南开大学
农信社改革始终是人们关注的焦点。
大量文献在农信社管理体制改革的必要性、成效和问题等方面进行了很多深入探讨，但在农信社管理体系改革路径方面的研究数量较为有限。已有研究多采用了定性描述、案例分析的方式，对不同模式的农信社管理体系优缺点进行归纳总结，没有深入剖析不同管理体系适合发展的条件和环境。为此，本报推出长篇连载《我国农村信用社改革路径探析》，希望能对我国农村信用社的从业人员有所启迪。
一、农村合作银行改制的背景
2003年国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》，要求以8个省作为试点，提出因地制宜进行农村信用社改革的思路，明确了农村信用社改革的三种基本形式：商业银行模式、合作银行模式和完善合作制模式。当年，银监会出台了《农村合作银行管理暂行规定》，对农村合作银行的性质、法律地位、机构变更与终止等分别作了详细规定。2003年4月，全国第一家农村合作银行——宁波鄞州农村合作银行成立，农村合作银行第一次出现在人们的视野。农村合作银行从出现到改制，呈现出由小到大、由点到面、自发改制与政府推动交织的特征。
2011年8月2日银监会宣布：未来用五年的时间全面推荐农村信用社改革，形成现代农村金融机构治理机制，今后将不再组建农村合作银行，现有的农村合作银行也要全部改制为农村商业银行。银监会的表态实际上是明确了农村合作银行在农村信用社改革中所扮演的角色，明确了今后农村信用社改革的方向。农村合作银行将来要逐步退出历史舞台，农村金融开始全部褪下“合作制”的外衣，名正言顺的运营起“股份制”来。
二、对农村合作银行的认识
对农村合作银行的认识要从其理论依据、地位和作用、广泛应用的原因、改制的实质等角度进行分析。
（一）农村合作银行的理论依据和涵义
合作金融理论是农村合作银行产生的基本依据，以合作制为准则，通过金融资产的合作从事规定范围内的金融活动。我国的农村合作银行不同于国际上主流的合作银行模式，而是在合作制的基础上融入了股份制，由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成，以全部法人资产独立承担民事责任股份合作制社区性地方金融机构。 其主要职责是为农村、农业和农村经济发展提供金融服务。
（二）农村合作银行模式被广泛应用的原因
农村信用社改革初期，尤其是江浙地区农村合作银行模式被广泛采用。归结起来主要有三方面的原因。
1.城乡一体化程度高，民营经济壮大，农业在经济总量中所占比重较低。由于民营经济发达，农民的收入较高，生活水平普遍富足，这直接降低了信贷风险，减小了农村合作银行的经营成本；另一方面，江浙一带农村经济的规模化、集约化、产业化水平较高，农户生产经营的资金需求和期限等都发生了较大变化，不同于小农经营的小额信贷需求，这就需要更加商业化的贷款模式。
2.经营权的博弈。在农村信用社改革过程中，省联社和县联社之间、上级主管部门和农村信用社内部之间的经营权博弈间接影响了农村信用社改革的方向。农村商业银行和农村合作银行除了在注册资本方面不同，最大的差异在于股权结构。农村商业银行没有资格股，实行“一股一票”；农村合作银行除了投资股，还有相当比例的资格股，资格股实行“一人一票”。相比之下，政府主管部门采用农村合作银行的模式可以有更大的管理权，成为银行的实际控制人。
3.在农村合作银行创立初期，国家和地方政府出台了大量政策以支持农村信用社改制，为了获得国家的政策优惠，许多农村信用社采取了农村合作银行的模式。以鄞州农村合作银行为例，鄞州区政府应允返还部分营业税以消除不良贷款；宁波人民银行在农村合作银行的业务拓展、开办新业务品种等方面给予政策扶持，而如果改制为股份制银行则不能享受以上优惠政策。
4.出于意识形态的考虑，贸然直接改制为股份制实行全面市场化恐难以让人接受，股份合作制成为由合作制向股份制转变的一种折衷模式。
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（三）农村合作银行改制的原因和实质
无论是自发性改制还是政府主导式改制，农村合作银行向股份制银行转型将是大势所趋。在创立之初，农村合作银行的理论基础就受到挑战；随着其广泛推行的经济、政治环境不断变化，农村合作银行改制的条件逐渐成熟。农村合作银行改制的原因主要包括三个方面：
1.农村合作银行有先天劣势，随着经济发展必然要走向股份制。
以合作制为基础的农村合作银行是由辖区内的农民、工商户、企业法人等入股，在合作制的基础上吸收股份制组成的社区性金融机构；而农村商业银行是由辖区内农民、工商户、企业法人等共同入股组成的股份制地方性金融机构。合作制的特点是“社员入股、一人一票、服务社员”，是一种劳动的联合，在经济相对落后、农业比重较大的地区更为适宜；股份制则是“大股控权、一股一票、商业经营”，是一种资本的联合，在经济发达地区更能满足对大量资金的需求。前者的独特性在于合作制和股份制的结合，两者之间在一定程度上存在着矛盾，无法完全结合。股份合作制还直接导致了农村合作银行的产权不清和治理结构问题，使得小股东的权利受到抑制，存在内部人控制的问题。股份合作制带间接导致农村合作银行缺乏有效激励机制，产品创新缓慢、经营效率较低的问题。随着国内经济快速发展，旺盛的资金需求使得对金融服务的要求不断提高，特别是在民营经济发达、市场化程度较高的地区农村合作银行改制的要求更为强烈。
2.农村合作银行内部大股东加紧控制，为“上市”扫清障碍
农村合作银行大股东力主实行股份合作制的利益出发点除了包括能够获得国家的大量再贷款外，就是能够保持对银行的实际控制权。陈耀芳（2005）认为农村合作银行以合作制为基础同时引入股份制等法人治理结构，有助于建立有效的外部约束和自我发展机制。事实上，大部分的农村合作银行已经不是完全意义上的“股份合作制”，其内部治理结构和实际股权结构夹杂着几个大股东的利益博弈。大股东在清退小股东的过程中，通过吸纳股份巩固自身地位。目前，已经有多家农村商业银行“上市”，在融资利益的驱动下，农村合作银行实际控制人也开始酝酿推动农村合作银行“上市”，“合作银行”的帽子成了阻碍银行上市的一道坎。因此，“去合作化”成为扫清“上市”障碍的第一步。
3.国家从加强金融监管的角度出发，将农村合作银行纳入监管系统
农村合作银行作为一种从农村信用社到农村商业银行的过渡模式，已经证明了股份制在促进农村金融发展中的积极作用。然而，农村合作银行由于股权分散、产权不清、治理结构缺乏效率，使得其操作风险和信用风险较高，抵御市场风险的能力较弱。况且，地方政府对农村合作银行施加了较大的影响，游离于银行监管系统之外，不仅不利于国家宏观货币政策的执行，还使农村合作银行一定程度上成为地方政府的筹资平台，不利于金融监管。多种银行模式享受不同的国家政策容易导致寻租行为，并且由于经营目标不同难以建立统一的管理规章，不利于金融监管。改制为农村商业银行能够进一步完善企业法人治理结构，使管理更加规范，经营更有效率，有效做好风险规避和内部管控，从而强化金融系统监管。
综合分析农信社管理模式，建立全国性平台是最优选择。它能够集现有模式的优点，最大限度地消化现有模式的缺点。农信社需要通过省联社缴纳股金或会费等形式，自下而上建立全国性平台，而后全国性平台自上而下对农信社承担指导、协调、服务责任，弱化管理职能。在全国性平台缺位的情况下，农信社的过度分散会增加机会成本。
参考文献：
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[7]辛乔利 《影子银行》中国经济出版社 2010年第一版
[8]中国人民银行海口中心支行课题组《我国的影子银行及其监管对策》 金融监管 2011
论文作者:陈钰
论文发表刊物:《基层建设》2016年1期
论文发表时间:2016/5/20
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