社会保险税：一个利益集团的理论视角，本文主要内容关键词为：社会保险论文,视角论文,利益集团论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国理论界和实务界对于是否开征社会保险税的争论由来已久，开征社会保险税不仅仅只是新增一个税种的问题，而且涉及我国社会保险制度的改革，由此会触动众多利益关系。我国开征社会保险税步履维艰的根本原因在于国内各种利益集团之间的矛盾和冲突没有得到有效的协调和平衡。本文试图从利益集团理论的角度对这一问题进行研究。
一、利益集团理论描述
(一)利益集团的定义及分类
理论界对于利益集团的称谓不尽相同。由于利益集团一般都要对政府各部门进行活动，争取政府作出有利于自己的决策，故也称之为政治利益集团。在国外，利益集团有时要对国会议员和行政官员施加这样和那样的压力，故又称为压力集团。在欧美等国，利益集团的代理人主要在国会两院院外进行游说活动，对政府施加压力和影响，故也常称为院外集团。
二战后著名的政治学教授戴维·杜鲁门所下的定义最具有代表性，并一直被广泛地引用。他在1951年出版了《政治之进程》一书，在书中他认为，利益集团是一种“在其成员所持的共同态度的基础上，对社会上其他集团提出某种要求的集团”。
尽管不同的学者对利益集团的解释不同，但基本内涵是相同的，即在各行各业中，对某些问题具有共同的利益和主张的人，为使政府维护其利益或采纳其主张而组织起来，采取共同行动的集团，就称之为利益集团①。利益集团的主要特征是：一般都具有共同的利益，具有一定的组织形式，通过政府机关进行活动。利益集团通常具有利益表达和利益综合功能。“利益表达”是指社会成员向政府提出利益要求，并要求得到满足的政治行为。而“利益综合”指把各种利益要求转变为政策要求的政治活动过程。在实际政治生活中，个体政治角色的影响力是十分渺小的，只有与利益相近、政策目标相同的其他政治角色结合成团体并由这一团体来表达集体意志，才有可能有效地使自己的利益要求成为公共政策。
一般而言，利益集团可以分为三类：(1)机构性利益集团。主要存在于诸如政党、政府行政机构、立法部门、公司之中。它们因其组织基础为其提供了许多资源和接近权力中心的机会而显示出强有力的特征。(2)社团性利益集团，指那些专门从事利益表达并组织化了的利益集团，它是利益集团中最活跃的部分。(3)非社团性利益集团。即没有一个专门的组织，但它是建立在共同意识到的种族、语言、宗教、地区、职业利益或家族关系基础之上的。
(二)利益集团影响决策的途径
任何利益集团影响社会保障政策都要通过一定途径来进行，这些途径有的是直接的，有的是间接的；有的着眼于当前，而有的则着眼长远；有的采取正式方式，而有的则采取非正式方式。这些途径概括起来有以下几种。
1．直接向政府的上级主管机关反映本利益集团对某项具体政策的意见和主张。这是常规的、正式的沟通和施加影响的渠道。
2．通过本利益集团的人大代表，向国家的立法机关传递对某一政策的看法和建议。透过立法机关对相关政策制定部门实施影响，或者在更高层次上促使立法机关制定对本利益集团有利的法律和法规，以指导具体政策的取向。
3．通过本利益集团的政协委员，向我国的政治协商机构表达本集团的利益诉求。随着我国民主政治制度的建设和完善，政协提交的议案会在政府的决策过程中起到越来越重要的作用。
4．利用本利益集团的专业优势和特殊地位，直接组织或资助政府的智囊团或研究机构进行有倾向性的中长期基础课题研究，从前瞻性的角度出发，以期决策部门能在未来制定有利于本利益集团的政策。
5．借助报纸、电视、电台、互联网大众传媒工具来表达本利益集团对于某些政策的主张，或者透过这些传媒向社会公众灌输有倾向性的观点，以形成广泛的舆论压力来影响相关政策的制定。
6．利用家庭血缘、同学情谊、地缘和特殊个人关系等纽带接触上层某些处在关键位置的决策者，并进行长时间的游说和“感情投资”。鉴于中国传统的社会交往文化，这种非正式沟通方式往往能起到正式沟通途径难以起到的独特作用。
7．在高等院校的相关专业中设立专项奖学金，建立后备人才信息数据库，或者通过资助专业教材的编写或投资进行合作办学，来间接影响与本利益集团相关专业的人才培养，使得未来在可能在国家重要决策部门任职的官员更能认同本利益集团的价值理念和利益取向，从而制定出对本利益集团有利的政策。
8．采用非常规手段，如罢工、静坐、游行示威、阻断交通来对决策机关施加压力。这些方式在某些特定条件下能起到意想不到的效果，往往能够在较短时间内迫使政府对本利益集团做出不同程度的妥协。
二、开征社会保险税牵涉相关利益集团的剖析
开征社会保险税会牵涉多个利益集团彼此之间的利益分配格局，这些利益集团的利益诉求、组织结构和活动能力都存在很大的差异，它们之间也并不是简单的对立的关系。某些利益集团可能在某一问题上结成同盟，而在另一问题上可能形成尖锐的对峙，但在某些特定问题上又可能达成某种心照不宣的微妙的默契。
1．劳动和社会保障部门。这些部门主要负责制定具体的社会保障政策、直接组织和管理各项社会保险工作，在我国，这些部门已经形成了一个庞大的体系。这无疑是影响一个国家社会保障政策的最重要的利益集团。
具体讲，行政组织并非铁板一块，它是由职责、权限划分形成的纵向层级、横向职能部门的权责体系，政府本身是一个包含各地区、各部门局部利益的利益综合体，存在着局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的矛盾。行政决策的制定者、执行者和维护者以职业的特殊方式表达、实现和维护着本部门的特殊利益②。正如美国学者阿尔蒙德指出的：“一项政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。
该利益集团内部对于开征社会保险税的态度比较矛盾，但总体上比较消极。它们并不否认开征社会保险税有助于为社会保险体系筹集更多的资金，但其内部也存在着认为只要赋予社保机构更多的执法权力，征缴工作决不会做的比税务部门差的观点。还有观点认为开征社会保险税会大大削弱社保机构的职能，使社会保险工作在政府工作中的地位降低。毫无疑问，对于该利益集团而言，如果不开征社会保险税，该利益集团通过自身的征收机构能够掌握和运作相当大一笔资金，而开征社会保险税意味就着将丧失这一权力，将征收权拱手让给税务部门，这肯定会产生一种相当大的失落感。不容忽视的是，由于不少地方都已经建立起比较完善的社会保险费的征收机构，一旦开征社会保险税，这些机构无疑会被裁撤，其人员安置将是一个颇为棘手的问题。
2．财政部门。我国各级财政部门主要负责编制当地社会保障资金的财政预算，同时负责管理征收的社会保险费、拨付各种社会保障预算款项。一个地区的社会保障基金如果收不抵支，最终还得由财政来兜底，这会严重拖累当地的财政状况。另外按照规定，全国社会保障基金的运用要得到劳动和社会保障部以及财政部的共同下达的指令才能进行，而且全国社会保障基金理事会的首任理事长就是前财政部长刘仲黎，目前第二任理事长项怀诚也是刚刚从财政部长的位置上卸任。由此可见，财政部门对一国社会保障政策的影响程度之大。财政部门对于开征社会保险税的态度是比较积极的，认为开征社会保险税后，由于强制性得到提升，会有利于筹集到更多的资金。
3．税务部门。开征社会保险税对于税务部门而言，意味着自身权力的进一步扩大，这无疑会提高该利益集团在政府机构中的地位，使税务部门在未来国家的社会保障政策的制定中拥有更大的发言权。目前在我国部分地区，养老保险费已经开始由当地的税务机关负责代征。
4，各级地方政府。相对于中央政府，各级地方政府是一个极为重要并且活动能量很大的利益集团。这些“地方诸侯”的利益取向可以简单概括为：极力争取中央政府更多的社会保障方面的转移支付；尽量避免中央政府从本地区的社保基金中调走资金去支持贫困地区。1998年，中央决定把11个实行养老保险行业统筹的行业的养老保险移交地方管理，从而为旷日持久的“行业统筹还是地方统筹”的争论画上了句号。地方政府对我国社会保障政策的影响力由此可见一斑。开征社会保险税必然会涉及到税权的划分问题，一般而言，地方政府会坚决主张将社会保险税设为地方税，反对将社会保险税设置为中央税。如果设置为中央和地方共享税的话，这些地方政府也会与中央政府进行博弈，以求从税权划分上分得更多的利益。
5．企业。企业对于开征社会保险税的态度是复杂的，一方面，开征社会保险税以后，国家对企业偷逃、拖欠税款的行为的处罚必将加重，而且税务机关凭借专业优势会加大稽查力度，这意味着企业偷逃、拖欠社会保险税可能性会比以前大为减少，这是很多有机会主义倾向的企业不愿看到的。另一方面，所有企业都不希望缴纳太多的社会保险税，因为这会增加劳动力成本，影响企业产品在市场上的竞争力。在开征社会保险税后，政府在拟定或调整社会保险税的税率时，来自企业的声音往往会影响到决策。毕竟，政府(尤其是地方政府)不愿意看到由于过重的社会保险税导致本地区企业的产品缺乏竞争力，从而对整个地区的经济产生负面影响。
6．城镇在职职工。城镇在职职工和企业都是社会保险税的纳税人，开征社会保险税无疑会在一定程度上减少职工的工资收入，但应该看到，这个利益集团也是开征社会保险税的主要受益者。但对于一些高收入的在职职工而言，如果应税工资收入不设上限的话，会遭到这一部分职工的抵制，因为在他们看来，最需要社会保险的并不是他们，不设上限的做法是一种对他们不公平的“掠夺”。相对应的，对于哪些低收入的在职职工而言，如果不设起征点的话，会遭到这部分职工的抵制，因为他们认为他们的工资收入已经很微薄了，还要缴纳社会保险税，无疑是雪上加霜，不堪重负，从而会在很大程度上被这部分职工认为是一种苛捐杂税。
7．下岗工人和困难国企的离退休人员。作为中国改革进程中的利益受损者，这一特殊利益集团被赋予了太多的政治含义。我国的宪法明确规定：工人阶级是中国的领导阶级。但这些文字上的规定对于那些挣扎在城市贫困线的下岗工人和困难国企离退休人员而言似乎仅仅只有象征意义，并没有太大的现实价值。在社会保障政策的制定上，如果处置不当，这个利益集团可能会采取种种过激的行为(如静坐、游行示威和阻断交通等)对政府施加压力，在这种情况下，社会保障问题实质上更多地已经转化为政治问题。对于正处于经济转型期的中国，该利益集团对社会保障政策的制定的影响是不言而喻的。这些年来，政府出台的“两个确保”和“三条保障线”的政策在很大程度上是受到这一利益集团所施加的压力的结果。
这个利益集团对开征社会保险税大都持欢迎态度，因为他们是最需要社会保障的一个群体，开征社会保险税不仅会为社保基金筹集资金提供了更强有力的保证，而且更多的被他们视为收入再分配的一种方式，从而取得某种心理上的平衡。
8．金融行业。金融行业与社会保障体系有着千丝万缕的联系。资本市场是社保基金的主要投资场所，规模巨大的社保基金入市，各种相关金融机构都是直接受益者。如基金管理公司将会从所管理的社保基金中获得不菲的管理费，证券公司可以因为社保基金的入市激活股市而获取更多的佣金手续费，作为社保基金的托管人的银行则可以收取相应的托管费。所以此类金融机构是社保基金入市的坚定支持者。另外，尽管社会保险的发展会在一定程度上影响保险公司的商业保险业务，但这反而会促进保险业的金融创新。同时保险公司已经更多地把目光转向有着巨大市场潜力的企业年金市场。金融行业基本上也是欢迎开征社会保险税的，因为这将为社保基金筹集到更多的资金，使社保基金的规模更进一步扩大，那也就意味着将来会有更多的资金进入金融市场。
9．农民。在我国社会保障政策的制定过程中出现的各种声音中，作为人数最多的利益集团的农民的声音似乎是最微弱的。在各级政府的社会保障政策的决策过程中，人们很难看到农民利益集团的代表。农民没有对政策制定者施加压力的手段和途径，立法者和政策制定者感受不到农民利益集团的压力，这不能不说是造成这些年来农村社会保障改革严重滞后的一个重要原因。相比那些组织严密的城市里的利益集团，中国的农民组织过于松散，以致难以形成一个能够做到充分聚合个体利益并能有效表达自身利益诉求的利益集团。而在美国则不同，美国农场主利益集团力量强大，往往可以左右白宫的决策。例如在中美关于中国加入WTO的谈判中，在农场主利益集团的压力下，美国政府执意要求中方开放农产品市场，让美国农产品进入中国市场。尽管中国和美国的国情不同，但中国农民缺乏有组织的利益集团来影响社会保障政策的制定的这一事实确是有目共睹的。
就目前主流的观点来看，大部分都是主张不向农民征收社会保险税，这主要考虑到我国二元经济的现状和农民的承受能力。广大的农民对于开征社会保险税基本上也是持一种事不关己的漠然的态度，认为与他们关系不大，也就更谈不上去组织起来去争取或抵制开征社会保险税了。
三、开征社会保险税：利益集团与制度变迁
社会保险费改税的过程实际上就是一个制度变迁过程，由于开征社会保险税会涉及到以上所述的这些利益集团之间利益分配，所以这些利益集团会通过各种直接或间接的途径来影响政府的决策意图和行为，以期制定出对本集团有利的决策。在这一公共选择过程中，由于各个利益集团在人员素质、组织构成、利益聚合程度和影响途径方面的差异，从而导致各集团对公共政策制定的影响力的差异。政府决策机构可能因为某一利益集团在公共选择中拥有较大的发言权更多地倾听这一集团的呼声，而其他的利益集团则有可能联合起来阻挠、制止该集团的行为。因此，在很多情况下，各方是难以甚至不可能形成一致的、可以称得上是“公共利益”的目标，最终的政策有可能是各种利益集团之间进行博弈后达成的某种契约③。
我们不难看出，财政部门和社会保障部门是影响开征社会保险税决策的最重要的两个利益集团，这些部门拥有信息优势和人员素质优势，而且能够很好的聚合本集团的利益诉求，所以相对于其他利益集团而言(如下岗职工)，这两个利益集团明显处于一种较为“强势”的位置。但是这两个利益集团在是否开征社会保险税上存在着比较大的分歧，这成为社会保险费改税久拖不决的重要原因。
利益集团理论实际上坚持的是制度变迁的分析框架，把制度需求和制度供给统一起来，提出了一个综合具体的理论工具④。利益集团之所以对制度变迁具有决定作用，一方面是因为它们是制度变迁的推动主体，制度变迁的方向和性质取决于各个利益集团的力量对比；另一方面是因为制度变迁具有利益诱导性。任何一项制度变迁都是经济主体为了获得因外部约束条件(如技术、创新、制度供给等因素)的变化而产生的潜在的利润。利益集团是这些潜在利润的分享者。每一种制度变迁的结果都可以看成是集团利益关系的“均衡”。根据这种观点，我们可以发现，在由社会保险机构征收情况下那些被拖欠、偷逃的社会保险费实际上构成了实行“费改税”这项制度变迁的潜在利润的主要来源。在开征社会保险税后，随着强制性的提高、处罚力度的加大和稽查工作的强化，这些在以前可能被拖欠和偷逃的资金将会被征纳起来，而被社会保险体系所覆盖的公众和其他有关利益集团将成为这些利润的分享者。
制度变迁是一系列规则的转化、替代和变换的过程，它不仅取决于利益集团的具体实施，而且还需要某些因素作为诱导，从而使一系列复杂规则能够在边际上调整实现。资源要素相对价格、偏好和技术的变化，会改变不同集团的利益结构，对不同的集团形成不同的内在激励，从而导致集团间相互利益关系的调整，并推动产权安排形式的变迁⑤。我们可以从“资源要素相对价格”这个角度进行分析，在由社会保险机构征收社保费的情况下，企业拖欠和偷逃缴费比较容易，处罚较轻，所以对于企业来说违约成本相对较小，也就是说企业从偷逃和拖欠缴费这种行为中获得好处(资源)的相对价格比较低，而国家的社会保险体系因此而流失的收入(资源)相对价格比较高，当高到让社会保险体系无法承受的时候，相关的利益集团就会推动制度变迁，进行社会保险费改税。一旦开征社会保险税，由于征稽强化和处罚加重，企业偷逃和拖欠行为的成本将大大上升，这也就意味着企业从拖欠和偷逃缴税这种行为中获得好处(资源)的相对价格将大幅度上升，在这种情况下，出于成本效益的权衡，大部分企业会选择按时、足额的缴纳社会保险税，这样相应的也就降低了社会保险体系流失收入(资源)的相对价格。这种资源要素相对价格的变化实际上就成为了推动利益集团进行制度变迁的诱导因素。
在现实社会中，不同社会的利益集团的结构特征是有差别的。如果在社会的某个领域存在一个或几个具有压倒其他利益集团的优势利益集团，它们可以直接同政府做交易，动用一切可能的手段去扩张其权利并极力使之获取政府决策者的同意，逐步使之制度化，达到以国家法律、政策来保障和扩张其特权的目的⑥。一个国家的各种制度安排在很大程度上可以说使该国各种利益集团彼此之间不断博弈，从非合作博弈转向合作博弈即寻找利益动态变化的纳什均衡的过程。其间会出现各利益集团不断的谈判和妥协，而这一切必然会影响到国家政府决策者的行为选择。从这个角度来看，我国决策机构应当就是否开征社会保险税召开有各种相关利益集团参加的听证会，通过公开和透明的渠道，听取各种利益集团的利益诉求，尽量避免暗箱操作，防止少数强势的利益集团操纵决策而损害大多数社会公众的长远利益。
注释：
①姜曦，陈兆河．美国政治进程中的利益集团剖析[J]．武汉理工大学学报(社会科学版)，2001，(2)．21．
②薛冰．影响行政决策的利益因素简析[J]．西北大学学报(哲学社会科学版)，1998，(3)．71-73．
③赵曼．社会保障制度结构与运行分析[M]．北京：中国计划出版社，1997，126．
④刘洪．集体行动与经济绩效——曼瑟尔·奥尔森经济思想评述[J]．当代经济研究，2002，(7)．42-45．
⑤罗金生．利益集团与制度变迁——渐进转轨中的中小商业银行[M]．北京：中国金融出版杜,2003，9．
⑥黄兴年，刘路扬．利益集团的特征、国家的作用与产权失灵[J]．福建论坛·经济社会版,2003，(2)．44-47．