从平衡财政到扩张性财政——评我国宏观财政政策的转变，本文主要内容关键词为：财政论文,财政政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101(2010)06-0063-04
1998年和2008年，我国政府为应对国际金融危机对国内经济增长的巨大冲击，两度实施了旨在拉动国内需求的积极财政政策。这一政策的本质是扩张性财政政策。从原来的平衡财政发展到扩张性财政，这是我国改革开放30年来财政政策理论与实践的重大突破，值得深入研究。
一、排斥扩张主义的财政政策是我国财政领域长期奉行的原则
众所周知，扩张主义的财政政策来源于英国经济学家凯恩斯的宏观经济理论和财政理论。20世纪30年代，资本主义世界发生了历史上空前的经济大危机。面对经济严重衰退、失业人口剧增、社会秩序混乱的一系列问题，作为宏观经济理论的奠基人，凯恩斯详细地论证了有效需求不足的现象及其产生的深层次原因，进而提出了政府应该立足于弥补市场机制失灵，通过扩张性的财政政策解决总供给大于总需求的问题。扩张性财政政策要求政府的财政必须在特定的环境下，突破收支平衡的束缚，用政府支出的扩大弥补企业投资和家庭消费的缺口。因此，扩张性的财政政策意味着财政支出必定大于财政收入，从而形成财政赤字。换句话说，依靠扩张性财政政策刺激社会有效需求进而拉动经济增长，靠的是牺牲财政平衡，靠的是财政赤字。
在我国计划经济时期乃至于改革开放后的一段时期内，财政学界对于“不打赤字，反对赤字财政”的声音一直占有强势地位。其理论依据是赤字财政只能属于资本主义国家的特有现象。因为资本主义的生产目的在于追求利润最大化，是生产资料私有制与生产社会化的矛盾决定了生产相对过剩，形成生产与消费的矛盾，导致经常性的经济危机和大量失业。因此，赤字财政的政策虽然可以在短期刺激经济增长，缓和危机与失业，但从长期来看，它只能加深资本主义固有的矛盾，导致财政赤字、通货膨胀与物价上涨的恶性循环，动摇资本主义制度。而社会主义经济是公有制经济，其生产目的是为了不断提高人民的物质文化生活水平。同时，我国的生产力水平比较低，社会需求大大超过社会生产的供给能力，我们突出的矛盾不是生产过剩，而是供不应求。如果我国也搞赤字财政，由此引起的财政赤字就意味着当年的国民收入分配超过了当年创造的国民收入，造成国民收入超分配。其结果必然是形成没有物资保证的货币购买力，加剧物资的供应紧张和通货膨胀，降低人民生活水平。
基于上述认识，在我国长期的计划经济中，财政工作的一个基本指导思想就是坚持收支平衡、略有结余、不打赤字。虽然事实上我们的财政也常常会有显性的或隐性的赤字发生，但是，大家认为这是经济运行中的暂时现象，而不认为是主观因素造成的结果。
二、需要正确认识扩张性财政政策的性质及其合理性
客观地讲，在计划经济条件下不搞赤字财政有其一定的合理性。在我国长期的计划经济中，由于生产力的发展受到严重压抑，供给短缺始终是计划经济的一个鲜明的特征。而且，这是在广大劳动者低收入、低储蓄的前提下存在的供给短缺。如果国家在国民收入集中度本来就很高的情况下，进一步采取依靠扩大财政赤字的方式进行国民收入的再分配，那么，由于企业和居民并不存在收入剩余可以被国家所利用，财政赤字的弥补只能借助于财政性的货币发行来解决。国民收入的超分配实际上就是进一步要压低人民群众的生活水平。
但是，把扩张性的财政政策与资本主义制度相联系的做法在理论上并不可取，否认这种政策对资本主义国家市场经济发展所起的积极作用，也违背了客观的事实。
1.扩张性财政政策是市场经济条件下政府发挥宏观调控作用的必然产物。如上所述，凯恩斯的扩张性财政政策形成于20世纪资本主义大危机时代。在此之前，资本主义国家遵循的政府管理理念是小政府、大市场，政府对经济发展采取不干预主义。但是，大危机的爆发，打破了这种传统的自由资本主义理念，经济的发展只靠市场机制的调节已经失去了充分的动力，从而客观上就把政府从经济发展的外部秩序维护者推入了经济发展的内在参与者的行列之中。然而，政府虽然要成为市场经济发展的一个元素，但它不是经济活动的经营主体，而是被赋予了宏观调控的职能。政府的宏观调控除了法律手段和必要的行政手段之外，主要应该借助于财政政策和货币政策两大经济手段，对不平衡的总供求关系进行调节。就财政政策而言，政府需要根据一定时期的宏观经济状况采取扩张性的、紧缩性的或中性的政策形式加以应对。当总供给大于总需求，经济处于衰退阶段，失业人口增加，此时财政政策应当是扩张性的；当总供给小于总需求，经济处于过度景气阶段，通货膨胀严重，此时财政政策应当是紧缩性的。在经济平稳发展时期，财政政策应当是中性的，或者叫做稳健性的。可见，扩张性财政政策只是市场经济条件下，资本主义国家用来稳定经济发展的一种政策形式，是宏观财政政策体系的一个组成部分，而不是资本主义国家财政政策的唯一形式。如果把扩张性的财政政策简单地与资本主义制度联系起来，看作是剥夺劳动人民的一种手段，那么，紧缩性的政策和中性政策又怎样解释？
2.扩张性财政政策的作用机理在于有效需求的替代。有效需求是指有货币支付能力的需求，货币支付能力是以货币收入的分配和占有为前提的。由于市场经济强调的是以市场机制作为资源配置的基础性手段，因此，在收入分配领域，必须将收入份额的大部分首先满足企业和私人家庭的需要。企业拥有了收入就会形成投资需求，个人家庭拥有了收入就会形成消费需求。当然，从收入到需求的转化是一个很复杂的过程，其间会受到多种因素的影响：一是需求途径的多少。收入的占有只是形成投资需求和消费需求的基础，但如果企业没有新的投资项目，家庭没有更好的消费品选择，他们的收入就会形成剩余和储蓄。二是收入预期心理。收入预期好的时候，企业的投资和居民家庭的消费就会有更大的信心，反之，他们就不敢扩展投资和扩大消费。三是消费预期。如果消费者对消费前景感受到的压力增长，就会压缩自己的消费。如果消费者对消费感觉比较轻松，对消费的控制也就不那么严格。在缺乏社会保险制度的居民身上，这一点表现的比较充分。由于上述因素的影响，企业和个人家庭在某些情况下，收入的被动剩余将不可避免。因此，从总供给与总需求平衡关系的原理出发，有必要将上述剩余转化为现实的需求。这个转化不能通过企业和个人家庭自身来完成，政府通过发行债券的方式将其转化为财政收入，再进一步转化为政府的投资或对私人经济主体的转移性支出，成为一条可行的途径。由此我们可以知道，市场经济中的扩张性财政政策原本是建立在私人需求和公共需求替代关系基础之上的，反映了经济自身的合理性要求。
3.对扩张性财政政策的实践效果应作客观分析。扩张性财政政策首先在美国和欧洲国家得到正式接受和实施，并在此后几十年的时间内对增强这些国家的经济活力发挥了重要作用。长期以来，围绕美国经济大危机期间罗斯福政府是否已经采用了凯恩斯主义的赤字财政政策主张，国内外都有很大的争论。因为罗斯福的财政政策在一开始并非是赤字政策，而是平衡政策，并且直到后面的赤字政策已经实施了，罗斯福也并不是很主动地采取了这种扩张性的政策。但是，毋庸置疑，包括罗斯福在内，此后多届美国总统在面对经济低迷形势时都选择了赤字财政政策，一次又一次地使美国经济摆脱萧条的阴影，走上新的发展之路。扩张性财政政策对推动美国经济所做出的贡献是不可磨灭的。2008年，在世界金融中心华尔街爆发的金融危机正在以出乎人们意料的巨大能量释放出它的破坏力，美国、欧洲这些当今世界经济的中心遭受着前所未有的经济打击。各国政府再次举起了扩张性财政政策的大旗，试图用政府的财政力量来抵御金融危机的打击。对此，世界各国的人们都对其积极的效果充满了期待。当然，过分夸大扩张性财政政策的作用也是不科学的。从美国的实践看，由于实行赤字财政政策所积累的庞大赤字以及为弥补赤字而积累的沉重的国家债务负担，美国经济经历了20世纪70年代长达10年左右的经济滞胀的痛苦时期，从而导致反凯恩斯主义的货币学派、供给学派等新自由主义经济学的产生，里根政府也明确地抛弃了以调节总需求为重点的财政政策，转向了以调节总供给为重点的货币政策。而且在克林顿政府的后期，甚至一度出现了多年未曾有过的预算平衡现象。美国政府的财政政策出现的摇摆，反映了不同党派和利益群体治理经济和社会的理念差别，这是很正常的一种情况。事实上任何政策都有它的正反两方面的功效，一种政策实施成本高于它的收益时，就有必要对已经失效的政策做出新的调整。政策体系的多样化是现代国家的政府公共管理经验成熟的标志。
三、积极财政政策在促进我国经济稳定方面发挥了重要作用
我国首次明确采用扩张性财政政策是在1998年，这一年是改革开放进入到第20个年头的时候。这意味着我国多年以来所秉持的财政平衡原则出现了重大变化，也是我国政府的财政管理在公共财政模式建设上的积极反应。当然，我们应该承认，我国的扩张性财政政策在此之前事实上已经有了一个逐渐积累发展的过程。建国以来，我国曾出现过19年财政平衡，略有节余。但从1986-2008年，已连续23年出现财政赤字。也就是说，财政赤字已经伴随我国的改革开放成为一种常态。1998年之后，这种政策一改多年隐性运行的惯例，以显性的政策形态出现在世人面前。这种变化不是偶然的，它反映了我国政府在财政管理上面对一系列复杂因素积极主动发挥财政政策对市场经济稳定作用的新思维。
是什么因素促使财政政策出现如此显著地变化？首先，1996年东南亚金融危机是我国实行经济改革以来遇到的第一次重大的外部冲击。虽然这是一次局部性危机，对世界经济影响力度相对有限，但东南亚是我国当时最大的出口地区之一，作为支撑经济增长的出口需求下降还是让我们感受到了市场经济风险的压力。其次，东南亚金融危机发生的时机与我国正在开始深化的经济改革叠加在一起，放大了金融危机对经济和社会影响的效应。由于市场经济体制的发展，原来一系列作为公共产品供给的对象开始改变为私人产品或准公共产品，特别是在教育、卫生、养老、住房等大宗消费对象上，供给形式的转变导致居民有限的收入在消费开支上更加谨慎。与此同时，随着改革的深化，银行的贷款行为也从随意变成了惜贷。所有这些，最终积累为通货紧缩，物价水平持续负增长。再次，货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显。在市场经济运行中，一旦遇到宏观经济出现剧烈波动，经济增长速度下滑严重的情况时，货币政策总会成为政府宏观调控的首选政策手段。因为货币政策的利率机制对流动性和社会需求的影响，更加贴近市场内在的要求，体现了贷款人对政府政策的自由选择权利。但是，由于货币政策的作用实现需要适宜的外部环境，不是在任何时候都能够奏效的。事实上，自1996年东南亚金融危机发生伊始，我国政府就采取了连续的降息政策，但并未产生人们所期望的扩大流动性结果。1997年经济增长率降低到8.8%的水平，1998年上半年经济增长率进一步降为7%，与全年8%的增长目标形成明显差距。上述几方面的情况综合在一起，使决策层于1998年为力求实现8%的增长目标而采取增加投资、扩大内需的方针，以扩大国债发行为支撑的积极财政政策成为唯一的选择。从1998年起，我国开始实施的积极财政政策，6年中多增发长期建设国债9100亿元，有力地拉动了内需，对经济增长做出了直接贡献，每年拉动GDP增长近1～2个百分点，也显著地缓解了就业的压力。随着民间投资能量的迅速提高和出口形势的好转，中央政府做出了于2005年正式退出积极财政政策的决定，即将原来的积极财政政策转变为稳健的财政政策。
积极财政政策在我国的成功实践表明，扩张性的财政政策并不属于资本主义国家政府干预经济的特有工具，社会主义市场经济不仅有利用好扩张性财政政策的必要，而且也有利用好扩张性财政政策的能力。
2008年，鉴于世界金融危机对我国经济增长所带来的冲击，中央政府再次作出了实施积极财政政策的重大决策。与前一轮积极财政政策相比，新的积极财政政策力度更大。2009-2010年，中央政府将4万亿的公共资源投入到与保障性安居工程、农村基础设施、铁路、公路和航空业基础设施、加快自主创新和结构调整以及医疗卫生、文化教育事业发展等领域的项目上，地方政府也有相应的配套措施出台。而且，值得注意的是，新的积极财政政策与货币政策的搭配形式发生了显著变化，即从原来的积极财政政策和稳健的货币政策相配合，改变为与适度宽松的货币政策相配合。“一松一紧”的政策搭配到“双松”的政策搭配，意味着政府为保经济增长所动用的经济政策已经全面转向了扩张，而不单单是依靠财政政策。这一方面表明我国经济增长目前遇到的困难远远超过1998年；另一方面，也反映出政府对运用经济政策保经济增长具有坚定的决心和充分的准备。在市场经济体制建设进程中，政府的财政政策不再是保守的，而是学会了主动出击。我们有理由相信，有1998年的积极财政政策运用的经验，有国民经济基本面健康发展的基础，也有国外曾经发生的赤字财政政策教训，只要我们扎扎实实地落实每一个具体政策的项目，及时纠正政策实施中出现的问题，新一轮积极财政政策必定能够取得全面的成功。
收稿日期：2010-07-08
标签：国内宏观论文; 积极财政政策论文; 财政政策工具论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 经济论文; 经济学论文; 财政学论文; 货币政策论文; 财政赤字论文;