对我国农村焚烧秸秆污染及其治理的经济学分析——兼论农业现代化过程中农业生产要素的工业替代，本文主要内容关键词为：秸秆论文,过程中论文,生产要素论文,经济学论文,农业现代化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农作物秸秆是农业生产过程的主要副产品之一，是我国重要的经济资源。综合利用农作物秸秆对于农业的可持续发展、增加农民收入以及培育国民经济新的经济增长点都具有重要的意义。但近年来，我国农民大量焚烧秸秆，造成资源浪费和环境污染，成为严重的社会问题。那么，农作物秸秆为什么成为废弃物？农民对于废弃的秸秆为什么要一烧了之？治理农村焚烧秸秆污染的出路究竟在哪里？现有的一些秸秆利用技术为什么难以推广呢？本文试图从经济学的角度对这些问题做些粗浅的分析。
一、替代：农作物秸秆成为废弃物
焚烧秸秆污染的形成包含着两个过程：农作物秸秆成为废弃物及农民对于被废弃的秸秆采取焚烧的处理措施。造成我国农作物秸秆成为废弃物的根本原因是农业现代化过程中传统农业生产要素被工业部门所生产的农用生产要素所替代，农作物秸秆的原有用途消失，或者现有的用途在经济上变得不合算，而人们又找不到更有效地利用秸秆的方法。这里所说的替代，是指同种生产要素不同效率层次之间的替代，如化肥替代农家肥，农机替代手工农具等。在农业发展的不同阶段，秸秆在农业中的经济地位是不同的，其循环利用的途径也不同。在传统农业中，农作物秸秆既是农业的主要副产品之一，又是传统农业的基本生产要素；它是农村能源的主要来源，也被广泛用作饲料、肥料和建筑材料。秸秆在农业内部就完成了生产—利用的循环，在传统农业和农村的经济生活中发挥着重要的作用，不会成为农业剩余物而被废弃。当农业开始现代化进程后，大量的传统农业生产要素被大工业所提供的农用生产要素所替代。代肥替代了农家肥，农业机械替代了畜力（不再使用秸秆作饲料），煤炭、电力、石化燃料替代了秸秆燃料，加上现代建筑材料的广泛运用，秸秆在农村能源、饲料、建筑材料等方面的原有用途消失。秸秆被排除于农业生产要素的内部循环之外，成为像工业领域中的生产废弃物一样的农业垃圾。以河南省为例，焚烧秸秆污染是在90年代以后开始出现的，其形成的物质基础就是这一时期大量秸秆被替代。例如，以秸秆为饲料的役用牲畜被农机替代。据统计，全省从事农事劳役的大牲畜1990年为798.3万头，1996年为783万头，呈逐步减少趋势。而农业机械总动力由1990年的226.4亿瓦增长到1998年的476.44亿瓦，增长110.4%。全省农用化肥施用实物量，1990年为965.73万吨，1998年增加到1510.14万吨，增长56.37%，使大量以秸秆为原料的农家肥被替代。农民人均购买燃料的生活消费支出由1990年的21.01元增长到1998年的59.46元，增长183.01%，也使部分原来作为燃料的秸秆被替代（注：河南省农调队：《河南农村统计年鉴1998》，中国统计出版社，1998年，第107页、162页、146页。）。在对秸秆的需求量减少的同时，秸秆产量却在继续增加。在这一时期，全省主要农作物秸秆产量由4009万吨增长到4866万吨，增长21.38%（注：据河南省农调队《河南农村统计年鉴1998》（中国统计出版社，1998年）第91页资料计算。主要农作物包括玉米、大豆、小麦、稻谷。）。秸秆被替代的现象在全国也普遍存在。据有关部门测算，全国1996年用作农村生活燃料的秸秆总量约为2.79亿吨，比1991年减少了6800万吨，作为生活燃料的秸秆占秸秆总量的比重，下降了18个百分点。秸秆产量的增加与秸秆大量被替代的结果导致大量秸秆过剩，焚烧秸秆愈演愈烈。
在农业现代化进程中，大工业生产的资源替代传统农业的生产要素是必然的，秸秆被替代也就具有必然性。传统农业落后和贫困的主要原因就是技术停滞，农民年复一年地使用同样的生产要素和技术（注：舒尔茨：《改造传统农业》，商务印书馆，1987年，第29页、第31页。），缺乏适宜的替代技术（注：马克思对于农业中传统生产要素被工业生产的资源所替代有着详细而又深刻的论述，参见马克思《剩余价值理论》（第二册）。）。改造传统农业的出路就是引入化肥等新的要素和技术。农业现代化就是用由大工业所创造的现代生产力从根本上改造传统手工农业。农业现代化过程实质上就是农业生产中的传统生产要素被工业部门生产的农用生产要素逐步替代的过程。替代的结果就表现为农业技术创新。这一替代过程具有规律性：①在替代的始初阶段，农业首先利用工业现有的技术，然后工业再为农业开发专用技术。例如农业机械。农业最初使用的是与工业通用的机械，后来工业才开发出农业专用的机械。②效率、效益优先是替代的原则，也是替代的动力。例如化肥代替农家肥。替代的目的就是用效率高的工业生产的资源替代效率相对低的传统农业生产要素。③具有明显的阶段性，替代的内容逐步升级。开始阶段以物质形式替代为主，然后以技术替代为主，再后是工业化社会的信息手段的运用在农业中的延伸。④被替代的生产要素的出路是向更低效率的用途转移。例如，农业中原有的畜力被替代后就失去了作为生产动力的价值，秸秆被替代后就成为废弃物。由于社会、经济原因或者技术原因被替代的生产要素也可以实行向更高效率用途的转移，如劳动力培训后再就业。当然，如果向更高效率用途的转移成本太高，转移也无法进行。现在秸秆被焚烧就是由于秸秆在农民那里向更高效率用途转移的成本较高，农民认为在经济上不合算。由于废弃秸秆和焚烧秸秆污染会带来严重的社会问题，所以秸秆是不能向更低效率用途转移的。必须用技术手段对秸秆进行深度开发利用，提高其利用效率，阻断其转变为农业垃圾的过程，不能任其被焚烧而污染环境。
二、农民收入水平和秸秆利用成本：焚烧秸秆成为农民处理废弃秸秆的最经济的选择
最终决定废弃秸秆被焚烧的因素，是农民的收入水平和农民的秸秆利用成本。替代范围的扩大和替代程度的提高，能够为农民带来更高的收入和更多的增收机会；农民收入水平的提高却会进一步推动替代，加剧焚烧秸秆的污染。在没有外部干预和技术突破的条件下，农民收入水平与秸秆焚烧量成正比。据在河南省的抽样调查，当一个地区农民人均纯收入达1500元时，开始出现焚烧秸秆的现象；当农民人均纯收入达1700～1800元时，焚烧秸秆的范围扩大；当人均纯收入达2000元时，农作物秸秆被大量焚烧，农民把焚烧秸秆作为处理秸秆的主要手段。农民收入水平与焚烧秸秆污染的关联关系表现在：①农民收入的增加为替代创造了更充分的经济条件。农民收入增加使农民经济能力增强，有能力采用新的装备和技术，进一步推动替代。农作物秸秆被废弃的比例进一步提高。②收获秸秆的收入在农民总收入中的地位下降，秸秆在农民经济生活中的地位也相应下降。在我国北方产粮区，秸秆产值一般占粮食种植业产值的10%～15%。在传统农业中，这一比例基本上就是秸秆产值在农民总收入中所占的比例。当农民收入提高，非农收入比重增加，种植业收入在农民总收入中所占的比例下降时，秸秆产值在农民总收入中的比例也就相应降低了。据测算，河南省秸秆产值占农民总收入的比重1990年约为4%，1998年只占3%，人均约80元左右（注：据河南省农调队《河南农村统计年鉴1999》（中国统计出版社，1999年）第140页资料和国家统计局粮食产值统计标准计算。）。再考虑到收获和利用秸秆的投资费用、秸秆的销路等因素，秸秆带来的收益甚微。可见，当农民收入水平达到一定高度时，秸秆收入对农民总收入水平已经没有多大的影响。农民对于秸秆的经济态度也由必须收获而转变为可有可无。③农民收入水平的提高，意味着农民增加收入的机会增多，也就使收获和利用农作物秸秆的机会成本相对提高，使农民收获秸秆在经济上成为不合算。所以，把废弃的秸秆焚烧掉，既不会影响农民的收入水平，又为农民节约处理秸秆垃圾的成本，还为农民节省出增加收入的时间机会，焚烧秸秆就成为农民必然的选择。可以预见，随着农民收入水平的提高和更多地区农民的日益富裕，秸秆被焚烧的比例会逐步提高，焚烧秸秆污染的危害程度和危害地域也会逐步扩大。
利用秸秆的成本高是农民对于废弃秸秆作出焚烧选择的又一原因。农民利用秸秆的成本高包括两方面的内容：一方面是在现有的秸秆利用技术条件下，利用秸秆的费用成本较高，经济上不合算。据调查，河南省安阳和洛阳的一些农村用机械进行秸秆粉碎还田，每亩费用约15元。河北、江苏一些地区推广的堆沤制肥方法，其处理1亩秸秆的投资也要15元左右，再加上人工，其费用就更高。另一方面是利用秸秆的机会成本较高，农民投入秸秆利用中的劳动的比较收益较低。将这些劳动投入到其它经营活动中收益会更高。这种比较很难用统计数字来说明，是由农民在生产经营过程中自发地、经验地进行的。焚烧秸秆就是农民发表的比较结论。而且，焚烧秸秆污染的外部性很强，把废弃的秸秆焚烧掉，可以使农民处理秸秆的成本外溢，农民又不直接承担污染的责任，农民焚烧秸秆具有转嫁成本、逃避责任的经济动因。在现有的经济技术条件下，焚烧秸秆是农民对于废弃的秸秆的低成本处理办法。对于农民来说，把废弃的秸秆焚烧掉是效率最高、最经济合算的秸秆处理办法。
三、工业的尴尬：焚烧秸秆污染与我国的工业能力
我国的焚烧秸秆污染现象是伴随着工业对农业的改造过程而出现的。它是我国农业现代化发展到一定阶段，但还汉有充分现代化的产物；是工业已经初步改造传统农业，但还没有能力对传统农业进行彻底改造的结果。这种状况是由我国现阶段的工业能力决定的。我们知道，对“传统农业的改造是以工业发展为先决条件的”（注：张培刚：《新发展经济学》[增订版]，河南人民出版社，1999年，第285页。）。不仅对于改造传统农业所需要的农业机械来说是如此，而且对于解决改造传统农业过程中替代现象所产生的后果，寻找被替代的生产要素（如秸秆）的新的用途也是如此。工业通过对农业的改造，使秸秆被替代而成为废弃物，但却无法为被替代的秸秆找到新的用途。农业部门不生产生产手段，无法提供秸秆利用的现代技术。秸秆的开发利用最终仍需工业来解决。解决焚烧秸秆污染，必须依靠现代工业提供新的秸秆利用技术。焚烧秸秆污染现象的出现，表明我国工业还无法解决秸秆被替代后的出路问题，秸秆的开发利用受到工业能力的制约。这些制约条件表明在：①工业提供的经济条件、资金条件不足；②工业部门提供的秸秆利用技术不完善、不成熟，还无法使秸秆得到大规模的、广泛的开发利用；③工业为农业所提供的现代产业组织模式不完善。解决焚烧秸秆污染问题，必须提高工业的开发创新能力，为秸秆的综合开发利用提供充分的、必备的技术手段和设备条件。
随着经济发展、经济市场化程度的提高和产业结构的演化，农业生产由以消耗天然状态资源为主，转变为以消耗工业加工制成品为主。相应地，包括秸秆在内的农产品也由以被直接消费为主，转变为以作为原料被加工后间接消费为主。农业的产业链条被延伸、拉长。在这种转变过程中，工业能力起着决定性的作用。工业能力的不足，会使农业发展得不到所需要的技术、资金、设备等投入；同时也会使农业生产的农产品得不到深度加工和利用。我国焚烧秸秆污染的形成表明，我国农业生产在投入方面已经在一定程度上实现了以工业品作为生产要素，但是工业却没有能力实现对大量农产品的深加工。我国农业正在由自给自足为主向产业化、市场化为主转变。焚烧秸秆污染反映了工业与农业的矛盾、自给自足的生产方式与市场化生产方式的矛盾。焚烧秸秆污染就是对延伸秸秆加工的产业链条的强烈呼唤。焚烧秸秆污染的治理过程，就是实现农业现代化的过程，就是实现工业与农业产业协调发展和产业结构升级的过程，也是提升工业为国民经济提供装备能力的过程。
四、治理方案；建立以技术创新为核心的秸秆综合利用产业化制度
治理焚烧秸秆污染，不是要寻找新的秸秆垃圾处理办法，而是要为秸秆找到新的经济用途，使秸秆回归成为经济资源，把秸秆资源重新纳入工业、农业和农村的经济循环过程，消除焚烧秸秆污染的物质根源。这是我们治理焚烧秸秆污染的出发点。秸秆被排除于经济循环过程之外的根本原因，是秸秆的原有利用方法效率低下，经济效益低。要使秸秆重新得到利用，重新回到经济循环过程之中，就必须提高秸秆利用的效率和经济效益。提高秸秆利用效率的关键措施是技术创新。所以，我们治理焚烧秸秆污染的根本措施，就是通过建立以秸秆利用技术创新为核心的新的秸秆利用机制和制度安排，促进秸秆利用技术创新，使秸秆利用的效率和效益提高，进而使秸秆得到开发利用，重新回到经济循环体系之中。
构建开发利用秸秆的新的制度安排，可以采取诱致性制度变迁和强制性制度变迁的双重措施。（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1991年，第389页。）。诱致性制度变迁措施主要以市场利益来诱导秸秆利用产业的发展，其中政府起着启动和引导作用。由焚烧秸秆到综合利用秸秆，是一次深刻的产业制度和经济行为方式的转变。对于农户和企业等经济主体来说是没有始初的经济动因的。这就需要由政府通过必要的措施进行诱导和启动。诱致性制度变迁措施的目标，是形成能够促进由焚烧秸秆向综合利用秸秆这一转变的市场利益诱导机制。这些措施主要包括：①改变原有的制度选择集合，限制诱导焚烧秸秆的因素，提供更多的有利于开发利用秸秆的获利机会，从经济利益上诱导开发利用秸秆。应该说，焚烧秸秆对于农民来说也是一种资源的浪费，农户自身也希望改变这种只是降低成本支出，却无效益的行为选择。农民具有响应开发利用秸秆利益诱导的经济冲动。政府可以对秸秆综合利用实行科研项目规划、科研经费提供等方面的鼓励政策；制定必要的产业扶持政策，在有关的信贷资金、财政税收等方面给予优惠，诱导社会经济资源向秸秆开发利用产业倾斜；适当鼓励农民收获秸秆；鼓励秸秆的收购、流通活动，促使其企业化、规模化；鼓励农民探索新的秸秆利用方法和途径，促使秸秆利用方法的多样化。通过这些措施，逐步形成我国新的秸秆综合利用模式和制度安排格局。需要指出的是，政府只能起诱致和引导作用，诱致、培育新的秸秆利用制度，而不是包办和直接参与秸秆开发和经营活动。②技术创新是秸秆综合利用诱致性制度变迁措施的关键。改变原有的焚烧秸秆制度，诱致新的秸秆利用制度的关键，是创新出综合利用秸秆的市场利益。市场利益来自于技术创新。技术创新能够开发新的秸秆利用途径和利用方式，创造新的秸秆消费市场，创新秸秆综合利用制度。技术创新也能够提高秸秆的利用效率和经济效益，使开发利用秸秆有利可图，诱导社会资源流向秸秆综合利用产业。技术创新解决了新的秸秆利用制度的经济动力问题，是诱致性制度变迁措施中的最根本的措施，是所有其他一切措施的基础和前提。③市场培育、产业化和价格补贴。焚烧秸秆污染的治理和秸秆综合利用不是纯粹的非盈利性社会公益事业，而应是一种市场经济行为。市场利益是秸秆利用诱致性制度变迁的根本诱因，市场培育是创新秸秆利用制度的核心。因此，要按照市场经济的要求，确立农户、流通经营者、加工者、消费者在秸秆及制品市场的主体地位，制定必要的市场规则，确保秸秆市场的有秩序运行。秸秆利用的市场化有利于秸秆利用向产业化方向发展。在培育秸秆利用产业的过程中，要给秸秆加工、消费及相关行业以必要的价格补贴。要素的相对价格对于一个产业的发展，特别是在产业形成初期是至关重要的。需要指出的是，价格补贴的对象应是秸秆的加工者、秸秆制品的生产者以及秸秆制品的消费者，而不是秸秆的生产者——农户，因为补贴农户实际上是鼓励增加秸秆生产和鼓励焚烧秸秆污染。
强制性制度变迁措施对于治理焚烧秸秆污染，促进秸秆综合利用产业的形成和发展具有重要的意义。由于焚烧秸秆可以使农民处理秸秆垃圾的成本外溢，所以农户具有强烈的焚烧秸秆的愿望和冲动。污染受害者也都希望自己能够“搭便车”而享有治理的成果，而不愿去承担治理污染的责任；由于污染者分散，污染受害者无法直接向污染者索取损失补偿。同时，在现有技术条件下秸秆利用的经济效益低，致使秸秆利用产业的发展没有有效的诱导因素。因此，焚烧秸秆污染失控，愈演愈烈。这就需要政府进行强制性干预和制度引导。政府可选择的强制性制度措施，包括禁烧和强制引导对秸秆的开发利用，例如：限制秸秆的低效率使用；禁止焚烧秸秆；强制要求地方政府保证在一定时期使秸秆高效率开发利用量达到一定比例；强制有关用户必须使用和消费秸秆制品，等等。需要指出的是，强制性制度变迁措施与诱导性制度变迁措施的地位和作用是不同的。由于秸秆是我国农业的主要副产品之一，农业生产又是一种市场行为，所以，诱致性制度变迁措施是治理焚烧秸秆污染的主要的和基本的措施，强制性制度变迁措施应该服务于和引导诱致性制度变迁。
另外需要特别指出的是，通过对污染者农户开征污染税或者罚款收费来治理焚烧秸秆污染的办法是不可取的。征收污染税费，实际上是“庇古税”的主张。其主要内容，是主张对产生外部不经济的经济主体征税，用税收来弥补私人成本与社会成本之间的差距。“庇古税”在治理工业污染方面有着其积极的意义，但对于我国治理焚烧秸秆污染的问题，征收税费的措施却有其局限性。首先，开征焚烧秸秆污染方面新的税种，是与减轻农民负担，实施农业保护政策相矛盾的，不具有可行性。其次，由于农民没有向政府报告焚烧秸秆行为及焚烧数量的经济激励，政府在确定有关征税对象和征税标准时会有失公平，难以达到合理性。再次，“庇古税”的理论前提是外部性问题中市场失灵，外部性问题只能靠政府的制度安排和政府行为去解决。但秸秆量大且涉及面广，在我国社会主义市场经济条件下，离开市场来讨论焚烧秸秆污染的治理和秸秆的开发利用，显然是不现实的。政府无法完全承担治理焚烧秸秆污染的责任。通过科技进步，提高秸秆利用的效率和效益，在市场利益的刺激下使秸秆得到利用，才是我国治理焚烧秸秆污染的有效途径。
通过以技术创新为核心的制度创新来治理焚烧秸秆污染的方案具有可操作性和相对优势。首先，这一方案可以扭转只抓禁烧秸秆的被动局面，由被动禁烧转变为主动利用，也使秸秆由污染源变成了经济资源。其次，它有利于缓解焚烧秸秆工作的难度，降低治理焚烧秸秆污染的管理成本。由于通过市场实现了秸秆的开发利用，政府不需要像实施“庇古税”那样分别对每一农户的污染进行计量，对每一利用秸秆的生产者的利用量进行计量，这就降低了管理、信息等有关交易成本。再次，它具有自觉性、持续性和彻底性。由于制度创新方案是通过市场制度和利益激励实现秸秆的开发利用，所以，农民就会自觉地从自身经济利益出发，把秸秆资源充分地利用起来。这种秸秆利用的制度刚性也使治理污染的成果具有持续性。这种以技术创新为基础的制度安排，使秸秆生产者、开发利用者以及政府都在秸秆利用中获得了预期收益的好处，从根本上消除了焚烧秸秆的经济动机，也就彻底地根除了“焚烧秸秆”的污染。
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