基于PPP模式的收费公路项目风险识别及其案例研究
汪 凯
（中铁六局集团有限公司，北京 100036）
摘 要： 本文通过对PPP（Public-Private Partnership）模式下的收费公路项目的特征分析，构建了包含两个风险类别、7项一级指标和21项二级指标的风险指标体系，对此类项目进行了风险识别、风险分担原则和风险应对基本措施的分析，结合实际案例，对本项目运营成本超支风险、建设成本超支风险、征地拆迁风险、交通量波动风险、利率浮动风险等五项重大风险进行了风险识别和对策研究，提出了具体应对措施，可供类似收费公路项目的风险识别和对策管理参考和借鉴。
关键词： PPP模式；收费公路；风险识别；风险对策
公共道路是我国社会、经济持续、快速、健康发展的关键设施。2015年4月，财政部和交通运输部两部委联合发文，决定在收费公路领域鼓励和推广政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP模式运用于收费公路领域，在推动政府职能转变，缓解地方政府预算支出方面作用突出，迅速成为收费公路领域受宠的模式之一。但是由于公路项目投资额巨大、参与成员多、生命周期长、影响因素多等特点，在投融资、建设、运营过程中存在诸多风险，一旦识别或应对不当，有可能给各参与方造成重大损失。因而如何识别采用PPP模式实施的收费公路项目风险，同时及时采取措施进行有效应对已成为参与各方尤其是社会资本方企业重点关注的问题。
一、PPP模式下收费公路项目的风险识别
按照《收费公路管理条例》的规定，收费公路是指经批准依法收取车辆通行费的公路，其收入来源包括公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权等，通过采取使用者付费和可行性缺口补助等回报方式保证公路项目的投资、建设和运营等工作。
(1)Sevage法[6]:量取50 mL香水莲花多糖粗品溶液,依次加入10 mL氯仿,2 mL正丁醇,使溶液各成分的体积比为粗多糖溶液∶氯仿∶正丁醇=25∶5∶1。充分震荡20 min,置于分液漏斗中静置分层,除去两相间的蛋白质沉淀层及下方有机层,取上清液,同上操作,继续加入氯仿-正丁醇(体积比为5∶1)试剂,重复5～6次。
1.PPP模式下收费公路项目的特征分析
一般来说，收费公路项目具有投资规模大、经营周期长、参与方众多、影响因素复杂等特点，对于PPP模式下的收费公路，其还具有以下三方面的主要特征：
（1）特定的回报机制
市场风险包括收费价格风险、交通量波动风险和附近收费公路竞争风险等。收费价格风险：公路收费标准按照国家规定和项目所在地经济实力综合确定和相应调整，但是价格调整需要经审批后执行，收费价格存在不确定性风险。交通流量波动风险：在运营期内，如果实际车流量低于调查预测的车流量，则项目运营收入会低于预期收入，进而影响社会投资人的收益。附近收费公路竞争风险：在特许经营期限内，如果本项目附近新修可替代公路，则会直接造成本项目交通流量被严重分流，直接影响本项目的投资收益。
（3）征地拆迁风险
5）根据生产机械的最高转速、电力传动调速系统的过渡以及机械减速机构的复杂程度，对电动机的性能要求，选择电动机额定转速.
（2）收费收入具有不确定性
开行快慢车需在白芒站、罗租站、同观路站、东周路站、长春北站共5处避让站设置越行线(见图7)。但其中白芒站、罗租站、同观路站的越行线兼顾停车线功能，对于常规站站停模式也需要设置停车线，东周路站为出入段线，因此仅长春北站一处为专门增设的越行配线，在计算越行线所增加的工程投资比较中应考虑这些因素。
收费公路项目的运营收入主要来源于车辆通行的使用者付费，而通行费则由收费标准和交通量两个因素共同决定。项目收费标准主要参照项目所在地区类似公路的收费标准，经科学测定后报主管部门批准，其变更的可能性较小。而交通量则主要根据OD（Origin Destination）调查（交通起点调查）等进行预测获得，在项目运营过程中，受多种原因影响，实际发生交通量与OD调查交通量会有差异，收费收入也必然会有不确定性。
保障合理收益，是政府吸引社会资本方参与实施PPP项目的重要措施。鉴于PPP模式下收费公路的运营收入存在必然的不确定性，且并非社会资本方通过提高项目管理水平所能控制。因此，为保障社会资本方获得合理收益，对收费公路项目，政府一般承担最低需求风险，当项目运营收入未达到最低需求时，政府予以补贴，当超过最低需求时，政府可就超额收益按照约定比例分红。
（3）政府应承担最低需求风险
2.风险指标体系构建
综合国内外学者的研究，结合本企业实施和跟踪的国内PPP模式下收费公路运作实际，运用文献分析等方法，建立包含系统性风险和非系统性风险2个类别、7项一级风险指标和21项二级风险指标的风险指标体系，对项目风险进行系统性识别。
表1 收费公路项目的风险指标体系
二、PPP模式下收费公路项目的风险指标分析
1.系统性风险
（4）满足绿色港口的发展要求。绿色港口是新一代港口的主要模式，要求港口在环境保护和经济利益之间获得良好的平衡。杭州港总体规划的编制应将港口资源科学布局、合理利用，把杭州港的发展和资源利用、环境保护有机结合起来，引导杭州港走资源消耗少、环境污染小、增长方式优、规模效应强的可持续发展之路。满足绿色港口的发展要求也将是杭州港总体规划编制工作的难点之一。
本项目运营成本主要包括项目公司运营管理费用、日常养护费用、大中修费用等。日常养护费用是对公路及其工程设施进行预防性保养和修补其轻微损坏部分发生的费用。大中修费用是对公路工程设施的一般性和较大损坏进行周期性修复发生的费用。对比目前该省同类项目，本项目运营成本相对较低，且考虑到全线未封闭管理，超限超载将对本项目路面造成很大破坏，在运营期内大中修次数可能会大幅增加，运营成本可能会远超现在预测数值，存在很大的运营成本超支风险。
经济环境风险包括利率浮动风险和通货膨胀风险。利率浮动风险受国家政治政策、经济形势等影响，轻则导致贷款利率增加，提高项目融资成本，重则导致项目推迟、调整甚至终止。
不可抗力风险是因项目参与各方无法预测和无法规避的情况而造成的项目损失。收费公路项目合作期较长，施工现场地质情况比较复杂，容易遭受暴雨、洪水、滑坡等自然灾害影响而导致工期延误和建设成本增加等风险；相对而言，国内政治和战争风险则可以忽略。
2.非系统性风险
非系统性风险，是与项目的建设和运营等环节直接相关的风险，包括技术风险、市场风险、建设风险与运营风险等。
技术风险指收费公路在勘察设计、建设施工等过程中，由于专业技术方案或技术运用出现问题导致的工期延误、成本增加等风险。
(1)检测最大静制动力。将固定桩用手动葫芦与无轨胶电车相连固定，再用电子数显拉力计串入，在熄灭发动机之前使得连接装置张紧，之后人工操作手动葫芦使得车辆出现相对位移，观测拉力计上所显示数值，最大静制动力即为此数值。
添加设备要求：混合机宜采用高速混合机如双轴桨叶混合机和单轴桨叶混合机，以便使饲料和添加的微液滴充分混匀；水的喷雾系统宜采用多喷嘴式，能将水喷成粒径均匀的微液滴，且能均匀喷到饲料表面并避免喷到混合机机壁上。液体的计量误差应不大于0.5%[2]。
建设风险是指在项目建设阶段遇到的征地拆迁、工期延误、成本超支、安全质量环保及资金筹措等风险，这些风险决定着项目是否能够按期交付使用或竣工验收，顺利进入运营阶段，社会资本方能否按照预期获得相应收益。比如由于施工技术、安全质量环保、工期延误等风险导致人工、材料、机械等费用增加，成本大幅增加超出预算造成资金缺口。又因资金筹措困难，影响项目整体推进，直接或间接对投资项目实施造成损失。
系统性风险，是在项目实施过程中因受到超出项目公司或各参与方控制范围的政治因素、经济因素或自然环境等因素的影响，而受到风险损失的不可控制的风险，包括法律风险、经济环境风险和不可抗力风险等。
收费公路的运营管理主要包括公路的收费、养护、路政、服务区管理和相应的综合开发等。运营风险是指在收费公路运营过程中，因养护技术、管理水平等原因导致公路无法按照预期发挥功能，致使实际车流量偏少、运营维护费用增加而使运营方未达预期收入的风险。
综上所述，虽然从系统性风险和非系统性两个风险类别分析了收费公路项目的主要风险指标，但以上风险并非孤立存在，而是相互关联和互相影响的。因此要高效、精准地识别、管控和应对风险，一定要从全局出发，研究识别项目风险并采取有效应对措施。
三、案例分析
本次研究以笔者参与实施的中部省区某项收费一级公路PPP项目为案例，结合前述构建的风险指标体系和应对策略，对收费公路的风险识别和对策展开应用研究。
1.项目概述
案例项目为收费一级公路项目，采用双向六车道一级公路标准，设计速度100公里/小时，路基宽度33.5米。项目建设里程全长78公里，投资额总额57.5亿元，其中，建安工程费约42.8亿元，占项目总投资的74.43%；征地拆迁费约8.5亿元，占项目总投资的14.72%。
项目采用PPP模式，由项目实施机构通过公开招标的方式选定社会资本方，政府方出资代表持股10%，社会资本方持股90%成立项目公司负责本项目的投资、建设与运营等相关工作，合作期30年，包括建设期2年，运营期28年。
2.本项目的主要风险识别与对策研究
基于上文构建的PPP模式下收费公路风险指标体系，可以清晰识别出本项目两个风险类别、7项一级风险因素和21项二级风险因素。在此基础上，结合本项目实际情况，通过专家打分法，筛选出本项目五项主要风险，按照风险概率和潜在损失程度大小依次为运营成本超支风险、建设成本超支风险、征地拆迁风险、交通流量波动风险、利率浮动风险。按照风险分担原则和风险应对基本策略，对本项目五项主要风险进行风险识别与对策分析。
（1）运营成本超支风险
政治法律风险涉及到项目实施的全周期，包括项目立项、勘察设计、选择社会投资人、建设、运营和移交等全过程。包括政策、法律变化风险，项目审批风险和政府信誉风险等。比如政府能否如期完成立项审批、建设许可，经过复杂的审查、批复致使项目合作期的延期、费用增加的风险。
此风险在实际操作中采取了风险转移的对策。通过和政府方谈判，让政府方意识到本项目全线未封闭管理会导致大型货车违规上路，超载将会缩短大中修年限，极大增加运营成本。在项目实际运营过程中，约定由政府方和社会资本对运营成本进行共同核实，据实结算，使社会资本方规避由此造成的运营成本超支风险。
（2）建设成本超支风险
2.实现优质网络课程资源整合与共享。高等学校可自主开发建设网络课程资源，也可通过校企合作、校际合作等形式联合开发制作，抑或采取纯商业化运营手段［8］，建成以学习、交互等功能于一体的网络课程资源超市，保证网络课程建设的可持续发展。
本项目建设期2年，建安费用约43亿元，工期紧任务重，建设成本超支是投资项目投资建设工程中的主要风险。如果由于工期等原因造成建设成本失控，资金筹措受限，项目可能拖延甚至中断建设，则难以保证社会投资的投资回收和合理收益。
针对此类风险，要加强项目各项成本的管控，减少成本超支风险。一方面，在施工图预算中将此风险预计进来，对变更和优化设计造成的工程量增加、主要材料如钢材、水泥和地材等的价格上浮等风险留足成本空间；另一方面，加强工程建设过程管理，重点加强工期、安全、质量管理，将造成建设成本超支的因素发生的概率降低到最小。
根据不同的投资回收的资金来源，投资回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种方式。由于PPP模式下收费公路项目收益主要来源于使用者付费，如果使用者收费不能完全覆盖项目投资及收益，则需要政府进行可行性缺口补贴，所以其回报机制主要包括使用者付费或可行性缺口补助两种模式。
直流母线上设置一个0.02 Ω电阻作为采样电阻,并产生一定的电压降,经放大器放大后输入到单片机,电位器可改变放大电路放大倍数,进一步实现电流精确的控制。在直流母线间并联一对分压电阻,单片机内部自带的A/D端口即可完成对电压的测量。具体电路如图4所示。
本项目征地拆迁工作由政府方负责，但是相关费用纳入PPP项目总投资，由项目公司负责。项目征地拆迁费用约8.5亿元，占总投资的14.72%。如果征地拆迁延期，会影响项目按期建设和运营，间接影响社会资本方的投资回收和合理收益；如果征地拆迁费用增加，由于费用由项目公司负责，则会直接占用社会资本方的投资，潜在损失巨大。
此风险应采取风险转移对策。一方面，与政府方约定征地拆迁费用包干使用，超过约定额度则由政府负责解决，不影响社会资本方的投资和收益；另一方面，在合同中约定，因征地拆迁进度延误给社会资本方造成损失的由政府进行相应补偿。
（4）交通流量波动风险
本项目采用政府提供可行性缺口补助的回报方式。根据风险分担原则，本项目已设置最低需求保障，由政府承担预测车流量90%的最低需求风险，一定程度上转移了社会投资人的交通波动风险。但是，调查预测车流量和最低需求车流量之间的差额收入风险仍需要社会资本方承担。通过建议政府方尽量提高最低需求车流量的比例，减少社会资本的交通流量波动风险。
(2)提供更多的平台和更多的服务。在我们所熟知的各类共享平台上，共享平台企业是不会提供服务的，而往往提供服务的是各种领域的人才，比如丁香医生就是一个很大的平台，提供各种疾病的医生咨询服务。有需求的客户只需要将问题发在平台里，就会有专业的医生在下方留言，客户可以根据不同医生的回答来选择合适的进行深入的交流，通过这种咨询的方式，获得一定的佣金。还有阿姨帮、闲鱼、木鸟短租等，都是利用信息的需求来提供服务的方式盈利。
近年来在中小学班主任专业化发展的过程中，逐渐地出现了女性多于男性的现象，这对于中小学生特别是男生的发展带来了负面的影响，表现在男生的男子汉气概不足，过分柔性。同时在班主任队伍中，年龄偏高，中老年班主任的比例比较高，年轻班主任比较少，这些班主任在班级管理过程中具有丰富的经验，但是在工作的过程中缺少热情和发展的意识，表现在对于新的理念和管理方法接受能力不强，难以及时地跟随时代的发展需要，难以满足中小学生的心理需求。
（5）利率浮动风险
本项目融资比例为总投资的80%，约46亿元，按照当前中长期贷款基准利率4.9%和等额本息还款计算，本项目30年合作期需支付利息约43亿元，可见受利率浮动影响很大。同时，本项目可行性缺口补助计算公式中的折现率也与利率密切相关，存在利率浮动风险。
对利率浮动风险可以采取以下措施：一方面，与政府方约定缺口补助的折现率跟随央行同期利率挂钩浮动；另一方面，寻求政府的利息率保证，在合同中约定利率保障性条款，在项目合作期内，如果利率增长超过规定的百分比时，社会投资方可以得到相应补偿。
四、结论
本文通过对PPP模式下的收费公路项目的特征分析，构建了包含两个风险类别、7项一级指标和21项二级指标的风险指标体系，对此类项目进行了风险识别、风险分担原则和风险应对基本措施的分析，结合实际案例，对本项目运营成本超支风险、建设成本超支风险、征地拆迁风险、交通量波动风险、利率浮动风险等五项重大风险进行了风险识别和对策研究，提出了具体应对措施，可供类似收费公路项目的风险识别和对策管理参考和借鉴。
参考文献
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