治理效能。
说行政权力在中国现代化的前期和中期有膨胀的合理性，并不是说可以置个人权利和社会自由于不顾。为了避免扩张了的行政权力走向专制和腐败，也必须重视个人权利和社会自由。从这方面来说，在中国现代化的中期，实现“强社会——强国家”是一种理想的选择。
二、行政自主与行政监督
政府必须接受人民的监督，因为政府权力来源于人民的委托，这是民主政治理念的基本要求。然而，良好的政府不仅要接受人民的监督，而且要保持一定的决策自主权和自由裁量权。即使是民选的政府官员包括民选的行政首长，也不能一味顺从选民的要求，只代表选区的利益，他必须有能力根据自己对公共利益的理解自主施政，甚至抵制多数人的不正当要求。但困难在于如何把握政府机关自由裁量权的“度”，如何随着时间、地点和条件的变化去实现政府自主决策权和人民监督权之间的平衡。
一种比较经典的说法是，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。因此，行政必须接受政治的控制。但政治对行政的控制不是绝对的、死板的，而是适度控制。很多近代理论家都强调了这一点，反对政治事无巨细地干涉行政事务，赞成给予行政一定的自主权。古德诺说：“只有坦白地承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的，安全才能实现。”
然而，“在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权”。20世纪70年代，西方一些国家政府面临财政危机、管理危机和信任危机，公共选择学派干脆宣布“政府失败”的原因是“误用和滥用自由裁量权”。在公共选择学派看来，现行政府体制下的官员追求个人利益比私营企业的经理还自由，解决“政府失败”的举措之一就是强化对政府的监督。然而，在“放松规制理论”看来，政府问题之所以层出不穷，恰恰是因为对行政机关规制过度，要想提高政府绩效，“我们不能不减少对政府的制约。既然减少对市场的制约能使参与者释放进取的潜能，从而产生了实际效率，那么减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力”。可见，西方理论界对于到底是加强行政自主还是加强行政监督并未达成共识。
那么，在中国现代化的各个时期如何厘清行政自主与行政监督之间的关系呢？我们认为，在现代化的前期和中期，中国还处在加强制度化建设的阶段，应该加强行政法规和规章的制定，使尽可能多的政府行为有具体规则可循，以最大限度地减少政府行为的任意性，提高各级公务员依法行政的能力。这当然与中国的特殊国情有关。由于种种原因，如改革开放前运动式政治运作忽视制度建设、体制转轨等，中国的制度化建设明显滞后。因此，实现依法治国，建设社会主义法治国家在中国更具有现实性和针对性。到现代化后期，中国才可以考虑放松规制。到那时，中国的市场经济发达，公务员制度实行多年，这一制度的基本精神已经内化为官员的行为方式，减少规制、抽掉公务员制度的某些方面，其制度的基本精神依然存在，依然会成为官员的行为准则。但是，即使这样，也不是不要行政监督了。盖布勒曾中肯地告诫：“当然，政府是需要一些规章的。政府的航船需要一两层油漆。如果我们去掉油漆，那就剩下光秃秃的金属，将会生锈腐蚀。”
三、行政效能与行政民主
在政治—行政二分法理念下，讲民主多指政治民主。随着民主化和民主运动的深入发展，政治民主开始转向行政民主，到20世纪下半期，行政民主已成为一个国际性的话题和潮流，全世界都感受到了它的影响和潜在的力量。
在行政民主成为国际潮流、一些理论家鼓吹行政与公民之间建立新型关系的情况下，中国需要思考在现代化的各个时期行政效能与行政民主孰轻孰重、孰先孰后，如何实现动态平衡等问题。我们认为，在中国现代化的前期和中期，应该十分重视行政效能的提升，着力打造“效能政府”。大规模地实践分权、参与、竞争等行政民主理念要到现代化的后期。基本理由是：
第一，从传统社会向现代社会转变的初期，传统社会资源分散、总量有限的局面还未得到根本改变，因而需要较高的行政效能去动员和组织这些资源，进而为现代化的推进注入活力和动力。从这方面说，较高的行政效能是现代化的“引擎”。一些处于现代化进程中的发展中国家，行政无力、软弱，不能有效制止种族、部落、教会等传统势力对有限资源的分散占有、低效率使用，甚至浪费，由此造成这些国家的现代化蹒跚不前。这种教训是十分深刻的。
第二，“效能行政”是中国社会稳定的重要保证。稳定压倒一切，无论是推进现代化还是构建和谐社会，都需要一个稳定的社会环境。亨廷顿认为，处于现代化进程中的国家，“首要问题不是自由，而是建立合法的公共秩序。人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由。”亨廷顿还认为，威权政府可以比民主政府能更好地推进经济市场化改革，开放的政治体制一般会使经济改革更复杂。因此，他主张威权政府应先推进经济改革后实施政治改革。即便我们不赞成亨廷顿的观点，亨廷顿对秩序的强调还是值得我们重视的。现在，有越来越多的人认识到，现代性带来稳定，现代化则易滋生动乱。“效能行政”可以及时化解现代化进程中出现的利益矛盾和社会矛盾，防止社会动荡。倘若在政治制度化水平较低的情况下，盲目推行行政民主理念，仓促扩大公众参与，导致“参与爆炸”，引起社会不稳定，结果可能既得不到行政民主又得不到行政效能。中国人口众多，幅员辽阔，自然地理条件千差万别，经济发展水平高度不平衡，是一个超大型社会，在现代化的前期和中期快速大量的实践行政民主，可能不会发挥有效的利益集中作用，反而会导致无法达成社会共识和政治共识，发生社会分裂和动乱。历史是一面镜子，近代中国现代化进程艰难多变，重要原因是，行政植根不到基层，“政令不出都门”。为此，“建立一个强有力的现代中央政府是压倒一切的先决条件”。
此外，在实施民主条件下常常产生的利益集团分利倾向，也需要“效能行政”去克服。在我们看来，在现代化的前期和中期，脱离实际地追求行政民主必然损害行政效能；否定行政民主，行政体系的政策、举措往往不能反映公民的真实需要，难以得到公民的支持和拥护。在这种情况下，行政效能表面上很高，其真实效能却是低下的。这就要求我们在继续关注行政效能的同时，应逐步把行政民主问题提到重要议事日程上来，实现行政民主与行政效能的动态平衡。