政府与学校关系的现状与变革——以珠江三角洲地区公立中小学为例，本文主要内容关键词为：珠江论文,中小学论文,为例论文,三角洲地区论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G465 文献标识码：A 文章编号：1000-5455(2001)06-0086-07
创新教育体制，不仅是社会和经济发展对教育的必然要求，而且也是教育贡献于社会变革的一种特殊方式。这一点对于正处在“率先实现现代化”进程中的珠江三角洲地区来说，表现得尤为明显。由于现代社会中政府对教育事务的主导性，故而政府与学校关系的基本框架，在很大程度上决定了整个教育体制的性质与走向。因此，调整政府与学校之间的关系，往往是新一轮教育体制改革的“突破口”。考虑到公立中小学校（以下简称“学校”）是构成教育系统的主体部分，为准确把握政府（指政府主管部门，以下同此处）与学校关系的现状，2000年6-12月，我们选择广州、深圳、中山、惠州、顺德和肇庆等地，深入开展了“政府与学校关系”的调查工作。本文就是在认真梳理调查材料的基础上，对政府与学校关系的现状与问题所作的一些初步思考。
一、关于政府行使教育职权的范围与方式
调查发现，政府教育职权主要体现在经费、人事和业务管理等领域，并具体包括以下职权范围：1.确保教育经费投入并监督其使用去向。例如，顺德市通过落实“分级办学”体制，明确规定市、镇、村的教育投资责任；在遵守上级政策法规的前提下，通过调整教育收费标准，发动社会力量募集教育基金；市政府确保向市属学校按编制拨付教育事业费；市财政局具体管理并划拨省、市补助的各项经费，负责专项基建和大型设备经费购置的立项审查；市政府负责立项审批与组织招标工作；市教育局负责制定择校收费的标准及其收费使用的审批，并有权对学校财务开展审计活动。2.行使对学校的人事权。例如，顺德市推行“两聘两任制”后，教育局仅掌握资格审查、人事指标以及市属学校的人事调动等少数权限；镇教办行使对所属学校的人事权，包括人事档案管理和本镇范围内的人事调动等；教育局和市委组织部负责市属学校校长的考核，然后由市政府负责聘任；镇属学校校长和镇教办主任由教育局和镇党委组织部负责考核，镇政府负责聘任。而在深圳南山区，教育人事权则主要集中于区委组织部和区府人事局。具体做法是：学校校长可由公开考试任命、区委组织部、区府人事局考察任命，或区教育局直接任命等方式产生；教师通过公开招聘进入学校任职；区人事局主持制定招聘标准，组织招聘考试和面试，决定是否录用；区教育局只起辅助作用，负责把人事局录用的教师分配到各个学校任教。学校有权利用本校自筹经费聘用代课教师，但在转入正式编制时，仍需参加区组织的统一招聘考试。显然，在此体制下，区教育局也不拥有独立的人事权。3.行使对学校的业务监督权。政府仍然以具体、微观和直接管理的方式来监管学校的教育教学事务。例如，人们普遍反映：择校收费标准统得过死，课程国家统一使校本课程难以出台，教学管理上形式主义泛滥，招生“一刀切”统统搞“电脑派位”等等，都已超出政府应该管的范围。
政府的上述职权范围，在很大程度上直接决定了其行使职权的方式。它包括：1.行政指令。即根据相关法规和政策，直接向学校下达各种硬性的行政命令，例如，某地教育局为贯彻上级“减负”要求，通知所属学校一、二年级不准考试，下午第3节课不得补课，等等。2.人事调配。即通过组织设置和人员的配备，选拔所属学校校长，协助选拔学校副职等活动，从而实现对所属学校事务的人事控制。3.经费划拨。即通过制定学校经费标准，实际划拨各类教育经费等，调控学校的办学规模与方向。4.督导评估。即通过对学校工作的督导和评估，确保国家教育方针和政策的贯彻落实，以及政府教育意图的实现。
但出于传统和习惯，政府部门却不仅偏好以直接、微观、具体的手段来行使职权，从而导致政府，尤其是镇教办乃至教研室都以不同的方式不适当地干预学校事务，而且甚至在行使职权时还存在着违法行政的现象。首先，不能依法保障学校办学经费。在一些经济落后地区，政府根本无法依法保障学校所必需的各项经费。例如，在肇庆市某镇，对于新增教师工资的发放问题，竟然发生了区、镇政府之间“互踢皮球”的现象。同样，肇庆某中学新建校舍，本应由政府征地后划拨给学校使用，但政府却要求学校以独立法人的身份出面向银行贷款1亿元，自行负担征地和基建费用。其次，截留、挪用甚至是侵吞学校经费。在一些地区，由于企业普遍不景气，政府就把目光投向经费比较稳定的学校身上，利用手中职权截留、挪用学校依法收取的各种费用。政府的其它职能部门，也借机插手学校的事务管理，以便从中捞取“油水”。这些做法，不仅侵害了学校的合法权益，也妨害了学校正常的教育教学活动。再次，违法下达各种行政指令。例如，虽然《教育法》明确规定，学校有教学管理权和组织考试权，但在上级一纸“减负令”之下，地方教育行政部门则马上无条件禁止一、二年级的考试。同样，为“就近入学”而强行“电脑派位”，不仅忽略了不同的地区差异，而且同样缺乏法律的依据。最后，“长官意志”凌驾于法律之上。许多校长反映，一些教育主管人员严重缺乏法治观念，决策和办事的主要依据是“长官意志”和个人好恶。所以，校长在与政府主管部门打交道时，只好把主要精力花在与“顶头上司”联络“私人感情”上。
那么，究竟应如何评价政府行使教育职权的状况呢？从法理上来讲，一方面，作为国家主权的行使者，政府可以对学校的专业活动进行监督和管理，这是政府对内管辖权在教育领域中的具体实现。而另一方面，作为公立学校的投资者，政府理应拥有基于产权之上的经费和人事权。当然，从有效运营国有资产的角度看，政府可以把公立学校的经费权和人事权，委托或授予包括学校在内的组织来行使，而自己仅仅保留监管权。因此，政府对公立学校行使经费和人事权的前提只能是：它已妥善承担了一个投资者的投资责任。照此来看，珠江三角洲地区政府部门在行使教育职权时存在的核心问题有二：一是在行使基于产权之上的经费权和人事权时，一些地方未能担负好经费投入的责任，从而使政府丧失了行使经费权和人事权的法律基础；也有一些地方在学校人事管理上统得过死，造成教育人事权的配置不尽合理的局面。二是在行使基于主权之上的专业监管权时，政府管得过多、过细、过死，超越了应有的合理界限，不利于调动学校办学的积极性。由此看来，只有在切实承担教育投资职责的前提下，从根本上转变职能，最终走向以宏观调控和服务为主的新路子，才能准确定位好政府的教育职能，也才可以为理顺政府与学校的关系提供必要的前提条件。
二、关于学校“办学自主权”的内容与界限
人们普遍认为，办好一所学校，学校应拥有人事权、经费权和内部事务处置权。基于此，人们通常也将上述种种权力理解为学校办学自主权的核心内容。这一点在我们的调研中也得到了充分的证明。且不说学校办学自主权究竟从何而来，又究竟包含哪些具体内容——因为在理论上的确存在不同的看法——，只要我们肯定政府上述权力领域的客观性和针对性，实际上也就是确立了学校自身权力与政府教育职权的统一性和协调性。而当我们从上述角度来看待学校的上述权力时，便会发现，在现行体制下，它们都不同程度地受到来自政府的干扰或侵害。其主要表现是：第一，缺乏完整的人事权。随着“两聘两任制”的推行，学校在人事问题上虽然有了越来越大的发言权，但几乎所有的学校都缺乏对教师的解聘权！此外，乡镇和村负担教育经费的现实，也为一些基层干部安插不合格人员进入学校埋下了隐患；还有一些地方出于社会稳定考虑，把本地的师范毕业生强行派往学校任教。这些做法都干扰了学校正常的人事任用权。第二，缺乏经费筹措和使用权。应该说，政府如能依法拨付学校所需经费，则学校不应要求有经费筹措权。但在目前情况下，由于政府却无法完成这一重任，学校就不得不自己担负起筹措教育经费的责任。出于种种考虑，政府又制定了严格的收费标准，这就造成学校在筹措经费时动辄得咎的两难困境。调查中，人们普遍反映：省级政府部门统一制定收费标准的做法，不符合各地经济发展不平衡的实际，不利于吸纳社会资源发展教育事业。第三，在内部事务管理上常受政府的不适当干扰。具体表现为：一方面，政府主管部门对学校内部事务管得过多、过细、过死，不利于学校办出活力与特色。例如，调查发现：主管部门竟规定教师家访次数，派员到学校检查教师教案，规定每学期考试次数，统一教学教研安排，甚至规定校服采购细节，等等。调查中，人们普遍反映：对学校内部事务过度的行政干预，是目前“千校一面”的根本症结所在。另一方面，处于社区之内的学校，还不时受到政府其他部门的干扰甚至侵害。例如，卫生环保部门借口卫生不达标而罚款，派出所借口检查治安而登门“拜访”，计划生育部门从学校抽调教师搞宣传，正所谓“上面千条线、下面一根针”，经常使学校处于疲于奔命应付之中。
需要指出的是，调查中也发现有这样的看法：即公立学校是政府而非校长投资创办，理应由政府来管理。因此，学校“办学自主权”只能是一种有限的权力，校长仅对学校负“不完全责任”，政府却须对学校负“完全责任”。从此出发，“办学自主权”显然是已“到位”了。显然，这种观点立场与上述观点并不相同。也正是这种不同，引发了我们对有关“学校办学自主权”更深层次问题的思考。
首先，所谓“办学自主权”，在性质上是一种类似于企业经营权的学校运营权。由于产权属于政府，因此，公立学校的运营权只能通过政府的委托或授予而获得。又因“办学自主权”为学校“办学”所必需，所以，它就只能局限在与学校办学相关的范围内。由此可见，所谓“办学自主权”，只能是一种基于学校性质和任务之上的专门法律授权，而非学校无条件拥有的天然权力。这要求学校在行使此项权力时，应在遵守相关方针、政策和法令的前提下，以完成学校教育教学任务为目的，并以学校本身的任务为界限。据此来看，我国《教育法》第28条对学校权利的规定中未赋予学校完整的人事权和经费权，是有深刻原因的。
其次，在现实条件下，由于一方面政府尚未善尽一个投资者的责任，而另一方面人事权又确实为办学所必需，所以，学校要求一定的经费筹措权和教师任用权，也的确在情理之中。但需要说明的是，这种权利原则上并不属于上述意义上的办学自主权。其原因在于，首先，由于公立学校由政府建立，政府因而理所当然地享有基于其产权的对学校的所有权、支配权和使用权。其中，人权和财权是政府教育职权的核心。其次，从逻辑上讲，办学自主权本身以学校合法有效的存在为前提，而在此情况下，上述权利首先要解决的则是学校自身的生存问题。换句话讲，当一个机构本身没有真正成为法律意义上的学校时，它所争取或要求的权利又怎么能被称为办学自主权呢？因此，我们认为，在目前状态下，为了解决问题的本源，应采取相应的过渡措施来落实学校的以下权力：一是一定的经费筹措权。目前政府拨款普遍不足，致使一些地方政府拨款仅占学校全部支出的1/2甚至1/3。在政府无力大幅提高投资水平的情况下，应考虑在收费标准及其使用上，给学校更大的机动余地。二是较大的教师任用权。包括学校对教师的聘用、考核、奖惩、升降等，其核心是在考虑教师合法权益的前提下，赋予学校对教师的解聘权。三是完整的事务处置权。包括招生、课程设置、教育教学、考核考试和发放证书等与学校业务活动密切相关的权力。当然，这些权力都应在尽可能完善运营和约束机制的前提下，再委托或授予学校去行使。
三、变革政府与学校关系的实践探索与思考
从法理上看，政府对于公立学校的权能，分别源自国家主权、国有产权两方面的法律规定性。其中，国家主权确定了政府对学校的一般管辖和业务监管权力；国有产权则赋权政府可以行使对公立学校经费和人事等方面的全部权能。由此，形成了政府与学校之间在行政、民事和专业等方面的复杂法律关系。所以，调整政府与学校的关系，必将牵涉到两者间权能配置和法律关系的变化。而在我们看来，以下几项实践探索，可能会对变革政府与学校关系的模式，产生极其深远的影响：
（一）关于“学校改制”问题
20世纪90年代中期以来，我国开始进行“学校改制”的试验。而就珠江三角洲地区而言，则主要存在以下几种形式：一是“国有民办”。中山市中山纪念中学是这方面的典型。该校原本一所公立完全中学，改制后初中部更名为“中山中学”，其资产全部移交高中部，实行“国有民办”。现在，改制后的“中山中学”与“中山纪念中学”共处一个校园之内，形成所谓的“一校两制”现象。二是“联合办学”。肇庆市端州区实验小学是这方面的典型。该校“兼并”一家比较薄弱的学校，与之实行“联合办学”。现在，两所学校共有一套领导班子，管理人员和教师可在两校之间通过竞争上岗而流动。三是“民办公助”，顺德市勒流小学是这方面的典型。该校原为公立学校，转制是为吸纳社会资源支援薄弱学校改造。转制后，校长感到经费和生源压力大增。四是“公办民助”。广州市天河区设想：在接管国有企业学校后，通过招标竞投的方式转移部分国企学校的经办权。国企学校办学权转移后，政府将通过合同规定：学校产权仍属国有；学校用地性质不得改变；优先保障学区内义务教育的就学学位；在用人上给予学校部分固定编制，其它则由学校自聘。
对上述“学校改制”现象，虽然理论界尚存在着不同的看法，但其思路却十分清晰，那就是要在满足社会成员对优质教育需求的前提下，吸纳社会资源以扩大优质教育机会。通过融通社会资源，不仅可以发展私立学校，开辟社会资源进入教育领域的渠道，而且还可以最大限度地盘活国有教育资产，使其发挥更大的社会效益。从这个意义上来说，“学校改制”的种种形式，包括“国有民办”、“民办公助”、“联合办学”、“一校两制”乃至政府参股组建的“股份制学校”等，都不过是盘活现有公立学校资产的不同尝试而已。尽管目前还有些人士或者出于对“学校改制”的不解，或者出于对由此会造成国有学校资产流失的担心，而对“学校改制”心怀忧虑甚至坚决反对，但我们应该看到，只要坚持“学校改制”的初衷和目标，就可以通过教育立法和完善制度等途径建立预警机制，而确保公立学校资产不致流失。而且，实践已证明：在明确界定公立学校产权的前提下，积极稳妥地把一部分公立学校委托给其它机构甚至个人来运营，不仅不会导致国有教育资产的流失，反而会促进它大幅度的增殖。所以，即使在现有“学校不得以营利为目的”这一法律规定前提下，也并不排斥借鉴产业化的运营模式，以提高公立学校资源的使用效益。这里，关键要转变对国有产权运营方式的僵化认识，认真区分“教育产业化”与“产业化地运营教育资源”之间的界限。
不过，我们也应该注意到，“学校改制”已经涉及到公立学校产权结构的重组问题，即在改制后，政府已经不再拥有对原来学校的全部产权，国有产权已被“稀释化”。这就要求在认真评估政府和其他投资主体所占学校产权份额的基础上，明确其归属关系并确立起相应的产权治理机制。当然，这就不再是一个学校运营模式改革的问题，它还涉及到一系列法律性甚至是政治性的敏感领域。因此，从政策制定与立法的角度，阐明政府对“学校改制”的基本立场，就显得十分重要了。
（二）关于“中介性机构”问题
在珠江三角洲地区，所谓“中介性机构”不仅是人们关注的理论焦点之一，而且也已经在某些地方变成为现实的雏形。比如，针对市、区教研室行政色彩过于浓厚的问题，有人就建议将教研室建成一种政府指导和监控学校教学业务的中介性机构。针对教育督导中出现的表面化和庸俗化现象，则有人提议改变目前的教育评估模式，以建立一种社会性的教育评价机构。而在个别发达地区，伴随着教育管理体制改革的深入，甚至已经出现了政府与学校间的一类中介性的监控机构。如顺德，与社会力量办学和“简政放权”相配合，很多学校已经建立起“校事监督委员会”。该会由政府主管部门代表、捐资助学人士、教工代表和家长代表组成，负责学校重大问题的审议和决策，并监督校长的办学和管理活动。只不过，这种“校监会”还不是一种制度化的设置，它与政府主管部门以及与学校“教代会”之间，也存在着定位模糊的问题。
上述建立“中介性监控机制”的探索，或许对重新调整政府与学校间的权力配置关系能够有所启迪。其实，关于校长权力大小的争论已表明，在政府下放权力后，如何有效监控校长的权力，已成为完善“校长负责制”的重要课题。另外，以往历次教育体制改革总是难如人意，一个重要原因就在于：尽管很容易做到对权力进行重新配置，但却不能真正解决政府转变职能的问题。政府之所以在转变职能时步履维艰，除计划体制惯性、工作人员素质以及利益得失考虑等因素制约外，还有一个很重要的原因就在于，建国后高度集权化的统治方式，抑制了各类社会组织发育的可能性，以致政府在转变职能时，缺乏一类中介性的机构与其相配合。要巩固政府与学校间权力调整的成果，要真正落实“校长负责制”之下校长的办学权力，就应考虑在政府与学校之间，创设一类政府授权或委托的中介性机构，使其担负监控校长权力、指导学校业务以及评估办学质量等职责。这类中介性机构，可创制，如实践中已经建立的“校事监督委员会”；可改造，如在降低现有教研室的行政性色彩后，使之转变成纯粹业务性的指导和咨询机构；可剥离，如从现有教育督导机构中，分离出教育质量评估的职能，以成立社会性的质量评估机构。
其实，我国已经具备了建立这种中介性机构的法律基础。我国行政法规定：政府既可以通过法律授权给非行政组织，又可委托非行政组织行使特定的行政权力。只不过，当我们在建立这些机构时，一定要充分考虑到上述中介性机构的权力性质及其来源方面的不一致性。具体而言，“校监会”主要是源自政府对公立学校产权之上的明确授权。而业务指导和质量评估性的中介机构行使的，则是一种由政府委托与学校自愿相结合性质的权力。这些权力性质不同的中介机构，共同构成政府宏观管理学校的中介性监控机制。
而当我们真正有效地建立起这类中介性的机构之后，它们至少可以在以下方面发挥不可替代的作用：一是明晰政府与学校之间的职权范围。通过建立“校事监督委员会”，既可以更好地强化政府对校长权力的监控机制，又可破解长期以来“政校不分”的难题。二是实现政府转变职能的目标。通过发挥各种中介性机构的作用，政府可从日常性的繁琐事务中解放出来，把工作重心转移到宏观调控上。三是减少政府与学校之间的直接冲突。由于中介性机构的“隔离作用”，降低了政府行使权力时的刚性，从而也就减少了政府与学校发生直接冲突的可能性。
（三）关于“身份制”问题
为打破公立教师“解聘难”的困境，有些地方进行了一些初步探索。在广州天河区，通过制定《教师聘任制实施意见》，实行“离岗退养”、“浮动聘任”、“短聘”、“不聘”、“解聘”和“开除”等打破“身份制”的做法。为帮助落聘教师再就业，天河区还设想：创设区一级的“人才培训中心”，接受学校落聘教师自愿进入中心培训；培训届满一年后，教师既可重新参与公立学校的岗位竞聘，也可自愿流向其它行业。这样一来，全区教师队伍就会形成一种“有进有出”的新陈代谢机制。在顺德，经过1994年和1996年两轮教师聘任，也解聘了118名不合格教师。
我们欣喜地看到，上述种种尝试已经打开公立教师“身份制”的一个缺口。但我们同时也发现，即使在经济发达和观念相对前卫的珠三角地区，要想完全打破公立教师的“身份制”，尚须克服来自多方面的阻力：一是传统“身份制”的观念。现行的“公立教师”管理模式，是从过去“国家干部”的管理体制演变而来。尽管实行“国家公务员制度”后，一般不再把公立教师看作“国家干部”，但在人们的深层观念中，公立教师却仍具有一种类似于“国家干部”的公职人员“身份”。由于“身份制”本来就是一套与各种特权相联系的制度，所以，公立教师似仍可保留“国家干部”才有的“只进不出”的特权。二是社会保障制度欠缺。正是由于“身份制”仅保护与特定的“身份”相联系的一套特权，也就不可能由此而发展出一套完善的社会保障体系。以致在今天，当人们要真正实行聘任制时，就面临着一个极其困难的局面：如果教师真的被解聘了，那他的生计问题将如何解决呢？也正因为如此，才使一些政府主管部门甚至要求学校为被其解聘的教师谋“生路”！三是社会稳定的政策考虑。一些政府主管部门，并非是没有意识到打破公立教师“身份制”的重要性，但出于政策上的考量，却不愿因解聘公立教师而引发社会的不稳定。也有一些地方政府，为了社会稳定，在就业上实行“地方保护主义”，硬性分配学校不愿接纳的本地师范毕业生从教。四是校长权力缺乏约束。有些人士认为，学校掌握人事解聘权后，校长很容易“任人唯亲”和“公报私仇”，所以，不能赋予学校对教师的解聘权。五是缺乏教育效益观念。在珠江三角洲地区，经济增长的源泉主要来自国家改革开放政策的拉动以及毗邻港澳的地缘和人缘优势，所以，该地区的教育与经济发展之间，并无多少直接关联。在经济起飞之后，该地区虽已认识到教育对经济增长的重大意义，但因其经济实力较强，反而更容易忽略教育投资的有效性问题。
上述诸多因素都会制约着打破公立教师“身份制”的进程，但学校人事制度的进一步改革，却使这一进程成为不可逆转之势。不过，需要说明的是，调查中关于“办学自主权”应不应包括教师任免权的争论，实际上并没有抓住问题的要害。因为，从法律上看，公立学校的各项所谓“办学自主权”，只能是一种源自政府拥有学校产权基础上的派生性权力。之所以要在政府与学校之间合理配置人事权，就是为更好地发挥人力资源的最大效益。因此，此项权力由政府还是学校来行使并不重要，重要的是无论是谁掌握教师任用权，都应建立一种富有激励性的人事制度，以调动广大公立教师的积极性。从这个意义上讲，教师的身份也并不重要，重要的是将教师的活动纳入到一种专业性的职业范畴，并使之成为实现学校办学自主权以及完成学校教育任务的重要载体。