浙江省农村税费改革的实践与探索，本文主要内容关键词为：浙江省论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是继土地承包经营之后党中央、国务院在农村推行的一项重大改革措施。其根本目的是理顺农村分配关系，减轻农民负担。如何在坚持中央[2000]7号文件精神的前提下，结合各地情况，探索有地方特色的农村税费改革之路，使农村税费改革真正成为民心工程、德政工程，是当前亟需研究的重大课题。
一、浙江省农村税费改革的思路
我国地域辽阔，各地自然条件、资源禀赋千差万别，农村税费改革不可能只遵循一个模式，要把中央的政策和地方的实际结合起来，走有地方特色的农村税费改革之路。只有这样，农村税费改革才能更好地适应地方经济的发展，并确保改革的成功。
（一）浙江省农村税费改革的主要内容
2002年6月8日，国务院办公厅《浙江省扩大农村税费改革试点实施方案的复函》（国办函[2002]60号）批复同意浙江省上报的改革实施方案，浙江省委、省政府决定从2002年7月1日起，用两年的时间，在全省农村全面进行税费改革。浙江省农村税费改革的基本内容概括起来是4句话16个字，即：减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行，其核心内容是“减调改稳”。
1.实行“减调改稳”。（1）减——减轻农民负担，实行三个“取消”：一是取消乡统筹费等面向农民征收的政府性收费和集资。从2002年7月1日起，取消各种政策外的收费和农村教育集资；逐步取消乡统筹费，其中，25个欠发达市、县和4个海岛市、县的乡统筹费，从2002年7月1日起全部取消，其他市、县的乡统筹费2002年减1/3，从2003年起全部取消。二是取消屠宰税。从2002年7月1日起，全省取消屠宰税。三是取消农村劳动积累工和义务工。为了减轻农民的劳务负担，防止强行以资代劳，分2年时间取消统一规定的劳动积累工和义务工。2002年每个农村劳动力负担不超过8个工，2003年不超过4个工，从2004年1月1日起全部取消。
（2）调——调整农业特产税。为支持农业产业结构调整，鼓励发展效益农业，对在农业税计税土地上生产的农业特产品，只征收农业税，不再征收农业特产税。
（3）改——改革和规范村提留。为了发展村内公益事业，平衡农村不同从业人员的负担水平，村级开支通过向全体村民合理收取一定的村公益事业资金解决，按村民认可的办法确定，征收标准不超过现行村提留负担的数额。
（4）稳——稳定农业税。为了进一步减轻种田农民负担，农业税按现有的负担水平和征收管理办法执行，稳定不变。
2.实行“合理负担”。税费改革后，原由乡统筹费开支的农村义务教育、计划生育、优抚安置、民兵训练和乡村道路建设经费，在精简机构、压缩人员、节约开支的基础上，根据公共财政的要求和各地财力的实际情况，由中央、省、市或县三级财政合理负担。农村劳动积累工和义务工取消后，属于村集体的生产、公益事业所需劳务，严格实行“一事一议”和上限控制，由村民合理负担。防洪、抢险、抗旱等紧急任务，可临时动用农村劳动力。除此之外，动用农村劳动力应当做到自愿、有偿。
3.实行“转移支付”。按照农村税费改革中央对地方转移支付办法的有关规定，浙江省结合实际，统一规范计算财政转移支付资金，补助农村税费改革后出现的乡镇资金缺口。省对市、县的转移支付，考虑取消乡统筹费、取消屠宰税和调整农业特产税等因素，由省财政根据各市、县经济、社会发展水平和财政收支状况，区别对待，分类补助，优先保证欠发达市、县的资金缺口补助。各市、县对农村税费改革引起的政策内短收，必须在预算内足额安排，予以保证，不留缺口，对财政困难的乡镇实行转移支付。
4.实行“配套进行”。农村税费改革涉及面广，必须实行配套改革，整体推进。
（1）规范农村收费管理。全面清理整顿涉及农民负担的各种收费，坚决杜绝“三乱”现象，严禁要求农民出钱、出物、出工的达标升级评比活动。继续以县为单位对涉及农民负担的行政事业性收费进行全面清理。省以下不得设立涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资项目。整顿农村经营服务性收费，建立规范的管理制度。
（2）精简乡镇机构和人员。按照政企、政事分开和精简、效能的原则，合理设置乡镇机构，转变政府职能，从紧核定人员编制，提倡党政干部交叉任职，精简压缩乡镇事业人员。从紧确定享受补贴的村干部人数和标准，村党支部、村民委员会和村集体经济组织的成员及村组干部之间尽可能实行交叉兼职，压缩村级开支。
（3）改革农村义务教育管理体制。根据调整办学体制，加强领导和管理的要求，建立新的农村义务教育经费保障体制。农村中小学教师工资由县级财政统一发放，同时切实保证公用经费的需要。各级政府加大对农村义务教育的支持力度，通过转移支付支持欠发达地区的义务教育，确保农村义务教育经费的投入。按照提高教育质量和教育资源利用率的要求，调整农村中小学校的布局，精简、优化教师队伍，严格控制教育达标活动。实行以县为主的农村义务教育体制后，乡镇政府对农村教育负有相应的责任。为调动乡镇领导班子发展教育的积极性，省财政安排一定数额的资金用于奖励为教育事业做出突出贡献的乡镇领导班子。
（4）完善乡镇财政管理体制。乡镇财政必须按照公共财政的要求，把维护乡镇政权的正常运转和提供社会公共服务作为基本职能。合理划分和调整县、乡两级政府的事权、财权，进一步完善乡镇财政管理体制，按照规范、公平要求，做好乡镇财政管理和农业税征收工作。积极推行乡镇财政集中支付办法。
（5）制定改革配套文件。根据农村税费改革的要求，制定财政转移支付办法、乡镇有关社会事业支出列入财政预算管理办法、农村义务教育经费投入办法、村内筹劳管理办法等配套文件。同时，搞好有关法规规章的清理、调整，确保农村税费改革工作顺利进行。
二、浙江省推行农村税费改革的好处
浙江省的改革方案和安徽等其它省、市改革方案相比，主要区别在于：稳定农业税；不开征农业税附加；原由村提留负担的村级开支，通过向全体村民收取公益事业资金解决。浙江省实行“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”的农村税费改革，能从根本上治理对农民的各种乱收费，进一步规范农村税费制度。在确保减轻农民负担这一首要目标的同时，通过精兵简政、调整支出结构，妥善解决正常、必要的开支，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济与社会事业的健康发展。
1.全面推行农村税费改革，有利于规范农村分配行为，理顺国家、集体和农民的分配关系，在农村逐步建立完善的公共财政体制。农村税费改革，不仅仅是从数量上减轻农民负担，更主要的是用制度规范农村分配关系。因为税和费是两种完全不同的分配形式，在分配制度不完善、监督不严的情况下，收费极易产生各种巧立名目的现象。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，这就有效地制止了各种乱收费的行为，保障了广大农民的利益，在农村形成一套科学地体现法制理念的管理机制，有利于农村公共财政体制的建立。
2.实行“减调改稳”农村税费改革方案，将大大减轻农民负担，符合中央7号文件的要求。浙江省税费改革前农民负担总额为32.54亿元，人均负担92元。按照“减调改稳”的改革办法，按农业税负担不做调整、村民负担的村公益事业资金保持与原村提留负担水平不变测算，全省农民负担总额为11.95亿元，农民人均负担34元，与改革前相比，农民负担实际减幅达63％。实行“减调改稳”的农村税费改革，既体现了中发[2000]7号文件精神，也能达到省委、省政府提出的“负担减轻农民满意，作风转变群众高兴，经济发展社会稳定”的目标。
3.稳定农业税负担和征收办法，有利于节减改革成本。农村税费改革涉及面非常广，面对的主体是广大农民群众和农村基层干部，改革方案如果过于复杂，就会给实际推行带来很多困难。如果将农业税税率及农业税附加比例提高到中央规定的上限8.4％，全省农村势必会出现重新丈量土地，重新核定农业税计税土地、计税产量、计税价格，民主评议农业税负担水平等工作，不仅工作量增加，弄不好还会产生许多干群纠纷，在一定程度上还会影响社会的稳定。浙江省推行农业税按现有负担水平和征收管理办法征收，不仅减少了许多工作环节，而且也大大减少了改革成本。
4.稳定村民承担村级开支的负担水平，有利于村级组织的正常运转和农村社会稳定。一是有利于确保村级组织正常运转所需开支。目前浙江省执行的农业税计征税率、计税产量是1962年确定的。据1998年报表统计，全省实有耕地2420万亩，依率计征农业税为76354万公斤，平均每亩实际负担粮食约31.55公斤，实际税负为4.22％。根据中发[2000]7号文件的规定，实行农村税费改革试点地区农业税税率可达8.4％。浙江省原设想正税税率为6％，附加为40％，按5年平均产量747公斤作为计税产量计算，则每亩农田的农业税负担为62.75公斤；其中，附加为17.93公斤，按计税价0.92元/公斤计，再扣除正常年份15％的农业税灾歉和社会减免，农业税附加实际可征33931万元，平均每村只有0.8万元。而1998年全省农村村提留征收使用总额为5.95亿元，40％的附加远远低于1998年的村提留款，缺口资金达2.5569亿元，解决不了村级组织的正常开支。因此，浙江省的农村税费改革，采取继续稳定征收农业税和村提留的办法。这样既有利于减轻农民的负担，又能保证村级组织必要的开支，使广大村民更好地关心、参与村集体公益事业建设。二是有利于均衡全体村民的合理负担。浙江省经济比较发达，全省农村外出经商的农民较多，有50％以上的农村劳动力从事第二、第三产业，实际从事农业的劳动力不足50％，部分地区的土地已实行大户承包经营。对务工经商的村民适当收取村公益事业资金，也有利于平衡各类农户之间的税费负担。而征收农业税附加，不但直接增加了农民的税收负担，也不利于平衡种田农户与外出务工经商农户之间的税费负担，会造成种地的农民负担重，务工经商村民反而没有负担或负担轻的不合理现象。三是有利于稳定现行农村土地承包政策。农村土地承包款是村级收入的主要来源。农村土地属于村集体所有，承包土地的农民向集体交纳土地承包款合情合理，也是资产所有权人行使收益的具体体现。村公益事业开支属于村民自治组织范围的事。浙江省土地少，务工经商农民较多，各地农村情况千差万别，实行村公益开支由全体村民负担符合浙江农村的实际。因此，村级开支采取向全体村民收取一定的村公益事业资金的办法解决，比较符合浙江省的实际。
5.调整农业特产税，有利于提高农产品竞争力，促进区域经济协调发展。浙江省农业特产税收入总量小。2000年全省实际征收农业特产税2.73亿元，占全省财政总收入的比例只有0.4％，并且呈逐年减少的趋势。在计税土地上农、特两税合并只征收农业税，不但有利于加快农业产业结构的调整，发展效益农业，增加农民收入；也有利于加快浙江省贫困地区经济的发展，增加贫困地区农民的收入，缩小与发达地区的差距。浙江省25个经济欠发达的市、县大多地处山区，经济发展相对落后，群众生活比较困难。但这些市、县又是本省农业特产品的重点产区，2000年这25个经济欠发达市（县）实际征收农业特产税6580万元，占全省的24.1％。调整农业特产税政策，能极大地调动这些经济欠发达地区发展效益农业的积极性，促进经济的发展，加快欠发达地区脱贫致富奔小康的步伐。
三、完善浙江省农村税费改革应采取的措施
农村税费改革是减轻农民负担的治本之策。衡量农村税费改革成功与否，主要看“三个确保”，即确保农民负担明显减轻、不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。为了达到“三个确保”的目标，必须采取以下措施。
（一）加大财政转移支付力度，确保农民负担不反弹
农村税费改革重中之重是减轻农民负担，改革的受益者是农民。农民负担减轻后，如何确保农民负担不反弹，巩固农村税费改革成果，关键是要把因农民减负而减少的收入通过财政转移支付的形式予以保障。
1.乡镇五项社会事业支出要列入财政预算管理。推进农村税费改革，既要减轻农民负担，又要保证农村各项事业的发展，这只能靠财政来承担。全省农村税费改革后，原由乡统筹开支的农村义务教育、计划生育、优抚安置、民兵训练及乡村道路建设支出（简称“五项事业支出”）必须列入预算管理。
2.建立规范的转移支付制度。转移支付制度是农村税费改革的重要组成部分，是农村税费改革顺利实施的重要保障，也是公共财政的重要组成部分，但转移支付有其自身的规则。首先，转移支付的最终目标是实现政策涉及范围内的公共物品提供水平的均等化。实现公共物品提供水平的均等化，意味着政府要为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。当然，这绝不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异。其次，进行转移支付，既要考虑纵向财政不平衡，也要考虑横向的财政不平衡，也就是困难的地区多得，富裕的地区少得。第三，规范的转移支付必须以客观因素为基础，既要测算收入能力，也要测算支出需求，也就是要以客观因素为计算依据，除人为的主观干扰。
由于地区间经济发展不平衡，各地财政状况不同，农村税费改革减收增支程度不一。浙江省财政农村税费改革转移支付办法中将所有69个市、县划分为五类，即第一类为24个经济欠发达的市、县（市）和4个海岛市、县（市），转移支付系数为1；第二类为第一类之外的其他2个“两保两挂”市、县，转移支付系数为0.6；第三类为除上述30个市、县（市）之外的8个省给予转移支付工资补助的县（市），转移支付系数为0.5；第四类为其他17个一般县或市，转移支付系数为0.2；第五类为7个经济发达市和7个经济发达县（市），转移支付系数为0。中央、省、市或县三级财政转移支付总额为16.75亿元，相当于农村税费改革引起的政策内短收的全额。
（二）加强乡镇财政建设，确保基层政权的稳定
乡镇财政是我国最基层一级财政，是我国财政体系的重要组成部分。
1.完善乡镇分税制财政体制。各地应以分税制财政体制为核心，根据“统一领导，分级管理”和“财权与事权相结合”的原则，在合理确定乡镇政府事权的前提下确定所辖乡镇的财政管理体制，要充分运用“两保两挂”、“两保两联”的财政政策，因地制宜建立起激励与约束相统一的理财机制，调动乡镇政府协税护税、科学理财的积极性。对所属的乡镇要根据经济发展水平和社会事业的需要划分类型，区别对待。同时，乡镇财政体制要相对稳定，原则上与乡镇政府换届时间相对应。
2.合理设置乡镇，精减乡镇政府机构和人员。随着经济的发展，交通条件的改善，空间的距离逐步缩短，浙江省提出了“四小时经济圈”，各市、地也提出了“一小时经济圈”或“半小时经济圈”，这为乡镇的撤扩并创造了条件，提供了可能。当前，浙江省应抓住加快城市化步伐的契机，本着资源共享、合理配置的原则，根据交通条件、人口、区域面积、经济总量等因素，重新对乡镇进行撤、扩、并，其中，建制镇应按国务院的标准（常住人口在3万人以上，非农业人口占70％以上，或常住人口在2.5万以上，不满3万人，非农业人口占85％以上）来设置，以达到城镇人口共享道路、供水、供电、环保等基础设施和商场、学校、医疗、文化等服务设施所要求的最低规模水平，以提高资源的利用效率。同时，大力精减人员，减轻乡镇财政负担。在乡镇政府机构精简的前提下，促进干部合理分流。在此前提下，对乡镇政府招聘的工作人员和临时工要给予辞退；对离退休返聘人员、借用人员要给予消退；创办各种经济实体，鼓励在编人员分流。通过这些措施，压缩吃“财政饭”的人员，缓解乡镇财政压力。
3.要进一步加大乡镇政府性债务的清理力度，防范和化解乡镇财政风险。各市、县（市）要帮助乡镇政府制定偿债计划，采取有效措施，在已清理核实的基础上，按乡镇债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，采取多种办法处理和消化。对于确应由乡镇财政承担的到期债务，要按照有关规定，建立乡镇偿债准备金，分年逐步清偿。对于不属于乡镇财政承担的其他债务，要按照“谁借谁还”的原则，分别清偿。同时，各乡镇要严格控制新增债务，乡镇政府和财政要严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保。乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力制定发展计划，不得做赤字预算，不得超越自身能力盲目借债搞建设。
（三）加强对农村义务教育的扶持，确保农村义务教育事业健康发展
1.实行教师工资统发制度，稳定教师队伍。根据国家规定，农村中小学教师工资纳入县级财政预算，由县级财政按月直接拨入个人工资账户。各地要采取措施，确保教师的平均工资水平不低于或者高于当地国家公务员的平均水平。对财力不足、发放教师工资确有困难的市、县，要通过积极调整财政支出结构或上级财政增加转移支付的办法予以解决。建立和完善农村中小学教职工养老保险、医疗保险等社会保障制度，切实保障教职工的合法权益。
2.统筹安排公用经费，保障学校正常运转。农村中小学校正常运转所必需的经费，是农村义务教育投入的重要组成部分。县级政府要根据省核定的农村中小学公用经费标准和定额，统筹安排，予以保证。农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由县、乡两级财政预算安排。中小学按规定收取的杂费，必须全部用于学校公用经费开支，不得以任何理由提留、调剂或截留。
3.加大政府投入力度，确保农村教育经费需求。农村税费改革后，由于取消了乡统筹费和农村教育集资，现行多渠道筹措农村义务教育经费的体制要做相应调整。要确保农村义务教育投入不低于改革前的水平。要根据教育事业发展计划、人员经费、公用经费、校舍建设经费的需求，提出年度教育经费预算，由财政部门审核后报人代会批准执行。
要重视农村中小学危房的改造，继续征足用好城镇教育费附加和面向企业征收的农村教育费附加，多渠道筹集校舍建设资金，尤其要落实危房改造经费，力争在较短时期内基本消除现有农村中小学危房。农村中小学进一步发展所需的校舍建设项目，由县级人民政府列入基础设施建设统一规划。对新建、扩建校舍所必需的土地，应按有关规定以行政划拨方式供地，也可与当地集体经济组织达成协议，采取长期租用的方式予以解决。县级人民政府要认真清理“普九”欠债，落实还债措施。
（四）加强村级财务管理，提高村级理财水平
浙江省实行的农村税费改革方案，对村级财务提出了更高的要求，村级财务的地位更加突出，因此，必须加强村级财务管理，提高村级理财水平。①健全农村财务管理制度。全面实行村级财务预决算制度、民主理财制度、财务公开制度，进一步完善村级财务管理制度和财务审批制度，使村级财务管理实现制度化、规范化和法制化。②全面实行村级政务公开，强化民主监督与管理。各村要建立健全民主理财小组，加强农村经济管理，堵塞财务漏洞，减轻集体债务和负担。乡镇政府要对各村民主理财人员加强农村政策、经营管理和财务知识培训，提高理财人员综合素质。同时，健全村级民主理财责任制，提高民主理财管理水平，使农村民主理财工作有条不紊进行。③推行村账乡管、村账站审，加快推行农村财务电算化管理，提高农村财务信息服务的质量。
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