美国公共行政理论的理性取向，本文主要内容关键词为：美国论文,取向论文,理性论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政研究理性取向的背景
1.社会科学中逻辑实证主义的兴起
20世纪50年代，逻辑实证主义在美国占据统治地位以后，开始向社会科学的各个学科渗透。社会科学中的实证论主张一切科学研究向心理学和化学看齐。化学的方法是研究一个分子的结构便可推知整个同质事物，心理学的方法是从观察客观的外显行为再推知心理目标。
逻辑实证论强调实际事例考证，并反对将研究者和对象的价值带入研究之中。但社会科学显然不同于化学，无论是研究者还是研究对象皆有反应和价值取向。对此达尔就指出过，在公共行政领域，许多人虽抱着价值中立的准则，比如将效率作为标准。其实，效率本身即为价值，而且和个人责任、民主道德等价值竞争。但是，持有实证论哲学观的人仍支持价值与事实分开，以保持研究过程的客观性。
实证主义还具有特殊的研究程序。每一个科学研究须经过下列程序来进行：首先提出各个变量或变项，并对其相互关系进行假设；其次，建立研究结构，设计以事实检验假设模式的框架；最后得出肯定的或否定的结论，只有这种程序，方才可称上科学。
在逻辑实证主义的影响下，公共行政研究领域发生了变化。二次大战后，社会科学都试图寻找人类行为的规律性，并认为行为与环境构成互动。既然人的行为，包括组织行为具有共性，那么不论公共组织还是私人组织，其差异性不大，而且各种组织的基本行政过程，如领导、权威、激励、决策也大体相似。因此，可以对管理与行政进行一般性研究，即形成一种组织分析。
这样，从政治学、社会学、社会心理学、企业管理等领域的交叉中，产生出一种对公共行政研究的理性分析模式。这一模式是以逻辑实证论为基调，分别从企业管理中选取效率与决策的内容，从社会学中选取系统与结构功能的内容，从社会心理学方面选取认知与行为科学内容，产生出理性行政学理论流派。
2.对传统公共行政理论的批判
在二战之前，传统的公共行政理论是由古立克(Gulick)、厄威克(Urwick)等人建立起来的。他们从企业管理中借鉴了一些原则作为公共行政管理的规范。这些规范对维护组织运行和诊断行政状态是有效的。当然，这些原则之间有矛盾，而且是建立在小型机械作业的观念基础上的。
以西蒙为代表的年轻一代学者对传统的公共行政原则进行了批判。对传统的公共行政理论批判得最为尖锐的是西蒙(Herbert A.Simon)和达尔(Robert A.Dahl)。西蒙1949年获芝加哥大学政治学博士学位，其论文《行政格言》就是对古立克与厄威克等人的行政原则的批判。其后，西蒙于1957年出版了《行政行为：行政组织中决策过程的研究》，除了进一步阐述其在博士论文中的思想外，还提出了公共行政的理性模式并强调了组织研究在公共行政中的地位。
西蒙认为传统的行政原则只不过是一些格言和谚语，这些原则，特别是专业化、统一命令、控制幅度、目的、过程、顾客、位置取向的组织等原则，不仅简单，而且相互间有矛盾。如既要求控制幅度要小，又要求组织层级少是不可能的。再如统一命令与组织专一化也不相协调。西蒙得出结论说，传统的行政描述因过分表面化和简单化而失去了真实性。这套结构机制无法容纳其他影响行政组织行为的重要内容（注：Simon,Herbert A."The Proverbs of Administration."Public Administration Review,Winter 1946.6.P.63）。
在《行政行为》一书中，西蒙则紧扣逻辑实证论，主张价值与事实分立，并采取严格的实验研究方案以提出一般行政理论模式。他认为行为理论乃是研究组织是如何被建立并在运行中有效地完成目标的理论。自西蒙开始，公共行政理论开始朝着重视手段而非目的，重视技术而非原则的方向发展。
虽然在批判传统的公共行政理论上达尔与西蒙基本一致，但是，在有关行政学的基本内容和研究手段上，达尔与西蒙是有区别的。达尔并不完全同意将效率作为公共行政的唯一目标。效率本身也是一种价值，而这种价值也会和其他价值处在竞争之中。达尔考虑到效率与民众参与，效率与个人责任，效率与民主方面的关系。他提出了一连串的疑问，比如怎样去看待二战期间德国纳粹集中营中所表现出来的高度行政效率？如何看待整体行政效率的要求与个人责任的关联？当需要高的行政效率，又需要广泛发动公民参与从而会降低某些效率时怎么办？他的意见是，只将效率作为科学的规定，会使公共行政产生道德上的危机。
达尔在1947年于耶鲁大学完成的博士论文及后来出版的《公共行政科学》中将研究重点摆在公共行政而非一般行政上。他关心公共行政部门中效率的价值与民主的价值的冲突。同时，他在坚持理性取向时，注重人类行为的探索。他认为，公共行政最主要的内容还是有关人类及其行为。如果过分地强调在理性方式下或在理性的结构中方才能达到最大效率，这种用18世纪的理性人演化出来的“机械式的行政人”的观点去研究公共行政，是不可能形成一种可以在行动中有效的行政科学的，充其量它只能存在于公共行政的书上。（注：Dahl,Robert A."The Science of Public Adminnistration."Public Administration Review,Winter,1947,7,P.7）但在50年代，达尔的这些见解并未占上风。
公共行政的理性模型
1.事实与价值分离的实证论
公共行政的理性模式在美国兴起并流行了近四分之一个世纪。西蒙、汤普逊、马奇在《人的模式》、《公共行政》、《组织》等专著与学术论文中，表述了组织环境中人类行为的理性模式。这套模式还与一套专门的术语如“诱导——贡献”、“接受地带”等相联系。
西蒙认为实证论的方法对公共行政研究是有效的。在公共行政研究中，处于至高无上地位的是客观性。研究者必须对命题加以审视、检验，通过对外显行为的观察并由此进行逻辑推论。科学研究必须消除人类价值的影响。西蒙指出，在行政学的研究中区分事实和价值是可能的。在他看来，事实的命题是对可观察世界的陈述，并且是可以加以操作的。价值的命题则是表明应当和人的主观偏好有联系。只有回避价值的陈述，事实的陈述才可显得精确，才可以“决定是否真假，是否在真实世界发生”（注：Simon,Herbet A."Administrative Behavior:Astudy of Decision-Making Process in Administrative Organization.2nd ed.New york:Free Press,1957.PP.45～46）。
西蒙指出，在公共行政研究中，人们常常使用好与坏的字眼，但这丝毫也不会破坏科学所要求的价值中立。好的措施其实只是增加组织实现目标的能力；而坏的措施这只是导致组织无法实现目标。增加效率，我们讲是好的；不增加甚至降低效率，我们称为是坏的。所以好与坏只是围绕效率来界定的。
以实证的观点来研究公共行政，行政组织的存在与运行则完全是以理性为基础的。西蒙较为注重研究人的行为能力。他认为作为单个的人，其行动所能达到理性的程度是很低下的，个人的行为要走向理性化，就必须参加团体和组织。只有在组织中个人的行为才能理性化。由此，西蒙得出一个著名的命题：理性的个人是，也必须是被组织组合的与制度化了的个人。
西蒙关于人的行为理性解释显然与传统的哲学是不一样的。传统的人性坚持将正义、公平、自由这类属性作为理性的因素。西蒙则看重人的组织特性，人只有在组织中才是理性的，而这种理性可以外显的标志在于能协调既定的目的与正确手段之间的关系。如果进一步简化的话，西蒙实际是说理性也就是效率的最大化。
西蒙正是借助于组织、效率，将人类的理性与现代的科技、经济效益结合起来。理性不再是抽象的形而上学的东西，它变成非常实在的可操作可验证的属性。从个人层面上来说，个人只有服从组织的设计即接受团体的控制与指导，他才能将行为纳入理性的行列；从组织层面上说，只有设立正确的组织目标并保证组织有效地实现目标，个人的行为才能制度化、理性化。人还有没有情感、好恶、利益呢？西蒙认为是有的，但这些是要通过组织来控制的。这些非理性的因素在组织的控制下，就能为提高效率服务，从而从属于理性。
2.行政人是组织中的理性人
西蒙将个人纳入组织，从而赋予组织中的人的行为理性的属性。就是说，个人只要组织化，就保证其行为有可能是理性的。为什么仅仅是“有可能”呢，因为“组织化”只是条件之一，即个人必须加入组织。但是组织的理性又由什么来保证呢？西蒙认为应当由决策的合理性来保证。在他看来，个人依赖于组织，而组织的理性就必须通过切合组织利益的决策来实现。西蒙将组织看成是一个决策系统。组织不仅仅是一个结构，而且它还是一种形成决策的过程、引导和通报消息的过程、发现和设计可能的行动的过程、评估并选择备选方案的过程。
对于个人与组织的关系来说，个人可以参加也可以不参加，或参加了又退出组织，这是组织与个人的外部关系；同时，在组织中的个人，也可以完全接受组织的命令，也可以部分地接受组织的命令，当然完全可以拒绝组织的任何命令，则他已退出了组织。这是组织和个人的内部关系。对于组织与个人的外部联系，西蒙认为这里的标准完全是“成本与利益”的计算。假如某人觉得在组织中要比在组织外感到更为满足，那么，他就会加入或留在组织内。人们之所以加入或留在组织中，是因为组织具有“满足功能”（注：Satisfaction Function)(Simon,Herbert A."Administrative Decision Making."Public Administration Review,March 1965.25.P173）。
个人对组织命令的服从则与个人选择及组织权威有关。作为组织的理性，它具有“诱导”成员对组织作出贡献的功能。因此，组织中的个人会在组织诱导下为组织作出贡献。但组织成员又是有选择能力的，他对组织首领的权威有一个接受的问题。
在西蒙的眼中，组织中的个人虽然也在考虑个人的利益，也在计算参与组织的机会成本，但是，这种个人更多的是接受组织的诱导，这种个人就不是古典经济学所讲的，只考虑经济上的收益，力求分得的蛋糕份额最大的、精于计算的“经济人”，而是“行政人”了。西蒙所假设的“行政人”具有如下的特征：能接受组织目标做为决策的价值前提；能敏感地对组织成员的影响作出反应；能不断塑造自己与他人之间的稳定的关系；能保持实现组织目标的高度士气；有围绕组织目标的实现发展合作行为的习惯（注：Simon,Herbert A.,Smithburg,Donald W.,and Thompson,Victor A.Public Administration,New york:Knopf,1950.P82）。
从西蒙对理性模式的论述中可以看出，理性模式从另一个方面又返回到早期的行政理论。因为在传统的公共行政研究中，无论是古立克还是厄威克，他们强调的中心是效率、权威与科层制。理性模式以效率为主要价值，也强调权威，只是认为权威具有双向性即权威总是以能被接受为基础。虽然西蒙没有更多地讨论科层制，但是其结论已经隐含在效率和权威概念之中了。要有效率，就须接受组织权威，这就自然而然地转变为对组织中按层次地服从首长。理性模式是利用更客观、更具体、更技术化的方法论证了传统的组织理论和公共行政学说。
公共行政理性决策的模式
1.理性决策方法的补充
西蒙的“行政人”与古典经济学上的“经济人”相比，带有更多的灵活性。“经济人”追求的决策或解决方法是“最满意”、“最优化”。而“行政人”则追求的是满意的而非最大化效用的决策，因而，他无需也不可能将所有的可能被选方案都一一加以选择。另外，既然是有限的优化，因此，也无需将世界上所有的事物之间关系都弄清楚后才去决策。西蒙的这一相对满意的决策观点来源于他对人类思维与认识的有限性和世界的复杂性的思考。虽然“行政人”的决策无法达到“经济人”所理想的优化程度，但却是实在的。
西蒙的“行政人”决策，是一种有限理性的行为，它承认人的理性的有限性，又提出决策的效率目标，并通过组织来弥补这两者的距离。但是，西蒙的“行政人”假设却包含着人类的理性行为与真实的客观世界之间的矛盾。西蒙认为只要决策相对地满意就行了。可是，另外的学者却并不满意理性的如此软弱，作为对西蒙有限理性决策的补充，林德布洛姆(Charles E.Lindblom)提出了一种理性的渐进式决策方法。
林德布洛姆认为，渐进的决策方法不仅仅是对理性方法的补充或妥协，更重要的是它有助于在制定政策时兼顾民主的价值。林德布洛姆将这种方法称之为“连续有限的比较”方法。在《渐进调适的科学》这篇论文中（注：Lindblom,Charles E."The Science of Muddling Through"Public Administration Review,Spring 1959.19.P.81）指出，西蒙倡导的理性方法虽大受欢迎，但决策者须首先排列相关价值的优先顺序以确定目标，然后再列出备选方案，最后选出一个达到效率最大化的方案。而渐进的方法，决策者只希望实现一个有限的目标，举出若干个可以立即备选的方案，最后找出一个“兼顾价值与工具的方案”。林德布洛姆认为渐进式的决策方法能较少地受行政人员以往经验的影响，从而更能适应变动的环境。
渐进式的理性决策与西蒙的理性决策相比，有以下几个特点：首先，渐进式决策不像有限理性决策那样要求从所有的特定价值目标中挑选某一目标，而考虑到人民、政府官员和行政人员三者的偏好不一致，甚至矛盾冲突；因此只考虑特定问题的边际目标，并且在既定的条件或环境下，就在两个或两个以上的备选方案中进行边际效益的比较。
其次，渐进式决策认为，要适应民主政治的多元形态。所谓的最有效的公共政策就是指那些已经实际发生作用并为各个利益集团所能接受的政策，通过对现行政策的渐进式变动、修改、调整，决策者则可使决策过程简单化并熟练操作，有时甚至无须对各种方案一一加以比较就能决断。
渐进式决策似乎对备选方案不求其全面，林德布洛姆对此作出了解释，他认为决策者在使用这种方法时，虽然有意忽略其他方案的影响，但决策过程是各种团体相互竞争以达到利益平衡的过程，如若有的团体忽略了某些方案，说明这一方案并不重要。每一种方案都会有其实际利益的体现者，而且在决策中“每一种势力都有其守护者”。各个团体只有在竞争中，不断忽略其不重要的利益，最终才能达到一种平衡。
渐进式决策还有一个优点，就是可以保证决策不出大的差错。林德布洛姆认为，行政人员在渐进式决策中，第一步要做的是总结以往决策的经验，以往的步骤可为今后决策的相仿步骤提供参照；第二步是行政人员不必要对超出他自己和其他人知识范围的问题强行解决。这种解决一是有个过程，二是依靠许多的力量，他能做的只是开头的开始步骤；第三步决策在一个步骤一个步骤地向前迈进时，后一个步骤开始前就可以检验前一个步骤预测的准确性；最后，决策者一旦发现问题，就可以随时加以补救，因为后面还有决策步骤。
2.理性决策的三种模型
在继西蒙提出更改决策方法，林德布洛姆并用渐进式方法对其加以补充以后，美国行政学家艾利森提出了关于公共行政决策的模型思想。艾利森关于决策模型的理论是在他分析肯尼迪政府在1962年古巴导弹危机事件中的行为时形成的。1962年美国和前苏联的冷战对抗达到激化程度。前苏联将导弹运往古巴，从而使两个超级大国的冲突有可能升级为战争。肯尼迪政府邀请各个领域的专家和政府有关部门的负责人分析危机的解决办法。艾利森以这一事件的政策分析为研究对象，在《决策的本质》(Essence of Decision,1971)一书中表述了三种决策模式的思想。
艾利森对决策过程的分析基本上是吸收了西蒙和林德布洛姆的研究成果，将决策分成设定目标、设计备选方案、检查各备选方案的结果、选定一个极大化目标的方案等环节和步骤。其新意之处在于概括了理性决策模型并在这一模型之后又提出另外两种模型（注：Allison,Graham T.Essence of Decision:Explaning the Cuban Missile Crisis,Boston:Little Brown.1971.P30）。
艾利森认为多数人在外交政策的决策中使用理性决策模型。在这一模型中，行动者是分析的重心。通常所说的行动者不仅有个人，而且更多的是团体和组织。对行政者的行为赋予两个特性：自觉性与目的性。政策分析还注意理性行动者的行为与最佳策略间的关系：或是遵循着最佳策略的原则，或是偏离最佳策略的原则。艾利森认为，在理性决策中，手段的选择比目的更为关键，而且决策者较多地是从理性上分析合理性，不太考虑现实情况。
艾利森认为，虽然理性模型被广泛地使用，但这一模型有其局限性，并不是唯一的。在关于古巴导弹危机的对策分析中，人们还使用了另外一种决策模型即“组织过程模型”。艾利森认为，关于这一决策模型首先是由马奇等人提出来的。1971年，马奇和另一个人合著了《厂商行为理论》（注：Cyert,Richard,and March,James,A Behavioral Theory of the Firm,Fnglewood Cliffs,N.J.:Prentice-Hall,1963），在该书中，马奇提出组织的主要兴趣甚至不在于实现特定目标，有些组织在决策时，将注意的重心放在组织内部各组成部分在协商一致的结构状态下保持良好的运作。通过决策，降低组织在变动环境中所产生的不稳定性。决策的过程实质上就是组织自身变迁以适合环境的过程。这可以称之为组织决策中获得的意料不到的结果。由此，艾利森指出，如果不去了解或关注公共组织的运行过程，就无法真正了解决策过程。
事实上，任何组织的决策最终只能是这一组织的最高层次的决策。为了保证这一层次决策的顺利进行，就必须依靠组织中有关部门提供信息和建议，即进行政策指引。这样，这种决策就不再是一个模型的纯技术过程，而成为一种组织内部协调变迁的过程，产生的是两个结果：一是政策，另一是组织以内在的变化以适应环境的变迁。
除了上述两种决策模型外，艾利森还提出了第三种决策模型即政府政治模型。这一模型着眼点是各种利益主体在决策中的协商过程。艾利森认为，很多政府部门的决策，其参与者还不仅仅是官僚组织中的单一集团，而是由不同的个体、团体、组织构成的集合。这些众多的决策参与者都具有不同的目的、利益和权力。这是一种协商的过程，有可能协议破裂，也有可能其中一方获胜，也有可能是达成一个与各方当初的愿望都不完全符合的混合结局。艾利森将这种决策模型比作是下棋。推动棋子的不仅仅是出于对行动的支持或组织原先拟定的方案，而更多的是正反双方之间的权力与技巧的较量。
公共行政的组织与环境
1.环境因素对公共组织的影响
从林德布洛姆和艾利森的研究中可以看到，公共行政的理性研究不仅仅集中在组织内的成员与组织之间的理性分析上，很多学者开始看到组织效率的确与社会价值是相关的，即达尔谈到的效率与个人责任、民主道德不可分离的问题。组织与社会的关联即组织与环境的相互作用。因此，组织的环境成为公共行政学关心的课题。
对组织环境问题作系统研究的是高夫曼。他在60年代以林务局及其下属的组织所面临的“行政整合”为课题，对组织环境问题进行了经验性研究，其成果主要体现在60年代初出版的《大森林中的警备队员》一书中（注：Kaufman,Hebert.The Forest Ranger.Baltimore,Md.:Johns Hopkins University Press,1960）。
高夫曼发现美国林务局高层所作出的决策与下属人员所采取的行动之间常常存在很大的差距，即就是说，上层的政策在贯彻时具有较大的并且带有实质性的余地。高夫曼针对这一现象进行了两方面分析：一是何种因素使得下层组织脱离上层组织的控制；二是有哪些因素可保证组织形成更大的一致性。
通过研究，高夫曼发现是组织外的一些因素使组织的一致性受到破坏。他从森林警备队成员那里获悉，警备队所在地区的一些风俗习惯，以及这一地区的其他组织的经验和关系带来的喜好和偏见，常常影响林务局的组织结构和成员的行为方式。比如，警备队成员有当地的朋友与邻居，在决策时会考虑到朋友与邻居的利益；另外，警备队周围还有地方机构，地方利益也会介入决策。所有这些因素都会对林务局组织的统合产生影响。
林务局作为一个大型组织，其存在与运行有一定的环境。上述的因素都是环境的构成部分。林务局为了组织内部的整合，对离心趋势作了调查，并发展出各种技术以保证组织的一致与统一。其技术和手段主要有：制订决策规则、财务规划与工作规格；对偏离组织整合的行为加以预测和禁止，包括必要的惩罚；增强组织成员对组织的服从观念。另外，为防止警备队成员受地方利益的影响，一是加强培训，使队员了解林务局的整体利益高于地方利益；二是进行经常性的轮换，使公务员在决策时少受地方势力的影响；三是提高基层行政人员对高层指令的接纳能力。
对组织与环境作出深入研究的还有汤普逊。他在《行动中的组织》（注：Thompson,James.Organizations in Action.New york:McGrawHill,1967）一书中，依据社会学家帕森思的观点，将每一个规模较大的组织分成三个层次：着重实际工作、执行高层决策的技术性的次级组织；着重对技术性次级组织同组织服务对象加以联系的管理性次级组织；着重对组织制度与社会加以联系的制度性次级组织。
对于一个组织来说，可以用理性的封闭系统模型来追求组织内部整合，以消除不确定性。这种封闭系统的逻辑有利于对技术性的次级组织实行有效的控制。但是，对于另一个次级组织层次即制度层次来说，它需要的是具有灵活的适应性以满足环境对组织的要求。这时就要求组织实行开放性。汤普逊认为，社会环境具有外在的不确定性，只有在制度层上实行开放，组织才能发展。但是，这种开放性又使得其技术性的次级组织受外界影响从而具有不确定性。
这样，就其组织的技术层面来说，需要封闭性；就组织的制度层面来说，则需要开放性。而组织的管理层正好处在中间，这就需要管理性次级组织从中协调。汤普逊指出：“假如组织要求得技术阶层的确定性以满足其理性标准，但又需要维持弹性与适应性以满足环境的要求，那就需要期待管理阶层发挥出协调的功能。”
2.组织实行开放的途径
一个复杂的组织，只有实行开放，才能生存与发展。在公共行政的传统理论中，行政学家探讨得比较多的是闭合系统的策略。这种策略关心的是组织的目标与效率问题。正如上面所讨论的，采取封闭的模式可以减少组织内部的不确定性，充分利用组织中的资源以达到高效化。从泰勒的科学管理、古立克和厄威克的行政管理，一直到韦伯的官僚制组织，其研究的重点都是服从于组织的封闭体系的。
但是，正如汤普逊所指出的：“复杂的组织乃是一个由相互依赖的成分构成的组合，这些成分结为整体，每个部分都对整体作出贡献，而整体又给部分以支持，整体继而又同某些大环境相互依赖”。这样，光考虑封闭性就不够了，必须发展组织的开放理论。
对组织的开放性研究作出贡献的是塞尔兹尼克(Philip Selznick)。他在研究田纳西流域管理局的组织决策时，提出了一个开放系统或制度的组织分析途径。他认为，虽然组织是达成既定目标的工具；但是任何一个组织都具有社会性。其原因是：组织的成员都有自己的特殊社会经验和欲望。他们希望以完整的人格加入组织，而反对被当成实现目标的工具；任何组织都存在于一定的社会制度的结构之中，在这一社会制度的结构中，有着政党、利益集团和其它各种团体的互动关系，没有任何一个组织可以割断与社会制度的联系。
正是组织中的成员具有社会性，组织又处在一定的社会关系之中，因此，任何一个组织，除了组织自身的正式关系，或称是理性关系外，还有大量的非正式关系，或称为是非理性关系。要求得组织中非正式关系的稳定性及组织在社会环境或制度结构中的安全性，组织就必须是开放的（注：Selznick,Philip.Leadership in Administration.Evanston,Ill.:New york:Harper & Row,1957,PP.1～22）。
在组织对社会开放过程中，从社会中“吸收”某些新的因素到组织的领导层或决策体系之中，从而避开危及组织稳定与生存的“吸纳”技术是非常有用的。这种开放性的“吸纳”，可以将环境中潜在的威胁集团或存在异议的分子纳入组织之内，并形成认同与共识。
这种“吸纳”并不涉及实际权力的转移，将外在的力量由反对的变为合作与支持的，将中立的变成积极合作的，这并没有让组织给外在力量控制。相反，我们采取封闭的途径，组织只能受制于那些反对力量。塞尔兹尼克指出，领导者创造力的艺术就是制度建立的艺术，也就是重建人际关系，利用技术造就一种新颖的、具有持久性的价值的艺术。