构建宪政秩序：中国政治体制改革的基本路径，本文主要内容关键词为：宪政论文,中国论文,路径论文,秩序论文,政治体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，关于中国政治体制改革的路径选择问题一直备受各方关注。特别是近年来，一些经济学者和政治学者分别从经济学和政治学的角度对中国政治体制改革的路径特征进行了比较深入的理论研究，主流的观点是中国走的是一条渐进改革之路。这主要是从改革的进程和方式上讨论路径选择的。这只是选择路径的一种视角。对这个问题，我们想从政党、国家和社会层面提出一个基本分析框架。限于篇幅，本文仅从国家层面作一探讨。
一、宪政框架与宪政秩序
宪政是一个与民主政治紧密相关的概念。毛泽东曾经对宪政作过深刻的论述。他指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[2]毛泽东的论述，深刻揭示了宪政的形式是用宪法确认民主的事实，宪政的实质则是通过宪法来实现民主政治。质言之，宪政就是国家以一部充分体现现代文明的宪法为前提条件，以充分实现民主为核心内容、法治为基本保证、人权为价值目标的一种政治理念和政治制度。
我国1982年宪法序言明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”这表明我国的宪法是对中国人民长期浴血奋斗争取来的民主事实的确认。综观我国宪法的规定和政治生活的现实，我国的宪政框架由以下一些“民主事实”构成。首先，在政党制度上，坚持中国共产党的领导和执政地位，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。对此，1982年宪法序言(1993年修正案第四条)作了明确规定。其次，在国体上，实行人民民主专政的社会主义制度。1982年宪法第一条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”再次，在政体上，1982年宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法对我国政权组织形式的规定，表明了人民代表大会在我国政权组织结构中的最高地位。此外，在国家结构形式上，实行“单一制”。1982年宪法第四条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”根据香港、澳门和台湾的实际情况，为了实现国家的统一，并保护香港、澳门和台湾同胞的现实利益，1982年宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”特别行政区是我国单一制国家不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的实行高度自治的地方行政区域。总之，中国共产党的领导和执政地位、人民民主专政的国家性质、人民代表大会的政权组织形式、中华民族的完整统一这些民主事实，构成了当代中国基本的宪政框架。
那么，什么是宪政秩序呢？秩序是指一系列事物在空间次序关系上的稳定状态。宪政秩序则是指宪政实体严格按照宪法规范运作的一种稳定状态。宪政秩序构成的基本要素主要有：宪政实体、宪法规范、宪法至上权威等三个要素。宪政实体是宪政秩序实现的最基本的载体要件。宪政实体作为宪政秩序的载体，它主要是由宪政主体组成，并且是一个多元化的结构。它主要包括公民、国家机关、政党和其它利益集团及组织等宪政主体。宪政主体之间相互作用，必然产生宪政关系，并在一定条件下达到一种平衡状态，形成一定的秩序，这种秩序就是宪政秩序。宪政主体之间的相互作用，必须在一定限度内，在一定的尺度下进行，才能形成宪政秩序。这种尺度就是宪法规范。如果说宪政实体是宪政秩序的载体要素，是构建宪政秩序的前提条件，那么，宪法规范作为规范宪政秩序的实际内容，是构建宪政秩序的行为准则。宪法规范是宪政秩序实现的必不可少的要件，但离开了宪法至上的权威，宪法规范就会同宪政脱节，就不可能构建宪政秩序。宪政秩序的形成和完善必须以宪法至上权威为基本要素。宪法至上权威是宪政秩序实现的根本保证。在人类社会中，无论何种社会形态，总会有一个具有至上的权威存在。然而，不同的权威，在社会中形成的秩序又不一样。在奴隶社会中，“一切皆从天子出”的天子至上权威和在封建社会里，“天下事无大小皆决于上”的君主至上权威，导致的都必然是专制社会的秩序，不可能是宪政秩序。在现代社会中，公众心目中认同的最高权威如果不是宪法，宪法就不可能在社会实践中得到实施，宪政秩序在这个社会也就肯定不会存在，因为宪政秩序是宪法规范实施的结果。因此，要想在社会中建立起宪政秩序，就必须要树立宪法至上的权威。由此可见，宪政秩序是人类政治秩序演进的必然逻辑，是现代社会政治文明的重要标志；同时宪政秩序也是一个社会或组织得以正常运行的基本条件，是所有社会成员能够感受到的外部环境之一。
二、我国宪政秩序存在的主要问题
按照宪法规定，我国基本的宪政框架是比较健全的。但是由于种种原因，我国的政治体系在很多情况下并没有严格按照宪法规范而有序运作，致使民主政治出现问题。究其深层次的原因，在于我国的宪政秩序尚未真正形成。这突出地表现在党政关系以及政权机关内在关系上。
首先，党政关系内涵尚未理清。党政关系是中国政治中最重要、最具影响力的政治关系，也是中国政治中最复杂、最难破解的政治关系。改革开放30年来，我们党在认识和处理党政关系方面，进行了大量的理论研究和实践探索，对我国政治体制改革和民主政治建设起到了重要促进作用。然而，时至今日，理顺党政关系，实现党政关系规范化、科学化，仍然是需要深入探讨的重要课题。党政关系有广义和狭义之分：广义的党政关系是指政党与国家机关的关系。广义的党政关系涵盖了党与国家权力机关(人大)的关系、党与国家行政机关(政府)的关系、党与国家司法机关(法院、检察院)的关系、党与国家元首(国家主席)的关系，等等。狭义的党政关系则是指党委与政府的关系，特别是党的书记与行政首长之间的关系。在现实政治生活中，由于忽视党政关系内涵的多义性，将其褊狭地理解为党委与政府的关系，于是，党委决策，政府执行，似乎已经成为政治生活的常态。狭隘的“党政关系”必然导致国家权力机关的虚置。例如，人民代表大会，本来应该是人民当家作主的制度平台，许多重大的决策活动本来是应该放在人民代表大会上来讨论和表决的，但由于历史的惯性，政策治国成为党政领导干部最为习惯的工作方式，从而在现实中依然存在着以党委的决策代替人大的表决的情况。目前，中共中央政治局常委出任全国人大常委会委员长，地方的党委书记兼任地方人大常委会主任的实践应该是一个积极的探索。这种模式将原来党直接领导“一府两院”的方式，转变为通过国家权力机关间接领导和全面监督一府两院的方式，即党领导人大，人大产生政府，政府对人大负责。这样既保证了党对国家重大事务的领导，又充分发挥了各级人大作为权力机关的作用，还能逐步扩大人民群众的政治参与，真正符合人民主权的原则。
其次，国家权力机关的功能弱化。从人大来看，其最高国家权力机关的地位还没有真正落实，作用尚未充分发挥。主要表现在：一是人民代表大会的最高立法权弱化。“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”现象仍然存在，立法还未走出部门主导的局面。二是人民代表大会的最高决定权弱化。从国家层面而言，执政党负责决定国家的大政方针，全国人民代表大会负责立法，这一点无论从理论上和实践中，都有明确界定。而重大事项的决定权，哪些由执政党负责，哪些由人民代表大会负责，尚缺乏明确而合理的划分。其结果是几乎所有的重大事项都由执政党决定，而人民代表大会的重大事项决定权比较有限。这个问题尽管在改革开放以后逐步得到克服，但并未从根本上得到解决。而且，即便是有限的重大事项决定权有时也难以全面行使。人民代表大会对国民经济和社会发展规划及其执行情况的审查和批准就过于宏观，没有落实到具体的重大工程和项目上来，导致形象工程、政绩工程能够顺利上马；人民代表大会对政府财政预决算的审查和批准还不严格，花钱仍然是政府说了算。三是人民代表大会的最高人事任免权弱化。个别地方的党组织在人事任免上往往忽视人大的作用，超越宪法和法律的规定直接任免本应由人大选举或罢免的国家机关领导人，特别是在社会公共危机时表现得更为突出，诸如，对某些重大事故负有责任的领导人“就地免职”的做法。四是人民代表大会的最高监督权弱化。根据我国宪法，人大的监督地位和作用是最全面、最权威的，也是任何其它机构所不能取代的。然而由于人民代表大会及其常委会行使监督权的具体内容规范、操作程序和制度安排还不够完善，导致人大监督功能弱化。一些腐败分子和损害人民群众利益的行为并没有得到“人大”的监督而受到制约，“人大”对“一府两院”的最高监督权虚置。从政府来看，其国家行政机关的功能存在一定的扭曲。按照宪法的规定，我国政府的基本职能应该是根据宪法和法律的规定，领导和管理行政事务。但在实际的行政过程中，往往重政策、轻法律，重经济、轻社会，重管理、轻服务。其结果就是：政策治国成为常态；政府的社会管理和公共服务缺位；政府职能转化后的社会接管成为问题。从司法机关来看，由于受人权、财权和事权的牵制，司法活动很难割断与地方上千丝万缕的联系，宪法规定的司法机关的独立审判权和检察权还很难保证。
再次，对公共权力制约和监督的宪政体制不够完善。我国宪法对国家机关权力的规范比较清楚，对公民权利的规定也比较翔实。但为什么还会出现大量损害人民群众利益的事呢？关键的原因是我国具体的宪政体制中还缺乏对公共权力的制约和监督机制。宪政秩序的构建有赖于宪政体制。宪政秩序的混乱，源于宪政体制的不健全。例如，宪法规定全国人大监督宪法的实施，但现实中没有建立起违宪审查的具体制度；宪法规定人大审查和批准国家预决算，却没有建立起人大对政府违规使用资金进行责任追究的具体制度；宪法规定人大审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况，却没有建立起人大对政府违规项目进行责任追究的具体制度；宪法规定人大具有罢免权、人大代表具有质询权，却没有建立起罢免和质询的具体制度。由于缺乏这些具体制度，致使公共权力缺乏有效的监督和制约，导致公共权力的滥用。
三、宪政秩序的构建方式
宪政秩序的构建必须在现有的宪政框架中进行，这样才可以使政治体制改革处于法治的轨道上，既具有预见性，又具有操作性，从而找到政治体制改革的切入点。那么，在我国现有的宪政框架下，如何构建宪政秩序呢？从政治体制改革的宏观角度来看，首先，树立宪法思维，维护宪法权威。1949年中华人民共和国成立，确立了新民主主义社会制度，我国就开始了社会主义宪政理论与实践的探索。从共同纲领到1982年宪法的颁布实施，其间历经曲折。现行宪法自1982年12月4日颁布实施以来，经过四次修改，先后通过了31条宪法修正案。我们可以自豪地向世人宣告，现行宪法是中华民族坚持改革开放、民主法治建设的智慧结晶，是我们党的几代领导集体高度重视宪法建设和实施的历史成果。它的有效实施，必将成为中华民族走向富强民主文明和谐之路的坚固基石和坚强保障。维护宪法权威，必须从以下几方面入手：首先，要强化宪政教育。全社会要进一步深化宪法至上理念的宣传教育，以便在人们头脑中真正树立起宪法的权威。回顾我们的普法教育，既有成功的经验，也有失误的教训。在普法中我们往往偏重了普通法或专门法的宣传教育，而忽视了根本大法的宣传教育，起码是忽视了根本大法的深度教育。这样做至少犯了三个错误：一是颠倒了根本大法与普通法或专门法的关系，忽视了“牵一发而动全身”的教育；二是错误地估计了我同广大普法对象的学习精力、文化程度和法律意识，当前我国广大普法对象最需要急迫地学习和深刻理解的，应该是法律法规的精髓——宪法，因为宪法是广大公民理解其他法律法规的钥匙，批评其他法律法规的武器，也是守法和维护自身权利的纲领；三是造成了一些司法和执法人员的法理错位，使根本大法失去了应有的权威，也使一些机关、单位或组织威信受损。一言以蔽之，许多事实说明，我们在普法的时候就没有真正树立起宪法的权威。其次，要组建宪政审查机构。时至今日，虽然宪法中规定了全国人民代表大会常委会具有“解释宪法，监督宪法的实施”的职权，但是我国还没有真正建立起完善的宪政审查制度，这自然影响了根本大法的权威，也影响了人民意志的充分体现。借鉴西方先进经验，在国家组建独立的、又有权威的宪政审查机构，专司宪政审查职责；在地方各级可以凭借党委政法委、人大法制委员会和政府法制办公室，组建宪政审查领导小组，负责地方在立法、执法过程中的宪政审查，遇有重大问题和案件报请上级宪政审查机构裁定，在组织保证上树立和维护宪法权威。第三，要惩处违宪行为。和执行普通法律法规一样，违背宪法的行为也应该得到相应的惩处，这也是体现宪法至高无上，体现执行宪法的严肃性，树立和维护宪法权威的重要方面。至于惩处的程序、违宪裁量、惩处方式、惩处级次等相关问题，应该有专门的规定。
其次，坚持宪政框架，改革宪政体制。从现行宪法的四次修正案可以看出，我国对宪政理论与实践的探索已渐趋理性，在逐步走向成熟的同时，也体现了与时俱进和不断创新的精神。随着经济体制改革的深化，改革的要求已经越出纯经济领域，在宪法的框架下对宪政体制改革的要求越来越迫切。在不打破宪政框架的前提下，根据实践发展的要求，对宪法中一些与经济和社会发展不相适应的地方及时进行调整和完善则是我们的理性选择。例如，宪法规定我国实行五级政府体制，这种体制比较适合于计划经济，但随着市场经济的发展，越来越显现出这种体制的弊端。有些地方在试行“省管县”体制，很多地方在实行“乡财县管”，这就需要宪法作出适当的调整。又如根据民主政治建设发展的需要，近年出现了乡镇长直选的实验。这种实验明显违背宪法的相关规定。北京大学张千帆教授称其为“良性违宪”。[3]他认为宪法的基本精神是民主、法治与人权，只要维持这个基本底线，地方实验过程中的“良性违宪”并不可怕。我们认为，宪法规定的基本宪政框架就是这个“基本底线”的具体表现。只要不突破宪政的基本框架，宪政体制的调整有利于政治体制的逐步完善。
根据我国的历史和国情，改革和完善宪政体制关键是要正确认识和有效处理好党政关系。正确处理党政关系，实质是解决党如何正确执政的问题。执政党执掌政府行政权力是现代西方国家执政党与国家政权机关基本的政治关系。现代西方国家所谓“执政”实质上就是执掌政府的行政权力。然而这种政治逻辑不符合中国的政治实际。在马克思主义政治学的语境中，中国共产党的执政有其独特的政治关系结构。共产党的执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，共产党执政的实质是人民当家作主。因此共产党的执政，不能仅仅理解为执掌国家的行政权力，把党的执政仅仅限于党同政府的关系问题，党同人民的关系、党同人民行使权力的机关人民代表大会的关系更具根本的意义。党同人民的关系是属于国体层面的政治关系，党代表人民的根本利益，人民接受党的领导是在国体层面最基本的政治关系；党领导和支持人民掌握管理国家的权力，也就是人民当家作主，这是国体与政体之间最基本的政治关系；而人民代表大会与“一府两院”的关系则是政体层面最基本的政治关系。所以党同人民的关系从组织层面上，应该体现在党的领导机关与人民代表大会权力机关的关系上，党同人大的关系是中国最根本的政治关系，而党同政府的关系是较人大关系次一级的关系。从法定的政治关系层面来说，党同人大的关系要比党同政府的关系重要得多。中国的党政关系问题首要的是应该处理好党同人大的关系。党同人大的关系摆正了，党同政府的关系也就自然易于处理了。从中国的政治现实和未来发展出发，构建真正符合社会主义民主政治的党政关系模式必须坚持共产党的领导，必须坚持人民代表大会制度，必须在宪法法律范围内活动。在坚持这三个基本原则的基础上，符合中国国情的党政关系模式，不应当是简单的党政分开或者党政合一模式。而应当是既“分开”又“合一”，“分开”与“合一”相结合的模式。在这种模式下，党的领导基本上可以与人大行使国家权力“合一”，当然这不是简单的“合一”，而是党从外部直接进入人大体制内部，从而更好地发挥人大的作用，通过人大平台，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合；同时党的领导应当与政府的行政“分开”，党的领导从直接指挥方式变为通过人大平台的间接方式，通过人大这一最高权力机关领导它的执行机关。具体来说，一是要理顺党与人大的关系，把实现党的领导与充分发挥人大作用统一起来。由于我国实行的是“议行合一”的政治制度，人大是国家权力机关，党与国家权力机关的关系必然成为党的领导和执政的重点，而且党依法治国首先要依“宪”治国，而人大是宪法的制定者和维护者，因此党与人大的关系是最基本、最主要的党政关系。党要善于通过法定的程序，将自己的主张以建议、提案等方式，经过人大的民主程序变成具有普遍约束力的国家法律和人民意志，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。二是要处理好党委与政府的关系。党要充分发挥政府在内政外交方面的作用，就不能绕过政府，更不能凌驾于政府之上，逐步减少党直接向社会颁布政策或直接对政府发布命令，而是要将党的主张依照法定程序转变为政府政策措施，将党委形成的议事和决策事项，拿到人大会议上，由人大制定出台法律或者决定，再交由政府去执行，从而将原有的党委领导政府的执政模式，转变为通过人大来实现领导和执政的功能，尽可能使党的方针政策和工作部署通过党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。这样，按照社会主义民主政治的要求，党委的决策经过法定的程序，转化为国家权力机关的立法和议事活动，行政机关真正按照人大制定的法律和决定执行，真正形成由党委领导、人大立法和监督、政府管理和执行的格局和程序，使党、人大、政府协调一致地工作，完成党的领导方式和执政方式的战略性转变，确保依法治国的基本方略得以真正实现。此外，还要处理好人大与政府的关系。宪法规定，国家的立法权属于人民代表大会，所以政府立法占主体的做法就不符合宪法的规定。这就需要改革立法体制。改革的方向应该沿着人大主导立法、民主立法、科学立法进行。独立部门起草法律草案并进行立法听证等具体制度应该成为人大立法过程中的常态。
总之，推进我国政治体制改革，必须在保持基本宪政框架稳定的前提下，着眼于理顺党政关系和政权内部关系以及完善宪政体制，致力于构建宪政秩序。这样既可以保持政局的基本稳定，使政治体制改革在可控局势下进行，又能够使政治体制改革取得实实在在的效果。
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