多方协作发展残疾人社会组织——基于“残疾人公益机构调查”的思考，本文主要内容关键词为：残疾人论文,公益论文,组织论文,机构论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展残疾人社会组织的重要性
(一)残疾人的迫切需求
中国近8500万残疾人，每一位残疾人在康复、教育、就业等方面都需要不同程度和形式各异的服务。然而2010年仍有28.6％学龄残疾儿童未接受义务教育，38％的城镇残疾人和70％的农村残疾人靠家庭供养，这警示我们残疾人的现实需求迫切而严峻。在经济飞速发展的今天，残疾人的基本生活水平与社会平均水平存在较大的差距：残疾人家庭人均可支配收入仅相当于全国平均水平的59％，残疾人家庭恩格尔系数高出8.1％，城镇残疾人失业率高出一倍多，残疾人实现的小康程度低20个百分点。本质上，残疾人的问题是社会性问题，是历史进程中避免不了的。那么社会各界力量如何协作承担这一责任，值得我们深度反思。
(二)残疾人联合会存在局限
各级残疾人联合会担负着发展残疾人事业、促进残疾人平等、充分参与社会生活等重要任务。然而，作为规模最大的残疾人组织，残联在提供具体服务方面存在一定的局限。首先，残联隶属于国家机构，是官办的NGO，资金过分依赖国家财政，这就大大制约了独立、灵活的运作；其次，残联的设置与行政机构基本相似，更多地扮演管理者；最后，相比其他政府部门残联力量有限，实际工作包揽了残疾人所有事务(康复、教育、就业、文化、体育)，但切实不能面面俱到。换言之，残联远不能满足残疾人多样、复杂、个性的需求，因此需要把目光转向诸多社会组织。
(三)公民社会的要求
中国社会呈现“大政府、小社会”特点，而政府不能提供“家长兼保姆式”的服务，这种服务刚性稳定缺乏韧性和延展性，积攒的不良情绪急需缓解与宣泄[1]。公民社会充当国家与公民矛盾的“减压阀”，在国家与公民之间架设一条缓冲地带[2]。在公民社会里，公民处理不满和矛盾时，通过团体或者组织的方式与政府沟通，理性而有效地平衡利益关系。
俞可平教授认为公民社会是由各种非政府和非企业公民组织构成，是介于企业和政府之间的“第三部门”[3]。而公民社会组织(如民间组织)在代表和表达社会各阶层的利益以及实现公民自我服务等方面具有独特的优势，也制约了极端的个人主义。残疾人社会组织敏锐地觉察现实问题与需求，其突出优势在于创设利益表达平台，能有效地利用资源创造性地解决问题，同时它能将个体的残疾人整合到有共同目标的组织中，培养合作精神，促进团结。
总之，残疾人的需求迫切要求社会各方力量介入，残联客观上存在着职能局限，亟须发挥社会组织应有的作用。公民社会理论上解释了社会组织规范残疾人的个体行为和架设缓冲地带的优势，因而，必须积极、有效地引导社会组织参与残疾人社会服务，倡导多方协作发展残疾人事业。本文采用集体行动的逻辑视角，认为发展残疾人社会组织需要包括残疾人及其家庭、社会组织、专家学者、残联及政府在内的参与者共同制定的规则、结构来解决现实问题。
二、“残疾人公益机构调查”简介
发展残疾人社会组织，要求知晓其真实现状，在此基础上扬长避短采取扶持措施，更好地发挥其功能优势。为了解我国残疾人社会组织的基本概况，建立有关助残社会组织的档案库，凭借“同人论坛”这一平台，我们开展了一次初步的问卷调查。2012年3月，我们设计了“残疾人公益机构调查问卷”，向全国各地的助残公益机构以邮件形式发出调查问卷，4月底完成了问卷填写和回收工作。问卷分为表格填写、单项选择、多项选择、开放式提问4种题型(见表1)，问卷内容包括：基本信息、内部的人员、财务、管理、理事会和监事会状况；外部的与政府、残联的关系状况，自身的优势和不足等。在问卷最后还征求了各个机构对成立残疾人社会组织联谊中心的意见和建议以及调查对象对调查的看法。共收回73个残疾人社会组织的问卷反馈，调查对象分布在全国东、中、西部21个省及直辖市，其中福建省22份，上海17份，江苏省12份，北京、湖北、山东、四川四省各2份，黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、重庆、湖南、浙江、广东、广西等14省市各1份。问卷完成情况良好，73份问卷的数据信息相对完整，有几份虽然填写有遗漏，但是提取其中有价值的信息是很有必要而且富于意义的。需要注意的是东、中、西部3个地区之间的客观差异不容置疑，而此次调查的对象分布在全国各地，收回的73份问卷则跨越了3个区域的21个省市，可以较好地保证样本的代表性，在此基础上对所得数据进行统计分析，能真实地反映残疾人社会组织的现状与迫切需要解决的问题。另外，值得注意的是，49个社会组织(占总数67.12％)对第19道题“……建议如何运作联谊中心”做了详细地回答，提出了宝贵建议和有创造性的思路，这也可以在某种程度上说明机构负责人在填写问卷时秉持客观、公正的态度，真实、准确地提供了相关信息。69个残疾人公益机构填写了创办时间，最早的是在1988年成立的，以2004年为界前后各占一半，其中1998年成立的最多(15个，13个来自上海)，在数量上呈现蓬勃发展的趋势(见图1)，特别是近10年内发展尤为迅速，而且服务领域涵盖了残疾人的康复医疗、教育咨询、培训就业、婚姻家庭等方面，服务对象涉及视力、智力、听力、肢体等各类残疾人。
图1 创办年份分布
三、调查发现及问题探析
(一)残疾人社会组织的监督管理有待加强
1、内部监管情况分析
数据显示，共有20个机构既设置了理事会，又设置了监事会，占总数27.4％。这两方面逐项探索发现，16个机构未设置理事会(另有16个机构未填写这一栏)，在其余41个设置理事会的机构中，回答“理事会对机构运作的作用如何？”时(A非常小，B较小，C一般，D较大，E非常大)，3个选择较小，7个选择一般，15个选择较大，16个选择非常大(见图2)。可见我们应该高度重视理事会对机构的运作影响，鼓励未设置理事会的机构尽快成立理事会，以利于内部监督与管理。
图2 理事会对机构运作的作用
监事会的设置是为了监控财务流向等，确保运作的合法、合理。然而与理事会情况明显差异的是33个机构尚未设置监事会(另有17个机构未填写这一栏)，其余23个设置监事会的机构中，回答“监事会对机构运作的作用如何？”时(A非常小，B较小，C一般，D较大，E非常大)，1个选择较小，7个选择一般，11个较大，4个选择非常大(见图3)，因而得出这些助残公益机构的监事会的功能并未得到充分发挥，甚至形同虚设。
图3 监事会对机构运作的作用
数据显示36个残疾人公益机构的财务是对外公开的，占总数的49.3％，这从某一微小角度向世人展示了良好的组织形象。然而从内部监督管理的要求出发，综合理事会、监事会、财务公开情况，可以更加合理地阐述残疾人社会组织的公众存在状态。统计中仅16个机构同时设置理事会、监事会，且财务对外公开，占总数的21.9％，这不得不让我们思考如何加强残疾人社会组织的自我监督、自我管理。
2、外部监管情况分析
现阶段，根据《社会团体登记管理条例》及其他相关规定，政府对民间组织的监管突出表现为实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重监管的原则。然而责任风险使业务主管部门不愿担当社团的“婆婆”，从而使得一些民间组织因找不到业务主管单位而无法申请成立[4]。这种现象在残疾人社会组织中同样存在，调查对象中34个机构(见图4，其中2个机构未填写这一栏)未进行登记注册，也就是调查中将近一半数量的社会组织未取得法律认可的社会地位。虽然无法确定其原因，但这至少说明诸多残疾人社会组织缺乏正式组织或者渠道的监督与管理。
图4 登记注册情况
同时，对登记管理部门来说，由于将管理中心放在“入口”管理上，民间组织一旦完成登记，之后的管理就非常松懈，甚至没有任何管理措施，而且由于有业务主管部门“把第一道关”，登记管理部门的监管更容易流于形式，所以目前这种双重负责很容易演变为无人负责，造成政府对民间组织事实上监管缺位的状况。[5]如此分析，对残疾人社会组织的外部监督管理力度较弱，而且缺乏动态性、规范性。
(二)残疾人社会组织资金的筹集、监督、管理面临挑战
1、对拨款与社会捐赠依赖大，且透明度不高
目前我国残疾人社会组织资金来源最主要是残联拨款(42个机构)、社会捐赠(27个机构)、服务性收入(20个机构)三方面(见表2)。考量资金的来源渠道的背后隐藏着一个延伸问题，那就是资金提供者对资金流向与用途的知情权。由于政府(残联也是如此)提供的资金都是来自税、利、债、费等方式的收入，因此政府有权利也有义务代表公众监管这些公共资金的使用是否合法。社会组织资金的另外一个来源是社会捐赠和向受益人收费所得。实践中，社会组织的功能与社会需求密不可分，其资金依靠社会性支持，其工作成果是一种公共产品，这种性质决定了公众对社会组织的工作和服务品质不但要监督，还要了解其运作是否符合公众利益[6]。
前文提到的财务对外公开问题，从对资金提供者负责的社会监督角度分析，仅仅36个残疾人公益机构(占总数的49.3％)的财务是对外公开的，这表明相当多的社会组织的资金透明度不高，其财务运作没能真正接受社会监督，因而应促进残疾人社会组织实现向社会交代、向捐赠人负责的使命。
2、资金来源渠道多元，但资金缺乏仍是首要问题
资金来源的9个方面各有相应比例，表面上看渠道多元化，但是差异明显。政府财政拨款(12个机构)、企业赞助(14个机构)、国际支持(6个机构)三项比例比较低，而且在回答第17道题“目前面临最主要困难是什么？”时，我们可以清晰地得出残疾人社会组织的现实需求，其中资金缺乏是面临的最突出的挑战(见表3)。因此需要拓宽组织有效资金的来源，如政府增加投入、多与企业协作、争取国际合作与支持。
图5 机构财务对外公开情况
2007年国办发36号文《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确指出建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理[7]。当前，政府对购买服务工作非常重视，财政在“十二五”政府采购工作规划中提出，结合基本公共产品和提供服务方式改革，逐步将高技术服务、商务服务和社会工作服务等专业服务和公共服务项目纳入政府采购管理范围[8]。那么，残疾人的公共服务可依托社会工作服务项目来拓宽有效资金渠道，进而加强政府、企业、社会组织的合作，实现社会管理转型。
(三)残疾人社会组织能力建设存在的困难
社会组织能力即社会组织利用资源，形成和制定组织愿景、战略、使命和目标，并有效地实施愿景、战略、使命和目标，为社会提供非营利性质(包括公益性和互益性)的产品和服务，形成组织与环境的良性互动，获得竞争优势，确保组织可持续发展过程中体现出来的潜能和素质[9]。本次问卷调查的内容略显粗糙，在组织能力方面无法有效、准确地评定。数据显示在社会知名度、志愿者资源、政府关系等方面无集中体现，因而只是从人员、服务、社会关系3个角度初步分析了残疾人社会组织能力的现状。
1、员工学历较低且专业人才缺乏
在回答第9道题“大专及以上学历人员比例是多少”时(A全部，B大部分，C一半，D小部分，E无)，5个选择全部，21个选择大部分，11个选择一半，35个选择小部分(见图6)，可见46个机构(65％)的工作人员中大专及以上学历比例在50％以下。
图6 大专及以上学历人员比例
在回答“目前面临主要困难是？(可多选)”时(A专业人才不足，B资金不足，C志愿者流失，D缺乏办公设备，E管理困难，F缺乏交流机会，G其他)，73个机构中35个选择专业人才不足(见表3)，仅次于资金缺乏(48个选择)、缺乏办公设备(36个选择)。机构核心优势表格中显示，各机构之间在优势上差异较大，无明显某一项优势为机构普遍具有，有趣的是充足的专业人才也是相当部分机构的优势之一。这与专业人才缺乏的困难并不矛盾，恰恰从正、反两方面提醒我们，一部分社会组织的人才紧缺，而另一部分的组织则比较充足，可见专业人才是各组织发展的关键要素。由于目前我国社会组织的社会认同度不高，管理经费有限，盈利不能用于分配，因而组织内部工作人员的工资普遍不高，这对优秀人才难以形成吸引力[10]。因此，积极推出有力的措施向社会组织输送人才，或者是社会组织自身建立科学的人才机制是关键。
2、服务能力有待加强
笔者从是否安排培训、有无品牌项目、有无资深督导3方面大体了解了服务能力，因而结论仅供参考。44个机构(60.3％)设置培训，37个机构(50.7％)拥有品牌项目，30个机构(41.1％)配有资深督导，在数据上表现出较好的服务能力。然而另一个综合分析的数字可以客观地说明问题：23个机构(占31.5％，见表5)在培训、品牌项目、资深督导3项都具备，如果说这3项远远不足以考察残疾人社会组织的服务能力，那么添加其他衡量标准后真实的得分将比这更低，可见服务能力尚待加强。
3、要继续维系良好的社会关系
调查与残联关系的密切程度时，30个选择非常密切，27个选择较密切，10个选择一般，4个选择较疏远，2个选择非常疏远；在反映与政府关系的密切程度时，所选个数分别是：12、18、20、5、3，另有15个机构未填答(见图7)。这表明残疾人社会组织普遍具有较好的政府、残联关系，而且与残联的关系尤为密切。换言之，残联在促进助残社会组织发展方面有着不可替代的作用，这正有力地印证了多方协作、互相依赖的发展思路。
图7 与政府、残联的关系
从各个社会组织面临的主要困难分析，18个机构选择了缺乏交流机会，这在微小角度上提出了残疾人社会组织的迫切需求与美好愿望。值得强调的是此次调查中，49个机构对运作残疾人社会组织联谊中心提出了宝贵建议，真切地表达了经验分享、主题讨论、信息交流的浓烈意愿。
四、多方协作发展残疾人社会组织
(一)成立残疾人社会组织联盟
发展残疾人社会组织最重要的力量是来自社会组织本身，因而无论是监督管理、资金困难，还是人才、服务等方面的能力建设问题，最终都要立足提升自我。前文提到的多方协作，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容，其最重要的一方就是残疾人社会组织。目前的现状是：残疾人社会组织在地域上分散于东、中、西各省份及直辖市，实际运作过程中力量分散、普遍缺乏同行交流，仅依靠自身无法解决现实的困难。调查中95.9％的机构(70个机构)认为有必要建立“残疾人社会组织联谊中心”(见图8)。这启示我们残疾人社会组织应当联合起来，依托集体力量来实现统筹与自律。
图8 对成立联谊中心的态度
曼德尔和斯蒂尔曼对协作的形式划分为：间歇性协调、暂时性任务团队、永久性有规则的合作与协调和组织联盟或网络四种[4]。“联盟”是结构最紧密的一种，包括本次调查对象在内的各类残疾人社会组织均属于残疾人服务业，可联合成立全国性残疾人社会组织联盟(以下简称联盟)，采用诸如会员制、半年会、专家库(49个调查对象对如何运作联谊中心提出不少合理建议)等形式，各组织间互通有无、合作互助、共同发展。本文提出多方协作的构想(见图9)。
图9 多方协作构想
(二)受众深度参与社会组织及其联盟的运作
在公共关系学里，受众是与特定的公共关系主体相互联系、相互作用，并对其生存发展具有影响的个人、群体或组织的总和，是公共关系传播沟通对象的总称。引用这一界定，残疾人及其家庭是残疾人社会组织最主要的受众。此外，助残志愿者、助残机构、特教学校以及庇护工场、福利企业等都应该包括在内，这里着重强调残疾人及其家庭、助残志愿者参与残疾人社会组织联盟的重要性。
符合条件的残疾人或残疾人家长可担任社会组织及其联盟的职务，不定期地组织家长交流会，促进残健融合。发展残疾人社会组织归根结底是为了促进残疾人增能，因此残疾人及其家庭的主动参与就显得格外关键。社会组织将个体的残疾人和家庭整合到组织里来，为的是残疾人能走出家庭、走出社区，融入到社会大背景之中。残疾人及其家庭对现实问题感受最深刻也最真实，因而这一群体具有向社会组织建言献策的意愿和能力，理应主动地参与社会组织的管理与监督。助残志愿者在残疾人社会组织发展中有着举足轻重的角色，因为他们既是提供具体帮扶的助人者，又是助残公益的传播载体。来自社会各个阶层、各个行业的志愿者，怀着爱心与热忱聚到一起，而大部分时间在各自的岗位上工作，这就是社会组织传播公益文化的极佳途径。
(三)发挥媒体的舆论导向作用
在传播日益发达的今天，如何面对掌握社会舆论话语权的媒体，引导传统媒体和新兴媒体议程的设置，是摆在诸多社会组织面前的一项崭新课题。虽然目前我国有近8500万残疾人，占总人口的6.34％，但是普通大众客观上仍存在着对残疾及残疾人的误解。在残疾人社会组织所未覆盖的大众群体中，媒体拥有最大的传播影响力，因此应当发挥媒体在引导公益和塑造正确认知方面的巨大作用。
社会组织与媒体建立、维系和发展良好关系的准则，是社会沟通的普遍法则。社会组织需要运用公关的一般准则，真诚沟通、双向平等、提供新闻，通过举行座谈交流活动、举行记者酒茶招待会、邀请记者参观访问等方式与记者建立良好的关系[7]，及时建立、更新媒体列表与记者档案资料库等。
(四)支持专家学者的研究与探索工作
有史以来理论研究与实务探索之间存在着相辅相成的关系，更何况残疾人社会组织在中国的发展历史并不长，有很多经验需要概括总结，其中如何把西方的残疾人社会服务的模式和思路转变为适合本土的理论框架等，都需要专家学者的积极探索。建议联盟建立一个社会组织领域与残疾人服务领域的专家资料库，有目的地定期组织研讨会、茶话会，交流残疾人工作的心得，分享新思路、新模式，也可以在残联下设经验交流的权威平台，设置理论研究资助制度等。专家学者能够在人员培训、项目督导、效果评估以及翻译外文文献方面发挥重要作用。可以与高校对接，以见习、实习的方式充分利用在校大学生的资源，为联盟注入新鲜血液，形成一股强劲的专业合力，成为残疾人社会组织发展中的助推器。
(五)明确残联(或者政府)的主导角色
诚然，残联在提供具体服务方面存在局限，社会组织在满足残疾人现实需求中发挥着不可替代作用，这并不意味着残联乃至政府可以全部放权而将重担压在社会组织一方肩上。相反，残联(以及民政、财政等部门)应当采取积极的措施鼓励、支持社会组织的发展。
残联具有整合各方资源的能力，可牵头成立联盟，争取更多的资金、政策支持，加大项目购买投入。残联通过运作联盟，一方面实现残联部分职能；另一方面加强对各社会组织的监管，实现政府、社会组织、残疾人三环间的信息畅通。例如前文提及的服务购买方式解决部分资金紧缺问题、在一些社会组织设置社工岗位，调整人才机制等。
总之，发展残疾人社会组织，既需要社会组织自身的联盟自律，残疾人及其家庭、助残志愿者的主动参与，还需要媒体的舆论导向、专家学者的积极探索。只有依靠多方协作，才能真正促进残疾人社会组织的跨越发展。
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