我国西部县域金融制度变迁研究——从四川达州案例看西部县域金融资源的优化配置和机制再造，本文主要内容关键词为：达州论文,县域论文,金融论文,优化配置论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国渐进式改革应该说是比较成功的，但改革推进到今天正进入攻坚阶段，面临着许多新的困难和问题。从金融实践看，我国的改革之所以进一步深入推进十分困难，有些经济学者认为金融体制或金融制度问题是其“瓶颈”，也是其“突破口”。所谓“瓶颈”问题，从经济学的角度分析，是指目前现有的金融制度安排已经走到了尽头，或者说制度变迁已经出现了边际效率为零的状况（陈宗胜，2000），金融制度亟待创新与发展。为此，本文选取四川省达州市所辖的A县、B县和C县三个县为一组样本个案，对西部县域金融制度问题进行实证分析。为使样本的选取具有典型意义和研究价值，我们进行了基本界定：一是按经济条件相对好、中、差选取样本，2002年三个样本县实现国内生产总值(GDP)分别为44.41亿元、34.56亿元和16.81亿元，第一产业占比平均在41%以上，属于典型的西部传统农业县；二是把研究对象锁定为县及县以下区域。通过本案例的研究，试图探索中国县域金融制度安排的最优路径。
一、金融制度变迁的实证考察
新制度经济学(New Institution Economics)认为，制度是经济增长的源泉，这不仅是新制度经济学的一个基本问题，而且也被我国的改革实践所证实，“改革就是解放和发展生产力”的论题就较好地解读了制度在我国现实经济生活中的重要性(Jogn N.Drobak,Jogn V.C.Nye,2003)。因为制度一直被人们用来使其相互交往具有稳定性，并提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治和社会组织。对于金融制度的解释，从纯粹制度学的角度考察，金融制度实际上是有关金融交易、组织安排、监督管理及其创新的一系列在社会上通行或被社会采纳的习惯、道德、戒律和法规等构成的规则集合，其实质是为调节人际关系并总在金融领域存在的行为规则，其创新或变迁的激励来源于风险的规避和利润的追求。研究表明，金融制度既可以成为经济进步的工具，也可以成为经济停滞或衰退的工具。进一步说，金融制度只有在经济发展到一定程度的时候，才能成为促进经济进步有力而有效的工具（范恒森，2000）。调研发现，改革开放以来，特别是最近十年来，随着经济体制改革的渐次深入，西部县域金融制度逐步形成了自己的变迁轨迹。
（一）从金融趋同到市场退出：改进的资源配置
样本表明，西部县域金融制度正在经历着一个逐渐改进低资源配置效率的过程，反映在金融趋同向市场退出的变化进程之中。
1.金融趋同：资源的浪费，一般地说，金融的聚集程度应与一个区域经济的发展水平和金融资源的空间流转水平相匹配(Florence,1948)。调研发现，西部县域金融组织种类和金融产品的趋同性特征十分明显，导致了县域金融在无法满足农村经济发展所产生的多元化、差异化金融需求的同时，也增大了同一社区金融同业竞争的压力，进而形成了事实上的资源浪费。一是金融组织在空间分布上十分均衡。除一个样本县将城市信用社归并到当地农村信用社外，其余样本县都设置了人民银行、政策性银行（农发行）和国有独资商业银行县支行以及城乡信用社和邮政储蓄等九类金融机构。金融组织种类的设立与经济发展水平和发达程度无关，呈“互挤型”的区域金融聚集状态，降低了资源配置效率。二是金融产品在纵向服务中基本同质。县域银行业机构主要经营存贷款主营业务和中间业务两大类，金融产品同质性较强。在县城，国有独资商业银行与城乡信用社经营的业务差异不大，在县以下的农村地区，农业银行营业所、乡镇农村信用社和邮政储蓄都主要经营存款业务。
2.市场退出：资源的改进。近年来西部地区的部分县正在推进金融机构的市场退出策略，这种退出，一定意义上说是金融资源配置的改进，但同时又造成了地方经济发展所需的金融支持力度的削弱。一方面，在保持金融组织种类不变情况下的网点撤退，1997～2002年样本县六年时间分别撤销159个、降格133个基层营业网点，而且主要集中在农村地区，特别是2001年农村撤销或降格的网点数最多，达142个，占撤销或降格总数的48.6%；另一方面，在加大资金组织力度情况下资金运用权限的上收，主要是国有独资商业银行县支行的贷款权限较以前大大减小，只能发放小额质押贷款和部分足值资产的抵押贷款，其余新的贷款发放或者建立新的信贷关系均须逐笔、逐项上报各自的市级分行，甚至省级分行审批。
（二）从金融剩余到金融流失：区域的经济视角
1.金融剩余的产生。改革开放初期我国的货币化程度很低，
年仅为25%（世界银行，1996），到2002年达到了180.67%。实际上，我国的货币化过程一开始就同时为经济提供着数目可观的金融剩余（张杰，2001）。样本显示，西部在县域经济发展的宏观背景下，城乡居民以储蓄存款为主要形式产生和聚集了大量的金融剩余，集中体现在两个层面：一是农户储蓄剩余。1993年到2002年样本县农户储蓄存款余额每年以10%～30%的速度增长，而同期农户贷款余额占农户储蓄存款余额之比从1993年末的77.5%下降到了2002年末的50.6%，特别是2001年末这一比例降低到了26.33%（见表1）。可见，农户在为金融机构提供储蓄的同时得到的贷款支持呈逐年下降趋势，由此形成农户储蓄剩余。需要说明的是，农户储蓄存款的20%～40%是农户用自己的劳动通过在区域内或区域外以务工的方式形成的。同时，小额农贷需求与县域经济发达程度呈负相关关系，即源于小额农贷额度设计不合理而出现了小额农贷需求在经济条件相对较好的样本县受到了限制，进一步加剧了金融剩余的积累。二是银行存差剩余。近几年样本县银行存贷差呈迅速扩张的趋势，特别是1998年商业银行实行资产负债比例管理后，表现得更为明显。2002年末样本县银行存贷款差额达33.77亿元，占当年各项存款余额的1/3强，即使剔除缴存存款准备金、贷款核销和邮政储蓄等因素后，仍有17.57亿元的可贷资金，分别占当年各项存款余额和贷款余额的19.47%和31.17%，于是在农户储蓄剩余基础上最终产生了大量的金融剩余（见表2）。县域金融剩余的产生并趋逐渐增多，一定程度上既有利于促进货币化程度的迅速提高，又为国家在宏观层面集中资金资源进行重点建设提供了保障。麦金农在1993年考察中国时说，在我国改革开放最初的六年里（1978～1984年），占总人口3/4以上的中国农民出人意料地以净贷款人的身份为其他经济部门贡献了金融剩余（麦金农，1993），并且目前仍然在继续为其他经济部门贡献着大量的农村金融剩余。
表1 样本县部分年份农户储蓄存款与贷款统计（万元、%）
年份
农户储蓄余额
农户贷款余额
贷款／储蓄
1993年
50711 39346 77.5
1994年
62671 47114 75.18
1995年
75351 55009 73
1996年
93359 57346 61.43
1997年
114719 72480 63.18
1998年
148785 77215 51.9
1999年
173397 86069 49.64
2000年
200422 101332 50.56
2001年
241441 63565 26.33
2002年
261932 132537 50.6
注：可贷资金＝存款－贷款－缴存存款准备金－呆账核销－邮政储蓄。
表2 样本县部分年份银行存贷差变化情况统计（万元）
年份
存款余额
贷款余额
存贷款
可贷资金
1993年
114653135819-21156
-40814
1994年
15448413958815896
-18308
1995年
20049012777772713
27167
1996年
250541149608100933
38696
1997年
47115139483476314
-26077
1998年
568425443498124927
29259
1999年
626239465544160695
59756
2000年
723565490506233059
106371
2001年
827936495343332593
178361
2002年
901459563750337709
175733
表3 样本县部分年份邮政储蓄变化情况统计（万元、%）
注：此表以1993年为基数。
2.金融流失的渠道。样本显示，西部县域大量的金融剩余主要通过三条渠道流到了县域外：一是邮政储蓄。1993年末样本县邮政储蓄余额为7741万元，到2002年末为89485万元，增涨了近11倍，年均增速达20%以上。1993～2002年，邮政储蓄余额占金融机构各项存款余额之比在6%～12%之间，邮政储蓄年净增额占金融机构各项存款年净增额之比多数年份在9.5%～23%之间（见表3）。二是资金上存。样本县各国有独资商业银行县支行和农村信用社将县域内组织的大部分资金上存到了各自的上级行社。2002年样本县上存资金净增额达46130万元，分别占当年存款净增额和贷款净增额的68.25%和73.7%（见表4）。三是异地拆贷。经济条件相对较好的A县和B县的地方性金融机构通过异地贷款和拆借的方式违规将县域内组织的部分资金投向了区域外，而且金额较大，从1997年的28848万元逐渐增加到2002年的51081万元，两个样本县外拆和外资资金余额与同期各项贷款余额之比一直保持在9.5%～14%之间（见表5）。
3.金融流失的影向。从区域经济的角度看，由于西部落后地区受到市场分割、信息不完全和知识积累水平低下的影响，资源的空间进入机制存在缺陷，东部发达地区对落后地区产生的外溢效应十分有限。从样本县金融剩余逐渐走向金融流失的变迁过程可以发现，原本就十分稀缺的金融资源在西部地区更是缺少了进一步发展的资本动力，储蓄就地转化为投资存在制度障碍，对西部经济的发展产生了消极影响。
（三）从资产恶化到经营亏损：低效的营运结果
西部落后地区县域金融机构经营效果一直不理想，资产质量差，经营亏损金额较大，成为西部县域金融制度变迁的显著特色。
2002年末，样本县的不良贷款余额共计近30亿元，是当年存款余额的1/3和贷款余额的1/2强。最近十年，1995年以前不良贷款占比相对较低，此后基本上都在50%左右，经济条件较差的样本C县不良贷款占比很高，有的年份甚至高达60%以上。与巨额的不良贷款相对应的是较差的经营效益，除A县在1993年和2002年获得少许盈利外样本县多数年份是亏损，1994年亏损2492万元，到1998年亏损17635万元，随后有所好转，但1999～2001年亏损金额仍在1.1亿元至1.3亿元之间（见图1）。
表4 2002年样本县上存资金情况统计（万元、%）
上存资金
各项存款
各项贷款
净增金额
15018 30769 28196
A县 上存资金与
48.81 53.26
存贷款之比
净增金额
25649 27992 14153
B县 上存资金与
存贷款之比 91.63 181.23
净增金额
5463 8830 20240
C县 上存资金与
存贷款之比 61.87 26.99
净增金额
46130 67591 62589
合计 上存资金与
存贷款之比 68.25 73.70
注：此表以样本县四家国有独资商业银行和农村信用社为统计对象。
表5 样本县部分年份外拆外贷资金余额与贷款余额比较（万元、%）
1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
资金余额 28848 37788 40830 44327 55086 51081
款余额比 9.53
10.89 11.20 10.97 13.34 11.08
注：本表统计对象为A县和B县两个样本县。
图1 样本县部分年份经营效益发展变化情况
（四）从正规金融制度到非正规金融制度：制度的供给缺口
1.正规金融制度供给不足。理论上讲，市场上制度供给和制度需求可以达到一般均衡，人们对现有制度安排和制度结构就能够接受并愿意保持下去。在我国县域金融制度发展初期，国家运用行政手段，通过正规金融制度的设计较好地实现了一般均衡。但是，随着中国转轨经济的发展，初始均衡状态逐步被打破。一方面，农村经济的多元化发展对金融制度需求无论是在量上还是在质上都发生了很大变化，体现为巨大的金融需求；另一方面，现有的国家正规金融制度因为制度设计上的缺陷，很大程度上限制了制度的有效供给，从而产生了事实上的制度供给缺口，体现为从区域内聚集到正规金融组织体系的资金不能较好地满足区域内已经形成和正在形成的巨大的资金需求。
2.非正规金融制度的补充供给。面对正规金融制度的供给缺口，以民间借贷为主要形式的非正式金融活动在县域内自发地活跃了起来，而且这种自发的非正规金融制度安排具有长期的生命力和较强的信用约束，违约案件十分少见，一定程度上缓解了县域资金供求矛盾。从对657户城乡居民户的样本分析可以看出，35.15%的农户和58.41%的县城居民有民间借贷行为。民间借贷形式主要以向同一社区的私人借贷为主，用于临时性的经营生产和生活资金周转。在有民间借贷行为的调查对象中，43.97%的没有利息；有利息的年利率一般在10%～30%以内，为正规金融组织的二至六倍。从借贷规模看，县城借贷多数在10000元以上，农村借贷多数在5000元以上，而且经济越发达民间借贷活动越多（见表6）。
表6 2003年样本县城乡民间借贷活动抽样调查统计（户）
注：数据分别按样本县经济条件相对好中差分层抽样调查而得。
二、逻辑命题：来自变量禀赋的合理推演
制度是一个涵盖很广的范畴，不仅包括体制、政策和法规，而且还包括道德、伦理、观念和习惯等。因此，影响制度变迁的变量很多，既有东中西部共同的特性，也有西部地区特有的自身特性。本文主要从影响制度变量的自身禀赋特质出发，对西部县域制度的变迁演进做一个合符逻辑的推理，并在此基础上，对一些共同的因素进行深层次分析论证。
（一）区位禀赋劣势：金融的约束
1.经济落后：区位的约束。样本显示，作为地处西部的县域地区，以山地与丘陵地形为主，不具有东部沿海县域的口岸、平原等先天区位优势，西部交通不便、信息闭塞和传统农业占据主体等为主要特征的区位劣势，导致了区位经济长期滞后于东部发展。2002年，人均GDP西部地区仅为5382元，而中部、东部地区分别为6973元、13328元，分别是西部的1.3倍和2.48倍；人均地方财政收入西部地区为597元，与中部差不多，但东部为3011元，东部是西部的5.04倍；农民人均纯收入西部为1776元，而中部、东部分别为2279元、3885元，中部、东部分别是西部的1.28倍和2.19倍。落后的经济条件不可能孵化出发达的金融（见表7）。
表7 2002年东中西部部分经济发展指标比较（亿元、%、元）
项目
西部
中部
东部
国内生产总值(GDP)15715.35 31377.96 70371.56
其中：第一产业占比
19.18
16.44
10.66
第二产业占比
42.44
46.40
55.56
第三产业占比
38.38
37.16
33.78
人均GDP 5382
6973
12328
人均地方财政收入 597
596
3011
农民人均纯收入 1776
2279
3885
注：①东中西部数据根据2003年国家统计局公布的2002年数据整理（西藏没有统计数据），样本县数据根据各县统计局数据整理。②东中西部按传统划分方法：东部包括：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12省区市；中部包括；山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、湖北9省区；西部包括：重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆10省区市。
2.环境欠佳：观念的约束。与发展水平较低的西部县域经济相伴而生的是思想观念落后所造成的投融资环境较差，限制了西部县域金融资源向本地内源化投资的有效转化。一是信用环境亟待改善。西部部分地区信用文化缺失，企业和个人逃废银行债务现象较严重。2002年末样本县企业和个人逃废银行债务余额高达17492万元（占同期贷款余额的3.1%）、利息10292万元，逃废债企业户数多达120户，其中91户、占75.83%的企业是以乡镇企业为主的非国有企业（见表8）。二是金融案件执结率较低。1993年到2002年，样本县金融胜诉案件涉案金额共计22166.8万元，其中得以最终执行的涉案金额仅为9341.5万元，占胜诉案件涉案金额的42.14%，而同期样本县共支付诉讼费用469.6万元，占胜诉案件执行金额的5.03%（见表9）。三是中介部门收费偏高。客户到银行贷款，按规定要到工商、房管和国土等中介部门办理相关手续，程序繁琐，重复评估，收费偏高。据调查，在样本县以125万元的足值资产按80%抵押银行贷款100万元计算，需要客户支付13927.25元的各种行政规费（不含保险费用），正常合理的贷款需求由此受到影响。
（二）共同变量异化：西部的分析
从更宏观的角度分析，无论是东部、中部地区，还是西部地区，制度变迁之初面临着许多共同的因素，如金融改革与实践都是在国家强制性制度变迁模式下进行的，所有金融机构都是国家所有的。但由于东、中、西部地区自身禀赋特质的不同，从而造成了制度变迁结果的大相径庭。
表8 2002年样本县企业逃废银行债务情况统计（万元、户）
项目
逃废债余额
其中：逃废债企业
企业户数分析
情况（含本息）
小计 本金 利息 国企 非国企 小计 国企 非国企
A县
11113 7085 4028 7877 3236
65
28
37
B县
16500 10300 620016500 53 53
C县
171
107 64
121 50
2
1
1
合计 27784 17492 10292 7998 19786 120 29
91
注：国企指国有及国有控股企业。
1.相同改革路径：不同变迁结果。以诺斯为代表的西方新制度经济学派把制度变迁分为两种：一种是诱致性制度变迁模式，即制度的变更者或者新制度安排的创造者是由一个人或一群人，在响应新的获利机会时自发倡导、组成和实行的制度变迁；另一种是强制性制度变迁模式，即在政府对制度变迁的目标模式具有理性认识的基础上，由政府通过法律和命令而实现的制度变迁。改革以来，在县级农村经济金融领域，经历了两种不同的改革模式：一种是自下而上的农村经济制度的诱致性改革模式，农村先后进行了家庭联产承包责任制和发展乡镇企业与农村个体私营企业的两次制度性变革；一种是以农村信用社为主体的自上而下的强制性农村金融制度变迁改革模式，农村信用社从20世纪50年代初建立开始，先后经历了一乡一社、人民公社的一个部门、隶属于农行的基层网点、中央银行直接领导管理的农村乡镇“储蓄信贷机构”。两种改革模式的不同步，必然演绎出经济生活中的农村金融与农村经济的不协调性。这是制度设计形成的初始状态。面对这同一初始状态，东部地区凭借其优越的区位优势和优惠的政策支持，按市场效益和效率原则吸收了大量来自西部的金融资源，经济获得了巨大发展，大大地冲淡了初始变量带来的不协调性，县域金融也由此获得了新生。而作为西部地区，自身禀赋明显处于劣势，在经济不发达中的金融成长逻辑性地受到限制，源于县域的金融剩余流出县域外成为必然，金融资源在县域内难以自动实现合理的配置。
2.相同初始产权：不同分化结果。从更深层次分析，只有从金融产权形式的效用函数出发，才能深刻而准确地理解我国金融制度的变迁过程。由于我国金融改革首先面对的产权初始状态是公有金融产权形式，国家以产权所有者的身份对国有银行和国有企业进行管理，在国有银行与国有企业之间合乎逻辑地呈现出一种“刚性依赖”。这种依赖性集中通过国有企业在国有银行贷款中占有很大的比重体现出来，并由此产生了大量的不良贷款和经营亏损。同样的逻辑，面对相同的初始状态，由于东部县域经济发展很快，特别是个体私营经济的快速发展，国有企业产权体制的变迁既迅速又到位，很大程度上部分地抵消了计划经济时代遗留的不良贷款和经营亏损。而西部县域地区，由于自身禀赋劣势而造成的经济不发达，民营经济发育迟缓，国有企业产权分化进程较慢，必然地造成了国有商业银行不良贷款金额大、占比高，经营亏损多、时间长等问题。调研表明，最近十年样本县尽管经过了资产剥离和核呆等手段，但国有企业及国有控股企业的贷款余额占样本县贷款总余额的比例一直在40%～80%之间，而国有企业50%以上的贷款演变成了不良贷款。再进一步分析，由于国家是自身行为的效用函数，以所有者的身份管理金融，导致了金融机构所有者缺位、内部人控制现象突出、经营管理者存在着较好的寻租机会和外部难以控制的道德风险等共同特点。特别是农村信用社，基于制度设计和所有权的特殊性，也就不可能产生多少制度效益，大量外资、外拆等异地贷款成为必然，而支农的内在激励明显不够，支农效果难以达到预期的最优效用状态。
三、行为集合：立足经济发展的金融制度安排
制度的功能主要是为经济组织（个人）的行为选择提供可以遵循的规范和明确的结果预期，使其行为具有个人理性和社会理性的统一。但是，任何一项制度安排与制度选择都不是随意决定的，而是根据成本费用与收益分析权衡决策的，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会推动直至最终实现制度的变迁（DC.诺思，1994）。新制度经济学告诉我们，一个节省交易成本的制度安排、制度框架和制度创新的空间是至关重要的。现有的西部县域金融制度并不是最有效率的，因此，在西部既定条件下如何设计好一个最优的县域金融制度，不仅对于全国金融制度建设、促进金融成长十分关键，而且关系到我国西部县域经济能否实现跨越式发展的全局性问题，因此意义重大。
（一）制度安排平台：经济的内涵增长
金融成长及金融发育程度与经济发展状况具有密切的正相关关系。从这个意义上讲，县域经济获得持续快速发展的宏观背景是县域金融制度安排的起点和终点，县域金融制度的设计也只有以此为平台，才具有现实指导意义。与东部地区相对较成熟、发达的县域经济相比，西部地区的县域经济不具有实质意义上的比较优势。但是，在国家实施西部大开发战略的宏观政策背景下，西部地区的县域经济并不是没有优势可言，没有潜力可挖。我们已知，发展潜力一般由两个方面的因素构成：一个是不可变因素，如自然资源状况、区位条件等，这些因素具有不可流动性和变更性；另一个是可变因素，如资本、劳动力素质和教育水平等，这些因素随着经济发展和社会进步而提高。我们可以用可变的优势弥补不变的劣势，挖掘西部潜力。因此，西部县域地区要采取多种措施，确保增加或引入的要素特别是可变要素在西部收益率较以前、甚至较东部有所提高，通过要素量与质的变化，尽可能挖掘西部潜力，促进经济增长。一是中央财政要进一步加大转移支付力度，形成西部经济发展较强的初始推动力。二是地方政府要加快机构改革，实行减免税费等优惠政策，促进民间资本向投资的转化。三是按照现代企业制度的要求，提高企业素质，规范县域经济中小企业的经营管理行为，促其逐步发展壮大。四是夯实信用基础，优化投融资环境，注重西部信用体系的建设。五是加强农业基础设施建设力度，对农业这个弱质产业进行扶持，巩固农业在国民经济中的基础地位，培育农村金融的持续增长源泉。
（二）制度安排思路：资源的最优配置
在金融制度的安排与设计的思路上应具有较强的针对性、具体性和实用性，根据样本调研结果，西部县域金融制度安排的思路可设定为：在鼓励合作金融和商业性金融基于市场原则发展的同时，加大对西部县域政策性金融的优惠扶持力度，限制金融资源外流，强化区域金融服务功能，实现西部县域经济金融的健康发展。这种制度安排主要基于三点：
第一，区域经济的协调发展需要国家政策倾斜。西部县域经济跨越式、追赶型发展客观上需要国家在调度资源的权力分解上给予倾斜，在金融资源控制权的分配上给予支持，而西部经济制度与金融制度改革的不同步也需要国家从宏观上进行倾斜支持。
第二，商业性金融不是支农扶弱的效用函数，而政策性金融内生于“三农”。商业性金融具有一般意义上工商企业追逐利润最大化的共同特征，寄希望于商业性金融对支农有多大贡献并不现实，也不是资源的最优选择。即使是在发达的国家，如法国，一般商业银行同样也不愿意进入农村地区和农业信贷市场。近年来各个商业银行积极收缩农村阵地，就是其商业化改革而形成的追逐利益最大化的真实体现（注：从国际经验看，当经济处于发展阶段而非发达阶段时，不是依赖商业性金融，而是大大强化了政策性金融功能。美国在20世纪20、30年代，有效利用农业政策性金融杠杆，不仅使美国快步进入了工业化强国的行列，而且至今仍保持其农业大国的国际地位。同样，日本以“制度贷款”的方式，通过政策性金融对农业进行了大力扶持。）。实际上弱质产业融资与政策性金融支持是一对共生体，特别是在农业方面，因为农户的稳定和农业的发展始终是国家政策的内在需要，也是农户获取生存的需要，二者的一致性导致了农村金融天然具有政策性金融的特质。
第三，合作金融的健康发展面临非正式制度障碍。合作金融存在的前提条件是农户是否客观地存在“合作共济”的基础——“乡绅”参与和诚实参与，也就是经济学意义上的农户要具有自发的“集体理性”前提，合作金融才有生存和发展的“土壤”。进一步看，合作金融的终极目标是利用团队合作的方式，解决单个社员不易解决的经济问题，即所谓的“农村信用社没有自己独立的效用函数，而是各成员效用函数的累加”，正是合作精神的体现（王自力，2002）。事实上，基于农户的自身素质较低、小农经济的传统文化影响较大和传统型农业占据县域经济主体地位的现实状况，合作金融在调查的样本县缺少真实存在的客观基础，这也是我国发展农村合作金融最大的非正式制度障碍。样本县95%的农户从没有参加、也不想参加当地农村信用社的社员代表大会。
（三）制度安排路径：金融的机制再造
根据金融成长的内生原理，金融成长的要素存在于本部门的经济流程之中。金融制度变革的核心在于部门内部金融组织体系的发育（张杰，1994）。区域金融组织体系的健全完善无非两条路径：一是对现有的县域金融组织进行功能性调整；二是设立新的金融组织形式。无论哪种路径，都必须考虑降低改革成本和交易费用。
1.农业政策性金融的功能强化：由单一转向综合。政策性金融具有填补资本市场空缺、对公共产品的倡导性和贯彻政府经济政策的特殊职能。特别是在样本县的西部县域地区，作为履行政策性金融职能的农业发展银行，随着粮食购销体制改革的基本完成，仅仅收购稻谷一种粮食，业务萎缩，职能非常单一。因此，对农发行的职能作用有必要及时地给予重新定位与调整，把农业政策性金融办成综合性的执行政府意图的支农金融机构，通过政府扶持项目强力拉动民间资本、商业性金融、合作金融及其他金融形式逐步从事符合政府意图的贷款和投资。从农发行中长期的职能定位看，主要是集中支持国家粮棉等农产品储备体系建设、农业和农村基础设施建设、农业产业结构调整、区域扶贫开发和发展中间业务等方面，把原来由农业银行和农村信用社承担的支持西部农村发展的职能承担过来。在保证资金来源的情况下，可考虑充实农发行的基层营业网点，其实现途径有两条：一是由现有的农业银行只有储蓄功能而贷款功能大大削弱的基层农村区域的营业所改造而来；二是由承担政策性经营的基层农村信用社改造而来。这种设置的好处是既重新整合了现有金融资源，不会出现重复建设，又可形成适度竞争，可以做到最大限度地节约改革成本和提高支农绩效。
2.国有商业银行的资源重组：由撤退转向整合。对于商业银行而言，由于其追逐利润的动机较强，国家可主要用市场化的手段引导商业银行加大对西部县域经济的支持力度，比如说适当考虑对支持西部县域经济的商业银行进行减免税收及相关费用，让商业银行有利可图，自觉地把一定比例的资金用于西部农村县域。同时，强制性要求国有商业银行降低资金上存的比率，限制县域资金通过上存渠道流出县域外。在机构的撤退上，对当地贷款发放能够达到一定比例的，可保留此机构继续为当地服务；在当地放款达不到一定比例的，可劝其退出县域经济领域，主动让出存款市场，限制本地资源外地化。
3.西部农村合作金融的定位：由模糊转向确定。农村信用社作为农村金融的主体，始终是县域农村金融改革的主旋律。而农村信用社的改革主要基于其模糊的产权制度和由此形成的所有者缺位的关键问题展开。目前，国务院已经原则通过深化农村信用社的改革方案，但具体方案有待进一步细化，现在仅仅是试点。从样本县看，可考虑采取以下三种模式：一是如前所述，将部分仍然承担政策性支农功能的农村信用社改造成农发行的农村基层网点。二是对大多数基层乡镇农村信用社，仍实行一乡一社，但必须严格按照合作制的要求进行根本性的改造，使其充当合作金融的主力军。完全意义上的合作金融在我国从来就没有真正出现过，但是并不是说我们不需要合作金融，只要有农民这个弱势群体存在，农业这个弱质产业存在，合作金融就有存在和发展的基础。关键在于要注重培育农民的合作意识和民主精神。这就有赖于对农民进行合作金融的大力宣传，加强社员的合作和民主意识的锻炼，培育合作金融健康发展的良好的文化氛围。三是在特别偏远的部分农村信用社，将其改造为扶贫小额信贷机构(Microfinance Institution)。因为这里贫困人口多，只有通过政府扶贫才能推动其初始起步，而且还可以从国际和国内两个市场上筹募到新的资金。对于目前已有的非政府组织类的扶贫机构和政府中介扶贫企业型机构，都可以在此模式下改造为小额信贷扶贫机构，帮助穷人致富。
4.邮政储蓄机构的机制建设：由“吸血”转向“输血”。邮政储蓄的“吸血”功能主要体现在吸收的存款上存人民银行成为基础货币，而未能及时有效地投入到当地，因此迫切需要建立向农村返还邮政储蓄资金的“输血”机制。一是鼓励邮政储蓄自主运用资金，购买国债，或者是购买政策性金融券，特别是可以购买农业发展银行的债券，把农村资金运用到农业和农村。二是通过中央银行支农再贷款增加对农村信用社的返还，但要严格操作。三是建立县域金融机构与邮政储蓄之间的资金往来关系，但要注意长期资金定向关系的借贷风险问题。四是时机成熟的时候，可将现有的邮政储蓄机构改建成邮政储蓄银行，定位于为县域经济服务，自主灵活运用资金。