农村专业经济协会发展困境及政策建议，本文主要内容关键词为：困境论文,农村论文,建议论文,协会论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农民专业合作经济组织发展现状
农民专业合作经济组织是在农村实行家庭承包制的过程中，为了克服以农户为生产单位的小规模化生产难以适应农业生产社会化发展的需要而出现的农村新型经济组织形式，是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、生产、购销、加工等互助合作的经济组织。目前，我国农民专业合作经济组织主要包括农村专业经济协会和农民专业合作社两种形式。
2004年全国人大农业与农村委员会课题组在《农民合作经济组织立法专题研究报告》中指出：较为松散的专业协会仍然是目前农民合作经济组织的主要形式。18个省的平均比例为59.74％。内蒙古、贵州、四川、云南、甘肃、宁夏等6个西部省份的比例分别是81.98％、77.57％、79.13％、89.07％、89.49％和70.05％，而位于东部的山东省的比例只有39.70％。结合较为紧密的专业合作社不到总数的1/3，18个省专业合作社的平均比例为30.21％。专业合作社比例最高的5个省份依次为山东47.50％、北京42.08％、浙江39.82％、江苏35.15％和广东30.65％，最低的5个省份依次为甘肃3.57％、云南8.35％、贵州11.05％、吉林12.55％和内蒙13.59％[1]。
自2007年7月1日《农民专业合作社法》颁布以来，农民专业合作社发展迅猛。截至2008年底，全国实有农民专业合作社11.09万个，比2007年底增长了316％；实有成员总数141.71万个，成员出资总额800.16亿元，比2007年底增长了近400％。从地域分布来看，现有的农民专业合作社主要集中在经济发达地区和农业大省。登记农民专业合作社数量最多的10个省份分别是山西、江苏、山东、浙江、河南、辽宁、四川、河北、江西、安徽。其中，山西省实有农民专业合作社户数最多，达1.28万户；江苏是成员出资总额和成员总数最多的省份，分别达93.57亿元和19.62万个[2]。根据国家工商总局2009年5月中旬发布的《2009年一季度全国市场主体发展报告》，截至3月底，全国实有农民专业合作社13.91万户（含分支机构），比上年底增长25.4％，出资总额1158.27亿元，增长31.6％，成员总数170.21万个，增长20.11％。全国新登记农民专业合作社2.79万户，出资总额271.12亿元，成员总数32.33万个[3]。
然而，近两年来农村专业经济协会的发展却萎缩不前。根据国家民间组织管理局的有关数据统计，2007年全国共有农业农村发展类社会团体36142个，2008年发展到42064个，比上年增长了16.3％，无论是总体数量还是发展速度均远远低于农民专业合作社的发展。在许多地方，甚至出现农村专业经济协会不断减少发展趋势，如：浙江省2007年村级农村专业经济协会比2004年减少60个，乡镇农村专业经济协会减少了40个[4]。2007年安徽省登记的农村专业经济协会2365个，备案1859个，比2006年增长18.6％，而2008年登记的只有2320个，备案的有1812个，分别减少了45个和27个。自合作社法颁布实施后，有很多农村专业经济协会纷纷提出转向合作社登记，开始大量出现由原来的专业协会转为专业合作社的现象，有的农村专业经济协会为了获取政府相关部门的优惠政策或资金支持，出现“一套人马两块牌子”，同时挂农村专业经济协会和农民专业合作社两块牌子，从而导致专业协会发展混乱的状况。
那么，为何随着农民专业合作社的不断壮大，农村专业经济协会的发展却萎缩不前？现阶段农村专业经济协会的发展究竟面临哪些困境？新形势下农村专业经济协会发展的出路何在？
二、新形势下农村专业经济协会的发展困境
（一）认识模糊，理解偏误，导致农村专业经济协会发展萎缩不前
无论是农村专业经济协会还是农民专业合作社都是为了适应农业生产社会化发展需要，由农民自愿参加的，以增加成员收入为目的而组成的专业合作经济组织。在《农民专业合作社法》未颁布前，党和国家有关政策文件都是强调要发展“农民专业合作经济组织”，明确指出应该培育发展农村专业经济协会和农民专业合作社。而《农民专业合作社法》正式颁布实施后，许多基层政府部门领导、普通农户以及社会舆论片面地认为既然国家为农民专业合作社专门制定了法律，今后应该是大力鼓励农民合作社的发展而并非是农村专业经济协会。原来比较重视农村专业经济协会发展的民政部门、科协、水利、畜牧等部门的积极性也不同程度地受到影响，各相关部门对农村专业经济协会的重视程度明显下降，对农村专业经济协会扶持力度明显减弱，有的甚至提出要以农民专业合作社来取代农村专业经济协会。各地农村专业经济协会的负责人和广大会员也深感失落和无助，有部分农村专业经济协会自动解散或是名存实亡，更多的发展比较好的协会则是通过当地政府相关部门的明确支持或自行到工商管理部门注册登记为农民专业合作社，有的干脆是一套人马两块牌子，从而造成近两年来农村专业经济协会在民政部门注册登记或备案的不断减少，纷纷开始转向农民专业合作社。但从实际情况来看，这些匆忙更名的“农民专业合作社”并非完全符合合作社法的相关规定，造成了农民专业合作经济组织发展的混乱现象，一定程度上制约了农村专业经济协会的有序发展。
必须指出，农村专业经济协会与农民专业合作社并非互相对立、排斥发展。从二者的组织性质与功能来看，农村专业经济协会是不以营利为目的，通过为会员从事种植、养殖、加工、销售、运输、储藏等农业生产经营活动提供科技推广、技术服务、信息服务、农产品产供销服务等一体化服务，将分散的小规模农户组织起来发展生产、提高市场竞争能力，解决的是分散的小农与农业生产的社会化市场化的矛盾。而农民专业合作社则是农民自愿出资入股共同从事农业生产经营活动，通过参与市场竞争谋取共同利润的经济组织。因此，农村专业经济协会不是农民专业合作经济组织的初级形态，农民专业合作社也不是高级发展阶段，二者各具不同功能和特色，不能相互取代。相反，农村专业经济协会的服务范围更广，随着现代农业的不断发展，为了适应农业社会化服务体系的建设，农村专业经济协会应该吸收农民专业合作社的加入，从而更好、地为广大农民发展现代农业提供更好、更广泛的服务。
（二）没有专门的法律保护，难以取得合法地位和相关部门的政策及资金扶持
目前，农村专业经济协会尚无专门的法律法规来明确其法律地位，其登记管理只能依据《社团登记管理条例》进行管理，将农村专业经济协会与其他各类社会团体一并同视。然而由于大多数农村专业经济协会规模较小，缺少充足的资金，没有专职人员，大多数无法达到《社团登记管理条例》规定的法定登记条件①，因而大量的农村专业经济协会不能成为独立法人，这就使得农村专业经济协会难以获得充分的合法性。尽管2003年民政部发布《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》中指出，针对各地农村专业经济协会还处于探索发展阶段，尚不够成熟，大部分协会人员少、规模小、注册资金不足的实际情况，在不违背《社会团体登记管理条例》基本精神的基础上，可以适当放宽登记条件，简化登记程序。各地民政部门也出台了一些相应的政策制度，但大多数规定比较笼统、缺少可操作性。由于法律地位不明确，农村专业经济协会在发展中普遍缺乏来自于国家的资金支撑，各级政府财政也未设立用以培育和发展农村专业经济协会的专项奖金或基金。绝大多数农村经济协会甚至都没有固定的运转经费，更谈不上有充足的经费为广大会员提供各项农业生产服务。
由于《农民专业合作社法》及其配套政策的实施，特别是财政部门、农业部门加大对农民专业合作社的示范和扶持，一些已经成立的农村专业经济协会，为了获得扶持资金，纷纷重新到工商管理部门登记为农民专业合作社，或者在登记为专业协会的同时又申请登记为专业合作社，但实际的组织性质仍然是非营利性的社会团体或既是非营利的社会团体又从事营利性的农业生产经营活动，从而极大地影响了农村专业经济协会的健康发展。在一些地方甚至出现了为了套取政府对农民专业合作社的资金补贴而成立虚假农民专业合作社的违法现象，从而浪费了政府的专项资金，也影响了政府在农民心目中的形象。
同时，农村专业经济协会的活动范围涉及到与民政、科协、农业、水利、供销、林业、水产、畜牧等多个部门，由于没有专门的法律法规和中央政策文件的明确规定，再加上部门利益和各自政绩之争，从而导致对农村专业经济协会的资金和政策扶持难以真正落实到位，而且各部门少量的资金或政策往往是各自为政、条块分割，难以形成合力，从而对促进农村专业经济协会发展的作用不明显。
（三）内部组织松散，缺乏运转经费，结构不合理，自我发展能力薄弱
目前，一些农村专业经济协会组织规模小，大多是由村落内部或邻近村庄从事同一农业生产项目的十几户或几十户农民组成，组织结构比较松散，覆盖面窄，服务功能较弱。协会所开展的活动往往根据会员所从事的农业生产经营活动的季节性和市场特点而决定，缺少经常性和正规性。同时，农村专业经济协会内部管理机制不够完善、组织机构不够健全。
由于农利‘专业经济协会作为非营利性组织，无法通过开展市场经营获取利润来增加协会运转经费，因此，许多协会的正常活动难以有效开展。同时，由于协会大都是由分散的小农户组成，难以向会员收取会费，协会运转经费通常都是由牵头的龙头企业或专业大户、经济能人等垫付。协会的生产和营销等经济活动也主要由龙头企业负责人、专业大户或能人说了算，因此协会的公信力不高，普通农户认为协会相当于负责人自己的企业或产业，缺乏主动参与的积极性，有好处时大家都跟着协会干，没好处时则不受协会约束。
由于社会团体的登记“门槛”较高，相当一部分农村专业经济协会尚不符合社团登记条件，没有进行社团法人登记，不具备法人地位。有的虽然登记，但协会活动也不规范，没有建立会员大会或会员代表大会及理事会制度。同时，许多农村专业经济协会缺乏专门的人才，协会的带头人或负责人普遍文化程度不高，技术服务能力不够，市场开拓经验不足，缺乏协会的经营管理知识。由于农村专业经济协会的内部自我发展能力薄弱，从而影响了协会功能的正常发挥，目前许多协会只能为会员提供一些农业生产的技术、信息服务，从而影响了农村专业经济协会的可持续发展。
三、促进农村专业经济协会健康发展的政策建议
（一）制定专门法律法规，明确法律地位，强化培育发展
从组织性质来看，农村专业经济协会属于社会团体，而目前我国尚无专门社会团体方面的法律，只是在一些部门和地方法律规章条例中对农村专业经济协会有一些规定。从短期看，国家立法机关也难以再单独为农村专业经济协会制定出台类似《农民专业合作社法》的专门法律。随着我国社会建设步伐的不断加快，各种类型的社会组织也迅速发展。因此，为了促进和规范社会组织的发展，国家立法部门应该酝酿出台一部专门的社会组织法。在这部社会组织法中，应该明确规定作为农村基层社会组织的主要形式——农村专业经济协会的法律地位，确立农村专业经济协会的组织性质、法人地位、职能责任、作用、服务对象、权益，以培育、支持、引导农村专业经济协会的发展，规范其组织行为，保护农村专业经济协会及其会员的合法权益，促进农业与农村经济的发展。
与此同时，各地方政府也应该根据当地农村专业经济协会发展的具体情况和问题，在立法权限内积极探索制定地方性的农村专业经济协会的专门立法，明确农村专业经济协会的法律地位、管理制度以及促进政策等。如湖南省政府为了促进农村专业经济协会健康发展，规范农村专业经济协会的组织和行为，促进农业和农村经济发展，于2007年3月专门出台《湖南省农村专业经济协会促进办法》，赋予了农村专业经济协会的法律地位，明确规定了协会的组织性质、登记管理制度、政府各部门的相关扶持政策等，从而促进了农村专业经济协会的培育和发展。
（二）加强协会的农业社会化服务功能宣传，取得政府、社会的广泛认可和支持
发展现代农业是新农村建设的基础，现代农业的发展需要完善的农业社会化服务体系。目前，我国农业社会化服务体系不健全，缺少规范化的服务组织，不能提供完善的农业社会化服务。因此，培育发展农村专业经济协会是发展现代农业、促进农业和农村经济发展的迫切需要。农村专业经济协会作为市场中介服务组织以及自律性的行业社团组织，可以为会员的农业生产经营提供技术服务、信息咨询、沟通市场，可以为某一农产品的生产和销售制定行业规范，协调生产经营者之间的关系，加强行业自律，促进行业规范有序发展等。
农村专业经济协会的服务功能是其它任何政府部门和经济组织不可替代的，它有效地将农户、市场和政府等方面有机地联系起来，真正地发挥了桥梁与纽带作用。对此，各级政府部门应该明确认识，充分重视农村专业经济协会的地位和作用，要广泛利用各种媒体，通过各种方式，加大宣传农村专业经济协会的地位、作用，增强其整个社会的认知度，提高其社会地位。今后在中央的政策文件中应该强调农村专业经济协会的地位，要明确落实农村专业经济协会与农民合作社应享有公平的政策待遇。全国及地方民间组织管理部门可以通过召开工作经验交流会或现场会等方式，通过选拔、推广、示范典型农村专业经济协会的成功经验，举办农村专业经济协会的成果展，加强对农村专业经济协会的性质、地位、作用，对运作规范、机构健全、作用明显的宣传，扩大社会影响，争取广泛的社会认可。
（三）转变政府职能，协调部门关系和利益，加大对协会培育发展的政策扶持
从农村专业经济协会的性质和功能来看，协会所提供的大多是公共服务，发展的是社会公益事业，部分地履行了政府的公共事务职能，因此，各级政府相关部门应该在制订和落实《农民专业合作社法》配套扶持政策过程中，在财政支持、税收优惠、信贷支持和行政规费减免等方面赋予农村专业经济协会同等的优惠政策。政府应该在年度财政预算中列支促进农村专业经济协会发展的专项基金，用以支持农村专业经济协会开展科研、创新、生产、培训、营销、基础建设等项目。相关政府部门还可以设立专项扶持奖励基金，通过“以奖代补”的方式给予农村专业经济协会一定的资金扶持。对于农村专业经济协会围绕农业产业化建设开展的产前、产中、产后服务所取得的技术服务和劳务收入应该免征所得税，对协会所开展的技术转让、技术咨询、技术培训应该免征营业税，享受与国家农业技术推广机构在税收、贷款方面的同等优惠待遇。同时，结合政府职能转变，有关政府部门可以将农民培训、技术推广、良种试验等服务项目通过公开招标的方式委托给符合条件的农村专业经济协会，政府采取“购买服务”的方式向协会投入扶持资金及相关优惠政策，例如2006年中国科协在“科技惠农”资金中拿出5000万用于向农村专业技术协会购买服务。民政管理部门应该加强对协会的监督评估和科学管理，增强协会的社会公信力，不断培育发展农村专业经济协会。
（四）明确组织性质与功能定位，积极发展“协会＋合作社”模式以及专业合作社的联合会，促进农村专业经济协会与农民专业合作社相互融合协调发展
农村专业经济协会与农民专业合作社的发展在促进现代农业发展、增强农业生产的市场竞争力、提高农业社会化服务以及有效增加农民收入等方面均发挥了重大作用。针对《农民专业合作社法》实施后合作社发展迅速而农村专业经济协会停滞不前的状况，从促进农民专业合作经济组织健康有序发展的角度，当务之急要明确农村专业经济协会和农民专业合作社的性质与功能，二者不矛盾、不冲突，合作社并不能替代协会，合作社的发展也不会挤压协会发展的空间。地方政府相关业务主管部门与登记管理部门要不搞“对立”求“统一”，应当将二者有机整合、优势互助、功能互补、分工合作，共同发展壮大。
农民专业合作社作为营利性的经济组织，通过组织会员开展市场生产与经营活动，可以增加会员收入，增强合作社积累与发展能力，因此，在农业规模化生产、市场化经营等方面充分发挥合作社的长处与作用。但是，合作社的成员大多是发展较好的规模较大的农户组成，实力较弱的小农则往往难以加入。同时，在同一地域从事相同农业生产经营的合作社，由于市场竞争的激烈往往在产品质量、行业标准、市场流通、行业自律等方面各自为战、互相对立甚至是恶性竞争，从而影响了合作社彼此之间的健康有序发展，甚至制约了当地农村经济的有序发展。而且，作为营利性的经济组织，合作社难以有充足的动力为会员以外的普通农户提供诸如技术推广、技能培训、市场信息等农业社会化服务。
农村专业经济协会作为一个为会员从事农业生产经营活动提供科技推广、技术服务、信息服务、农产品产供销服务等一体化服务的社会组织，在流通领域、技术推广、技能培训、品牌战略、联系会员、行业管理方面具有有利的地位与作用。因此，在发展现代农业的过程中，要积极引导农村专业经济协会广泛吸纳普通农户、农村经纪人、涉农企业、农业服务单位、农民专业合作社为会员，建立“协会＋企业＋合作社＋科研机构”、“协会＋合作社”等模式，增强其社会化服务功能，扩大社会影响力。这样，既可以有效地解决专业经济协会的运转经费、人才缺乏等问题，还可以更好地扩大和发挥协会的服务功能，从而为普通农户会员、合作社会员发展规模化生产和市场化经营提供更好的条件。对一些组织规模较小、运作困难的农村专业经济协会，可鼓励其在自愿的基础上改建为农民专业合作社，通过开展市场经营和有偿服务等活动，促使其不断发展壮大。
因此，从促进地方农业产业结构调整和发展特色产业的总体目标出发，各级业务主管部门和登记管理部门要充分解放思想，重新调整农民专业经济协会与农民专业合作社的发展思路，大胆创新，摒弃部门政绩和利益得失，相互沟通，密切合作，可以考虑在国务院相关部委层面建立统一的协调工作机制，将与促进农村专业经济协会健康发展的有关部门，如民政、发改委、财政、农业、林业、水利、科协、供销等部门紧密联系起来，加强沟通，改变政出多门、工作推诿、力量分散等状况，整合资源，共同制定和实施促进农村专业经济协会的相关政策。积极引导和推动那些发展较好、规模较大的农村专业经济协会实行跨所有制、跨地区、跨行业的联合，要适时地将其提升到基于专业合作社之上的农业领域的行业协会，加强行业协作、有序发展，构建完善的农业社会化服务体系，从而更好地增加农民收入，促进现代农业发展。
（五）规范组织运行机制，完善协会登记管理政策，增强自我发展能力
从目前各地农村专业经济协会发展的实际情况来看，培育发展农村专业经济协会首先要规范协会的组织管理制度和运行机制，增强协会的自我发展能力。业务主管部门和登记管理机关要相互协调共同制定切实可行的政策措施，利用政府有关部门所开展的各种新型农民培训工程和项目，从思想、素质、技能、管理等多方面全方位地加强对农村专业经济协会带头人的培训。为了解决协会活动经费问题，应该积极鼓励和倡导具备条件的协会，按照国家有关政策兴办经济实体，这样一方面可以促进农村农业产业化发展，另一方面也可以增强协会的实力和功能，加强协会的凝聚力、影响力，达到经济效益与社会效益的统一。同时，还要不断完善协会的决策机制、财务管理等制度，多方筹措改善协会基本的办公场所和设备，为协会的发展打下基本的物质基础和条件。
为促进协会的培育与发展，各级民间组织管理部门应该在已有的降低门槛、减免费用、试行备案等政策基础上，进一步明确全面免除农村专业经济协会的登记、备案费用。对个别尚未达到法人登记条件但已登记的农村专业经济协会，应视情况纳入依法管理的轨道，促使其尽快达到组织健全、运作规范的要求。对已经登记的农村专业经济协会，要加强分类指导，鼓励和引导协会合理确定业务范围，优化协会结构，积极开展适应农民需求的服务活动。为解决协会专业人才缺乏问题，结合各级政府开展的“大学生村官”计划，可以为一些发展较好的农村专业经济协会配备专门的管理人员或专业技术人才，加强协会的管理能力和技术力量，提高组织自身发展能力。
注释：
① 如《社团登记管理条例》规定：成立社会团体，应当有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。
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