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联合国改革势在必行
联合国秘书长安南说过，联合国必须彻底改革才能应对全球威胁。联合国改革势在必 行且意义重大，并认为“其决定性意义可能不亚于创建联合国”。
联合国问题专家认为，联合国要实行改革，与它近年来所面临的挑战密切相关。挑战 至少来自三方面：第一，政治上，“先发制人”、“单边主义”战略有根本动摇《联合 国宪章》宗旨和原则的危险，使联合国的性质由政府间“多边组织”向为超级大国战略 利益服务的“单边组织”蜕变，从而无法应对威胁世界和平与安宁的各种挑战：第二， 经济上，南北差距进一步扩大，近十多年来，最不发达国家已从43个增至49个，其中36 个国家人均日收入不足2美元；第三，组织上，联合国秘书处从机构设立、人员配备到 行政管理，已不适应时代的变化，这表现在机构重叠，工作人员队伍庞大，会议成海， 决议多得惊人，但效果有限。
我国驻联合国代表王光亚也认为，联合国在各领域正面临着前所未有的挑战：恐怖主 义威胁有增无减，地区冲突此起彼伏，发展问题依然严峻，环境保护悬而未决。此外， 大规模杀伤性武器扩散、传染性疾病等问题也有待妥善解决。国际社会迫切希望加强联 合国的作用，使其成为协调各国努力、应对新威胁和新挑战的有效机制。
有鉴于此，联合国秘书长安南在2003年11月任命了一个由16人组成的包括中国国务院 前副总理钱其琛在内的联合国改革问题“名人小组”，为联合国的未来走向献计献策。 安南的这一果敢决策始终得到了国际社会的普遍支持。
分析人士认为，通过改革，联合国应该达到以下目标：继续确保联合国多边“政府组 织”的性质，在处理地区和全球热点问题中发挥主导作用；排除双重标准，正确运用安 理会集体安全机制，有效应付由恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散所带来的非传统威胁 ；确保联合国在可持续发展，特别是帮助最不发达国家脱贫方面起到有力的辅助作用； 确保联合国在应对环境、贩毒、人口买卖、妇女平等、儿童健康、艾滋病等诸多社会问 题方面有行动能力；确保联合国秘书处公正、精干、高效、廉洁、富有创造性，成为享 有崇高声望的国际组织。
联合国改革核心是安理会改革
安理会的改革是联合国改革的重中之重。冷战结束后，安理会的改革问题即被提上日 程。1993年，第48届联大决定成立安理会改革专门工作组。1997年3月，第51届联大主 席拉扎利以安理会改革工作组主席身份提出安理会改革一揽子方案。主要内容是：安理 会将增加5个常任理事国(两个发达国家，亚、非、拉各一个国家)，4个非常任理事国( 亚、非、拉、东欧地区各一席)；新常任理事国不享有否决权，对维和行动应缴纳一定 比例的额外摊款；敦促现任常任理事国仅限于在根据《联合国宪章》第七章采取行动时 使用否决权；新常任理事国当选后的一周内即对《宪章》有关条款进行修改，将安理会 通过决议所需的9票改为15票等。
近几年来，每一届联大会议都对安理会的改革问题进行讨论，但因为安理会扩大规模 、增加常任理事国和否决权等问题涉及各方利益，各类改革方案分歧很大，难以取得广 泛共识，改革迄今未取得实质进展。联合国前秘书长布特罗斯·布特罗斯·加利也认为 联合国改革势在必行，并称联合国改革的核心和焦点是安理会，而安理会的改革主要集 中在安理会是否需要扩大和是否要取消五大常任理事国的否决权这两大议题上。
安理会的改革之所以成为联合国改革的重中之重，是因为安理会的独特性使它在未来 的世界秩序中将继续发挥重要作用。
第一，安理会是多边合作的主要场所。当今世界的问题错综复杂，单枪匹马是无法应 对的。伊拉克局势证明，单边主义不能带来和平与安全，只会损害各国间的信任与合作 。
第二，安理会是推进国际关系民主化的重要场合。安理会的任何决定必须由成员国共 同决定。安理会成员在公平地域分配原则的基础上，由各地区民主选举产生。安理会的 集体决策制度是各方通过协商解决问题的良好保障。
第三，安理会是履行和平解决争端的核心机构。安理会是惟一经过《联合国宪章》授 权，可以决定是否在国际关系中使用武力的权力机构。安理会既倡导和平解决争端，部 署维持和平行动，又能在特殊形势下采取应急强制性干预手段，它是维护国际关系稳定 的有力工具。
第四，安理会是推动国际关系法制化的重要渠道。没有规矩，不成方圆，安邦定国需 要法治，处理国际关系也应以国际法理为保障。安理会的许多合理决定和实践，正成为 国际关系活动中的重要内容和行动依据。
联合国改革问题“名人小组”已于2004年11月30日向安南秘书长提交报告，建议将安 理会的席位从现在的15席增加到24席，并就此提出了两种备选方案，其一是增加6个常 任理事国和3个非常任理事国，非洲和亚太地区将各得2个新增常任席位，欧洲和美洲将 各得1个新增常任席位；其二是增加8个“半常任理事国”，任期为4年，可连任，并同 时增加1个任期为2年的非常任理事国。新增“半常任”席位由非、欧、美和亚太4地区 均分。
但报告建议不论采取何种方案，都不要将目前中国、美国、英国、法国和俄罗斯5个常 任理事国享有的否决权扩展到其他新增成员。报告希望这两个方案能有助于解决已经持 续12年的有关安理会改革的争论。
新的集体安全观与“先发制人”
这份题为《一个更加安全的世界：我们共同的责任》报告还指出，根据《联合国宪章 》以及公认的国际法准则，对迫在眉睫、又没有其他有效应对方法的威胁，一国可以行 使自卫权，对其实施“先发制人”的打击。但如果要对非紧迫性的威胁采取“预防性军 事行动”，则仍应提交安理会决定。联合国外交界人士指出，将“先发制人”合法化并 明确规定其前提条件，其实是想限制“先发制人”被滥用，这也算是联合国对于伊拉克 战争的一个“交代”，并且对指导未来联合国集体安全体制下的国际安全行动有着一定 的法律意义。据悉，对于上述建议，包括美国在内的所有成员国都没有表示太大异议。
该报告共分集体应对威胁的必要性、当今世界面对的6大类威胁及防范、集体安全与动 用武力、联合国机构改革等四部分。报告说，创立联合国的主要目的是为了防止类似二 战的惨祸重演，但国际和平与安全现在面对的威胁已不仅限于国家之间的战争，还面临 着贫穷、传染病、环境恶化、国家的内部冲突、大规模杀伤性武器、恐怖主义及跨国有 组织犯罪等5类威胁。
报告强调，由于经济全球化等因素，上述威胁早就不再受国界的限制，一国单靠自身 的努力已无法防范这些威胁。应对这些复杂的威胁，必须依靠有效、平等的集体安全机 制。
报告说，根据《联合国宪章》第7条，安理会完全有能力解决各国关切的所有安全威胁 ，包括一些国家担忧的恐怖分子、大规模杀伤性武器与不负责任的国家纠集在一起的“ 恶梦”。因此，无须寻找一个替代安理会的机构，而只须加强安理会的工作效力。
该报告支持在一国发生种族大屠杀、种族清洗或严重违反国际人道法的事件，而该国 政府又无法或无意采取行动予以制止的情况下，由安理会授权对其进行人道干预。报告 还提出安理会授权动武时应考虑的5个标准——威胁的严重程度、动武的目的、动武是 否是最后手段、动用的武力与存在的威胁是否对称，以及动武是否可能产生更糟的后果 。
中国积极参与联合国改革
联合国的命运与中国息息相关，因为中国是联合国安理会的常任理事国，是世界上最 大的发展中国家，是世界上经济发展最快潜力最大的新兴市场。正如安南2004年访华前 所说，中国强劲的经济发展对全球的影响随处可见，但如何改革联合国的经济机构，如 何通过这些机构制定世界经济运行的规则，也将对中国的经济发展产生重要影响。所以 ，维护联合国的权威，不仅是中国的责任，也是中国的一个重要利益所在。我国领导人 也一直支持联合国的事业。1995年10月，江泽民主席亲赴纽约参加联合国成立50周年特 别纪念会议，于10月24日在会上发表了题为《让我们共同缔造一个更美好的世界》的演 讲。江主席引用中国古代思想家孔子“五十而知天命”的话，指出经历50年风雨变化的 联合国将遵循其宪章的宗旨和原则，跟上形势的发展和时代的步伐，以新的姿态迎接新 的世纪，与各国共同努力缔造一个更美好的世界。为此，江主席提出，联合国应当从五 个方面发挥自己独特的重要作用：1.创造安全可靠、长期稳定的国际合作环境；2.恪守 以主权平等和互不干涉内政为核心的国际关系准则；3.建立互利互补、共同发展的新型 国际经济关系；4.创造自立选择、求同存异的国际和谐局面；5.共同对付人类生存与发 展面临的挑战。这篇讲话在联合国50周年特别纪念会议上引起了巨大反响，被誉为联合 国历史上“最重要的演说之一”。中国国家主席胡锦涛2004年1月28日上午在法国巴黎 下榻的饭店会见了正在巴黎访问的联合国秘书长安南，双方就联合国改革问题交换了看 法。胡锦涛说：“联合国作为最有代表性和权威性的政府间组织，在维护世界和平、促 进共同发展进程中发挥着重要作用，中国政府支持联合国进行必要改革，以更好地反映 各国特别是广大发展中国家的愿望。”
当前，在维护联合国的权威上，中国面临两个重要任务，一是反对任何国家绕开联合 国安理会采取任何破坏世界和平与稳定的行动，坚持只有联合国安理会才有权在维护和 平与稳定的前提下针对一个主权国家采取军事行动；二是要维护联合国的权威，就必须 提高联合国的工作效率，合理利用联合国的各种资源，解决联合国所面临的各种问题。 这第二个任务主要表现为联合国的改革问题。在这样一场政治博弈中，中国如何面对挑 战引人注目，因为改革就意味着力量对比的变化，这对中国来说非常重要。
近年来，中国积极参与了联合国的不少维和行动，如参加柬埔寨的维和行动，向东帝 汶派出维和警察部队；最近中国又参加了联合国派驻海地的维和部队。这是中国在尽自 己作为大国的责任。在安理会改革上，中国也提出了增加安理会常任理事国必须兼顾发 达国家与发展中国家的主张。
改革成果难料
如上所述，安理会常任理事国是一个非常精简、权威和高效的机制，决不能随意、无 限地扩大，有关改革必须慎之又慎。因此，笔者认为联合国改革成果目前难料，改革不 能速成，理由是：
首先，由于涉及到国际权力的分配、国际秩序的重建等问题，改革方案的出台似乎也 在开始“分裂”联合国。一些国家紧盯着安理会的扩大，希望能从中分得一个席位，而 担心地缘政治由此会发生变化的国家则开始采取针锋相对的措施。最为明显的就是，印 度、巴西、德国和日本组成了“四国联盟”，试图联合“闯关”；而意大利则拉拢西班 牙、埃及、摩洛哥和阿根廷等25国组成了对抗四国的联盟。不过，尽管谁都明白安理会 必须改革，但真要做起来，也并非人们想象的那么一帆风顺。因为安理会的改革涉及今 后国际社会权力分配的大局，究竟以什么标准来决定安理会成员国乃至常任理事国的资 格，如何平衡发展中国家和发达国家的比例，又如何充分考虑到地域利益，这些无疑都 是复杂的系统工程，远非秘书长或“五常”开个会就可以公布方案那么简单，必须在“ 名人小组”建议的基础上广泛磋商，从而在不断的协调和妥协中寻求共识。
其次，“五常”拥有否决权的制度不应因安理会的改革而改变。现任“五常”拥有否 决权的制度是在1945年联合国成立时的特定背景下形成的。安理会改革后新加入的常任 理事国不拥有否决权，是一件顺理成章的事情。目前，安南秘书长有关在安理会常任理 事国和非常任理事国之外增设“准常任理事国”的建议，已经引起了各国的关注和讨论 。所谓“准常任理事国”，是指任期5年，但无否决权，而非常任理事国任期仅2年。对 此，日本政府表示，如果没有否决权，就等于“相比5个常任理事国受差别待遇”，处 于相同境地的德国、印度和巴西等国家也反对增设准常任理事国的方案。印度总理曼莫 汉·辛格2004年12月21日在议会上院表示，联合国新任常任理事国必须拥有否决权，印 度在这一问题上的立场十分明确。
第三，目前，某些国家欲将所谓的“国际民主化”问题与安理会常任理事国的否决权 制度挂钩，这是不正确的。当今世界之所以未实现国际民主化，主要原因是受到单边主 义的干扰。有关“国际民主化”的问题应在其他场合进行讨论。
第四，进入安理会常任理事国的衡量标准应该是政治性的，而非经济性的。一个国家 是否有资格加入安理会常任理事国，要看它是否在政治上对世界和平事业做出贡献，而 不是在财政问题上为联合国做出多大的贡献。
最后，安理会常任理事国究竟应该扩大到怎样的规模，应该根据所有联合国成员国的 意志决定。具体操作上，可以通过地区集团召开闭门会议，进行无记名投票等形式，并 按照《联合国宪章》的宗旨和原则，先由每个地区推选出1到2个国家，作为常任理事国 扩大的候选国。
联合国、尤其是安理会的改革牵涉到各国的战略利益，因此，对于这场复杂的改革， 人们显然不能抱有速成的希望。安理会改革将引发多方幕前幕后的协商、讨论、较量乃 至交易，所以，这场改革只能是渐进式的，有关初步方案能否在2005年出台目前都尚难 估计。
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