社会公益性与基础教育的深化改革，本文主要内容关键词为：基础教育论文,公益性论文,深化改革论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在我国理论界和基础教育办学的实践领域，不少人倡导或实施教育“市场化”或“产业化”。在“市场化”、“产业化”主导下的各种办学“模式”，各有其聚敛教育资源的招数，但无论其选择何种形式与手段，必然要引进包括价格、竞争、风险等在内的市场机制来引导与调节教育的运行。那么，以价格机制为核心的市场化或产业化的资源配置方式，是否适用于现代市场经济条件下的国民教育领域，这是基础教育发展与深化改革无法回避的问题。
一 市场化或产业化不应成为基础教育改革与发展的选择
我国正处在由传统计划经济向社会主义市场经济转型阶段，教育改革与发展目标无疑应适应社会主义市场经济体制建立与完善的需要。但是，国民基本教育即基础教育及其实施机构是否也需要如经济领域中的企业一般，进行市场取向的改革？对此，在理论界存在着不同的认识。有的学者在引进市场机制的设计上，不仅提出了教育的“市场均衡价格”，甚至构设了“义务教育阶段的教育价格中含有的利润比例不超过10%为宜”的“教育利润率”区间。（注：沈百福：《关于教育价格的思考》，《教育发展研究》1999年第6期。）就目前国内各经济产业领域已普遍进入“微利”时代而言，恐怕这一预期利润率也不算低了。
姑且不论这义务教育“利润率”的计量依据为何，这里根本的问题是，能否运用价格之类的市场机制对基础教育进行重塑或改造。在现代市场经济社会中，市场机制在资源配置方面占有主导性和支配性的地位，但这并不意味着所有社会领域的资源配置手段都只能是或应该是市场，并且由价格、竞争、风险等市场机制进行调节。
自近代国民教育制度建立以来，由工业发达国家率先实施的普及义务教育，是以实现社会公共利益为目的，以公共的世俗的免费教育为其主要特征，并纳入国家或政府对社会公共事务管理的体系之中。目前世界各国为推行义务教育而建立的公共教育制度，从其形成与完善的过程看，都依赖于立法、执法等政治程序及手段，授权政府建立教育机构，依法定标准设置教育设施，以确保居民得到公共教育这项服务。在现代市场经济国家中，国家或政府对基础教育发展的干预，始终起着主导和支配的作用。
众所周知，现代市场经济就其运行状况或调节方式而言，具有新的特点：一方面是资源配置的市场化，把市场作为资源配置的基础或立足点；另一方面，又因社会经济中存在着一种经济力量对另一种经济力量的“非市场性”的外部影响，这种影响和作用不能通过市场的价格机制反映出来，也就是产品和劳务供求双方的相互作用并不反映在价格的变化上。这一非市场性的影响使价格机制不能有效地配置资源的现象，被称为“市场失灵”。基础教育因其投资效益的间接性、迟效性及外溢性，集中而且典型地呈现了“市场失灵”的基本特征，成为市场机制没有也不可能进行有效覆盖的现代社会公共事务领域之一。因此，基础教育是政府这一公共权力主体所应全力介入和干预的，亦即发挥政府机制配置社会资源的优势所在的一个领域。这是基础教育同一般经济领域在资源配置方式上的根本区别。正因为如此，现今世界上任何一个市场经济国家，都禁止将基础教育的整体运行及其资源配置的基本手段交由市场支配。政府对教育的关注程度和公共教育经费的支出，一直是社会公众所瞩目的热点问题和衡量政府工作绩效的重要标尺。也正是这一区别，决定了无论是包括办学体制在内的基础教育管理体制改革，还是以教师劳动报酬为重要内容的学校内部管理体制改革等，既不能盲目照搬经济领域中推进市场化改革的目标模式，像抓经济一样抓教育；也不能简单地套用正在探索中的企业制度改革的某些做法，听任学校像厂商那样运用价格、竞争及风险机制等手段配置教育资源，进行所谓的“产业化”运作。简言之，以价格机制为核心的市场化或产业化的资源配置方式，不应也不宜成为基础教育改革与发展的选择。
二 社会公益性是基础教育深化改革不应逾越的“底线”
现代国民教育担负提高一国国民文化科学素质和思想道德素质的任务，是一个国家、一个民族经济发展和社会全面进步的基础。因此，无论一个国家的经济发展水平与经济体制如何，还是它所尊奉的是何种意识形态或价值观念，社会公益性都是一国国民教育的最本质的属性。
首先，政府在履行其社会管理职能中应体现现代国民教育的公益性。
在现代市场经济的社会中，政府是维护社会公共利益的公共权力机构，是社会公共活动的管理主体。政府要为全社会提供包括义务教育在内的公共物品，并把发展教育事业作为增进社会公益与福利的主要措施之一。由于社会是一个充满矛盾的集合体，社会公共事务中存在着各种各样的利益矛盾，教育领域也同样如此。为了协调和平衡教育发展与教育活动中的各种利益矛盾，实现教育的稳定发展和教育活动的有序进行，需要政府运用法律以及制定各种公共政策，对涉及教育领域的社会各种利益关系进行调控。具体地说，就是政府及其行政部门或机构，运用其职能来规范、引导不同教育法律关系主体行为，以及有效调动和利用社会经济资源，确保社会公共利益在教育领域的合理分配，体现教育的公益性。
现代市场经济的发展，一般是市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。由于公众对不公平的承受能力和道德对不公平的容忍是有限度的，在保持效率的同时促进公平，便成为现代政府履行其社会管理职能的重要职责。在居民接受教育的程度及其质量成为决定个人未来收入高低，甚至是决定个人前途命运的主要因素的现代社会，教育公平更是公众所关注的社会公平领域中的热点乃至焦点问题。同时，也因为教育是具有公共物品一些重要属性的领域，某些教育领域，特别是基础教育更是具有十分突出的公共物品特征。这种特征，从理论上说是它们具有非竞争性和非排他性，通俗地说即消费者无需另掏腰包便可得到的产品与服务。因而，在基础教育的供给排序上，首先和主要通行的是社会公平原则，而并非是效率优先的考虑。经济领域各部门遵循的市场等价交换原则，在基础教育这类公共部门中，则受到严格的限制。教育的公益性，在基础教育领域便突出地表现为政府应努力确保居民受教育权利和机会的公平或平等，在基础教育资源的配置方面，政府应努力使其权力管辖范围内的各种教育机构获得大致均衡的办学条件。
其次，教育机构的非营利性是现代国民教育公益性实现的基本途径。
发展基础教育尤其是实施普及义务教育，之所以成为现代国家及其政府最主要和最重要的管理社会事务之一，也就在于它的社会公益性这一根本属性。一般说来，现代市场经济国家只是在某些特定的教育领域允许市场机制的介入，由市场支配沉浮的仅为少数非国民教育类的培训机构。而在国民教育范围内，即便是非义务教育阶段，亦从国家法律和政府政策上对市场机制作了诸多的准入规则和限制。而义务教育属于基本上是无偿提供给居民的公共物品，其所需资源的投入在总体上由政府公共财政承担。义务教育类学校尤其是公立中小学是社会公共部门的一个组成部分，而不是营利性的企业或财团等经济组织，在任何类型或发展水平的市场经济体制国家都属社会福利范围或公益性质，而非营利机构。这一点，并非因国家间的所有制差别而异，也非由计划体制与市场体制的不同而有别。
在现代市场经济体制下，属于国民教育领域范围的教育机构，无论是公立学校还是民办学校，共价值判断不是经济效益。尤其是作为向全体居民提供基本教育服务的中小学，无论在办学理念还是在学校管理实践上，必须以社会公平为目标，以充分体现社会公共利益为宗旨，以是否确保国家的教育目标的实现、教育政策的推行，以及社会主导价值观念的传播为评价标准。因此，在基础教育领域推行所谓的“市场化”改革，便不可避免地严重侵蚀教育的公益性。可以这样认为，那种试图以价格机制作为基础教育资源配置基本手段的“市场化”或“产业化”改革，既同现代国民教育的公益性相悖，也完全背离了现代市场经济社会的公平理念。作为社会主义市场经济体制下的基础教育及其机构的改革，没有理由和依据可以逾越社会公益性这一“底线”。
三 法治原则是基础教育领域各项改革健康有序进行的保证
需要指出的是，现代社会的教育发展和教育活动，包括教育改革在内，必须在国家制定的法律框架内进行。《中华人民共和国教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”；第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。深化改革，必须着眼于实现“法治”，一切改革措施的出台都应符合“法治”的原则，遵循上述法律的规定，不应当也不允许任何人把法律规定当作束缚“改革”的羁绊弃之一旁，或随意进行所谓的“突破”，使学校本应体现的社会公益性出现扭曲和变形。
改革的实践表明，现阶段基础教育改革与发展过程中面临诸多矛盾与问题。这其中固然有传统计划体制的影响和制约的因素，但同样不容忽视的是，因人们对市场机制作用范围的界定发生混乱和错位，漠视法治原则，在基础教育领域特别是义务教育阶段，不加甄别地推行以价格机制为核心的市场化或产业化的“改革”所带来的负面影响。
在推进教育“市场化”或“产业化”的名义下，某些地方政府全然不顾中小学作为社会公益机构的这一基本属性，在教育体制改革中简单化地要求政府财政对学校的“脱钩”、“断奶”、“剥离”，有的堂而皇之地提出“振兴财政靠教育”、“增加税收靠教育”，甚至将教育机构为学生发放教材和作业本也列入增值税的征收范围，把发展基础教育当作“摇钱树”，视接受义务教育的学生为“唐僧肉”，将本应由政府承担的经费投入转嫁到学校的“自筹资金”上，推卸公共权力机构发展基础教育的责任，扭曲了现代市场经济体制下政府的公共政策与行为。这就使基础教育的办学行为与其社会公益属性及其要求之间发生偏离，也误导居民产生这样的错误观念：只要花了钱、花大钱，便可以进好的学校、好的班级，选择好的教师，并形成市场经济下所有公共服务都可以用货币购买的错误心理，从而给公众带来对教育问题认识上的混乱与社会预期心理的不安。
在这种被扭曲和变形了的办学观念与管理行为的支配下，为了使基础教育机构得以生存与发展，势必提倡、鼓励、支持甚至是迫使各级各类学校去搞“创收”。本应体现社会公益性质的基础教育机构一旦为自身的利益所驱使，便必然衍生出各种巧立名目的乱办班、乱收费、乱发证书，败坏教育声誉和毒化社会风气的“学校三乱”等腐败现象。这些各行其是、各显神通的争取资源投入的措施，大多只能通过向学生收费实现，致使一些公共教育服务题中应有之义的项目变成了垄断经营条件下的商品。这些不规范的办学行为，严重侵蚀了教育机构的社会公益性质，严重损害了学校和教师的形象，致使教师的职业道德滑坡。
特别需要指出的是，这些不规范的办学行为既无公平可言也严重缺乏效率。由于对学校所进行的“创收”活动带来的隐性收入难以进行严格的制度化管理，一些学校、教育机构及其管理者私自滥分钱物，逃避税收，造成学校内部分配不公，严重挫伤教职工的劳动积极性，恶化学校各部门关系、人际关系特别是管理者与教职工关系的事例俯拾皆是。同其他行业一样，教育领域“穷庙富方丈”的现象也非鲜见。这既是教育系统内部分配不公的根源，又成为单位“小金库”现象屡禁不止的原因。有些学校和教职工主业副业不分，能为小团体和个人创收的项目与活动压倒一切，无偿使用和损耗学校占有的国有资产，大量的非经营性资产被无偿转作经营性资产，产权归属不清，经营补偿严重不足，监督管理机构与职能缺失，收入分配向个人倾斜，既没有达到支持教育事业的改革目的，又造成了国有资产的大量流失或变相流失。为了弥补政府财政拨款的不足，允许学校招收一定比例的“议价生”，但是，由于缺乏有效的社会监督和学校教职工的民主监督，许多地方政府的招生部门与学校对此均属“暗箱操作”，其结果不外乎是“公共权力”的“条子化”和商品化，在教育领域滋生十分突出的腐败现象。
在学校以单位或团体名义进行创收而内部分配“不公”的情形下，一些教师选择了“八仙过海，各显神通”的对策予以抗衡。其具体行为便是将大量的时间和精力放到所谓的“家教”上，受个人利益的驱使，家教的涉及面越来越大，从为少数后进学生的补缺补差或为尖子学生“开小灶”，发展到把各个学习层次的学生卷挟其中。更为人们难以认同的是，极少数教师不仅把大量的时间和精力放在家教上，而且将自己的教学“精髓”或“绝活”在学校正常的课堂教学中藏匿起来，留在“家教”中发挥，对请自己搞家教的学生百般庇护照顾，而对其他学生则敷衍塞责，将师生关系蜕化为赤裸裸的金钱关系，致使教师队伍的敬业精神和职业道德遭受空前的败坏。
总之，社会公益性是现代国民教育的最本质的属性。基础教育的深化改革，不能以市场化或产业化作为其导向。
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