我国城镇化战略的演进轨迹和操作取向*，本文主要内容关键词为：取向论文,城镇化论文,轨迹论文,战略论文,操作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段，在把“稳增长”放在更加重要位置的宏观政策要求下，进一步加速城镇化进程具有十分重要的现实意义。众所周知，我国经济社会发展已经进入工业化、城镇化快速发展的中期阶段，加快城镇化进程是确保未来我国经济社会全面、协调和可持续发展的一个关键措施和有力抓手：一是有利于扩大内需，确保我国经济继续保持快速增长势头；二是有利于加快发展方式转变，促进经济结构和布局优化调整；三是有利于改善民生，大规模普遍提高人民生活水平，促进城市文明的普及、人口素质的提高和社会和谐进步；四是有利于促进人与自然的和谐发展，促进资源集约高效利用，减少对生态环境的不利影响，确保生态环境的可持续发展。总之，加快城镇化进程是解决我国经济社会发展和生态环境保护面临的一系列近期和中长期问题的基本手段，实现70%以上的高度城镇化水平也是全面建设小康社会和基本实现现代化的重要标志之一。
一、我国城镇化发展态势
新中国成立60多年来，我国的城镇化发展经历了三个阶段，取得了较大的成就[1]。
(一)我国城镇化发展的三个阶段
从总体上看，我国城镇化进程呈现出不断加快发展的基本态势，大体上经历了以下三个时段。
1.新中国成立到改革开放前的城镇化缓慢起步阶段(1949-1978年)。新中国成立初，城镇化水平只有10.64%。经历了三年恢复和“一五”时期平稳发展、大起大落的“大跃进”与调整时期，以及“三线”建设时期的停滞发展等阶段，到1978年我国城镇化水平只提高到17.92%，年均增加只有0.25个百分点，仅为60年平均值的三分之一；设市城市由132个增至193个，仅增加61个(见表1)。这与我国选择的重化工业化道路以及城镇化水平起点低等因素有关。这一时期重点建设城市，“一五”时期除北京外有工业建设重点城市如太原、包头、西安、武汉、大同、成都和洛阳等7座，重点扩建城市如鞍山、沈阳、吉林、长春、哈尔滨等20多座，局部扩建城市如南京、济南、杭州、昆明、唐山等15座；“三线”建设时期有十堰、成都、兰州、宝鸡、西宁、汉中等[2]。
2.改革开放以来至20世纪末城镇化加速发展阶段(1978-2000年)。1978-2000年，城镇化经历了返城时期、乡镇企业时期、工业园区和民工潮等阶段，城镇化水平由17.92%上升到36.22%，年均增加0.83百分点，超过60年平均提高速度；设市城市由193个增至663个；建制镇由2173个增加至20312个(见表2)，增加迅速。这一时期我国城镇化进程明显加快，一是因为明确了以经济建设为工作重心；二是将我国工业化战略由重化工业化转变为符合我国经济发展阶段的以轻纺工业为重点的工业化战略；三是大力实施了城市中心带动区域发展战略，以及向沿海倾斜的区域发展战略。沿海大城市成为城市建设的重点，同时沿海地区还涌现出众多的中小城市和小城镇，典型代表有石狮、东莞、昆山等[3]。
3.21世纪以来城镇化快速发展阶段(2001-2010年)。2001-2010年，我国制定了加快城镇化发展的总体战略，经历了小城镇规模扩张时期、城镇群发展时期等阶段。2010年城镇化率达49.95%，2000-2010年城镇化率年均增长1.20个百分点，速度进一步加快(见表3)。城镇建设重点是区位条件较好的建制镇，大城市附近的新城区，如天津滨海新区、郑东新区、沈北新区等，城镇规模扩大，城镇之间交往密度增加，分工协作的城镇群逐步形成。
(二)我国城镇化发展取得的成就
我国城镇化率从1949年的10.64%提高到2010年的49.95%，年均提高0.61个百分点，基本适应了经济社会发展的要求(陈亚军等，1996)。
1.城镇化发展进程明显加快，城镇经济比重不断提高。进入21世纪以来，我国城镇化进程基本保持在年均提高1个百分点的水平上，远高于同期世界城镇化发展年均提高0.2个百分点的平均水平，也快于许多新兴工业化国家城镇化发展的速度。我国城镇化水平与经济发展阶段也基本相适应。2010年我国人均GDP为4000美元左右，城镇化水平接近50%，世界人均GDP为8000美元左右，城镇化水平为50.5%。可以看出，我国工业化与城镇化不存在严重偏离现象。从二三产业就业情况看，2008年我国二三产业就业比重为60.4%，扣除广大农村合理的二三产业就业比重，也可以看出我国城镇化水平略显落后于工业化就业水平。我国城市经济在整个国民经济中的主导地位越来越突出，2008年仅地级以上城市市辖区经济总量占全国GDP的比重就达到64.2%。
2.城镇体系日益完善。目前我国大中小城市和小城镇体系基本形成，初步形成了“655+20000(城市和建制镇)”的框架体系。城镇集群也在逐步形成，已初步形成4个成熟的城镇群和11个半成熟的城镇群的格局[4](见表4)。
3.城镇布局日趋合理。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。
4.城镇建设成效明显。城市建成区面积扩大，住房条件改善，城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。2010年我国城市建成区面积达4.1万平方公里，比1981年增加了3.4万平方公里；城市人均住房建筑面积达27.1平方米，比1978年增加了20.4平方米；城市用水普及率达93.8%，城市燃气普及率87.4%，分别比1981年增加了40.1个百分点和75.8个百分点，每万人拥有公共交通车辆10.2标台，比1986年增加了7.7标台。
(三)面临的主要问题
一是城镇化水平不高、质量较差。同工业化程度相比，我国城镇化水平明显滞后，2010年我国城镇化低于与我国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平；同时，大量的农民工难以真正落户城镇，实际城镇化水平可能更低。城镇化质量不高突出表现在“城中村”、工矿棚户区和小城镇破败等方面。其中，各城市中大量存在的“城中村”，反映了我国城市发展模式粗放、可持续性差，在城市规划的刚性上、城市规划的执行力度上，以及城市建设管理上都存在一些问题。工矿棚户区则是计划经济时期“先生产、后生活”的产物，在改革开放的年代，由于种种原因，这些地区发展晚了一拍半拍，致使问题遗留下来。至于小城镇破败问题，主要与发展阶段有关，城镇化早期一般都注重大中城市的发展，对小城镇发展重视不够，我国虽然很早就提出了“小城镇、大战略”的思路，并且也重点突出了小城镇的设置工作，但毕竟经济实力和发展阶段未到，因此许多小城镇基础设施差，城镇功能弱，城镇建设质量不高。
二是城镇规模结构不尽合理，大城镇对外辐射能力还比较弱。大中小城市结构不合理主要表现为“大的太大、小的太小、缺乏中间环节”。我国不乏500万人口，乃至上千万人口的超大规模城市，这些城市已经面临较为严重的“城市病”问题；而众多的建制镇和集镇规模太小，显示出破败的态势；中间规模的城镇数量缺乏，人口从农村向城市转移缺乏必要的过渡环节。大城镇对外辐射能力还较弱是因为大城市人口比重仍然偏低。与国际普遍规律相比，我国大中城市特别是大型城市集中的人口比例明显偏低。以100万人及以上规模城市的人口占全部城市人口的比重来看，2005年我国大城市人口的比重不仅低于美国、英国和法国等发达国家的水平，而且低于巴西、墨西哥和阿根廷等国家的水平。城镇群发展刚刚起步，城镇之间联系交往程度还不高，城镇聚集程度还较低，人口总规模还比较小，人口吸纳能力还不强。目前，我国城镇一般都还处于人口和产业的集聚阶段，对外辐射能力还比较弱，郊区化和分散化的趋势虽然也存在(如产业和人口转移等)，但还不十分明显。
三是城镇宏观区域布局和城镇内部空间布局存在一些问题。在城镇的宏观区域布局上。主要问题是城市数目太少、乡村太多、建制镇规模太小。城市内部功能分区混乱，城市核心区、中间区、边缘区、郊区(县级郊市)和郊县的关系不清，致使城市盲目外扩，摊大饼，成为“城中村”现象发生的重要原因之一。
四是城乡差距调控不力。城乡差距扩大，关系不顺，城乡“二元结构”依然突出。基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及城乡人口，城乡没有形成良性互动的格局，城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖土地的农业人口。城镇化过程中，在征地、拆迁、旧城改造等方面存在有法不依、执法不严、工作方法不当等问题，影响了社会稳定。
五是城乡生态环境建设问题。城市向农村转嫁环境污染，农村向城市提供有害食品等问题时有发生。“城中村”往往成为城市环境卫生的死角和隐患，不仅影响市容，而且更严重的是可能会对整个城市卫生带来较大的威胁，成为城市流行病的发源地。
二、我国城镇化发展基本趋势
未来20年我国城镇化将仍然处在快速发展时期，城市的数量、城镇人口以及城镇建设都还将有较大的发展。由于我国人多、地少、资源环境约束大的特殊国情，走充分发挥后发优势、中国特色新型城镇化道路是必然的选择，这条道路的基本趋势表现在以下方面。
(一)我国城镇化将继续保持快速发展态势
城镇化发展的一般规律表明，城镇人口占总人口的30%～70%时，城镇化将处于快速发展的中期阶段。而且，按照Logistic曲线揭示的发展规律，城镇人口占总人口的45%～55%时，工业化、城镇化将处于最为快速的高峰发展时期。未来20年，我国城镇化将继续处于快速发展阶段，并将经历高峰发展时期和接近拐点发展时期；估计我国城镇化的拐点在65%～75%；2030年左右将达到城镇化的拐点。未来我国城镇化的目标是，争取在20年内完成城镇化的历史任务，在赶上并超过世界城市化平均水平的基础上，实现高质量现代化城镇建设目标。
根据城镇化发展阶段和目标，选择中偏下的方案对未来20年我国城镇化进程作如下预测：按每年提高0.8个百分点的速度，到2030年我国城镇化水平，将从2009年的46.59%提高到63.52%(世界银行预测的是2030年中国城镇化水平将达到68%，OECD的预测是到2025年中国城镇化水平将达到66%，这些预测都显得比较乐观)。分阶段预测为：从2009年到2020年为实现全面小康社会阶段，我国城镇化水平将每年提高0.9个百分点，2020年将达到56.43%左右；从2021年到2030年为实现更加宽裕社会阶段，我国城镇化率每年提高0.7个百分点，2030年城镇化水平同总体预测；2050年为城镇化进一步完善和提高阶段(见表5)。
(二)中小城镇将成为我国城镇化的主力军
城市数量的增加是未来我国城镇化发展进程中的必然趋势。许多学者认为，仅靠现有的655座城市是难以完成我国高度城镇化历史任务的，必须在进一步提升现有城市质量的基础上，大力发展新的城市才能实现上述目标。增加城市数目主要靠依托现有县级城关镇和乡级建制镇，大力发展中小城市。目前我国已有的2100多个县级城关镇(其中大多数还没有发展为小城市)和18000多个乡级建制镇，今后应首先加快这些县级城关镇和乡级建制镇的城镇化发展步伐[5][6]。
(三)中西部将成为我国城镇化的主战场
2008年我国东部地区城镇化水平已达56.0%，已经越过城镇化的最快发展时期。2008年中西部地区城镇化率仅为39.6%(见表6)，而且中西部总人口比东部总人口多接近1倍，中西部土地资源也比较丰富，东部劳动力密集型产业也已开始向中西部转移。因此，未来我国城镇化的主战场将出现在中西部地区。
三、我国新型城镇化战略的基本内涵
“二战”后，世界进入全球化时代，特别是冷战结束后，全球化进程明显加快，全球化的直接结果之一就是带来了工业化和城镇化在全球范围内的普遍兴起，世界城镇化进入了一个全新的全球化的历史时期。目前，世界城市化率已达50%，进入45%～55%的高峰发展阶段，我国城镇化率虽然较世界平均水平低5.5个百分点，但也进入了高峰发展阶段的范围，而且由于我国工业化和城镇化正处于并在将来相当长的一段时期内处于快速发展阶段，城镇化年均提高速度远高于世界平均水平，相信在未来10年内我国城镇化水平必将赶上和超过世界平均水平，逐步进入高度城镇化发展阶段。根据世界城市化发展的一般规律，借鉴相关地区和国家城市化的成功经验，结合我国的具体国情和城镇化发展的客观阶段，探索出一条全球化背景下新型城镇化道路来，对确保我国经济的长期快速、健康和可持续发展，促进我国现代化建设目标的顺利实现，将起到至关重要的作用。全球化背景下我国城镇化的道路实质上是统筹城乡一体化发展的中国特色城镇化道路，具体内涵包括：一是建立满足高度城镇化水平要求的完善的城镇体系，二是重点发展100万～200万人中间规模的城市，三是城市群的主要人口集中方式，四是集约化和紧凑型城镇建设模式等。
(一)建立满足高度城镇化水平要求的完善的城镇体系
世界上完成工业化和城市化的发达国家都建立了完善的城镇体系，城镇数目众多(城乡聚落中城镇聚落比重高)、大中小和小城镇结构合理(基本上是1∶10∶100∶1000的金字塔结构)，空间分布均衡(能有效地辐射整个国土面积)，形成了以人类城镇聚落为中心完整的区域经济社会发展体系。事实上，城镇体系建设是百年大计，未来我国的高度城镇化，首先就需要这样的顶层设计，建立完善的城镇体系，明确城镇化和城镇建设的总体方向和目标。一个体系健全、结构合理、布局均衡、大中小与小城镇协调发展的完善的城镇体系，对促进我国工业化健康发展、国土资源的高效利用和开发，以及生态环境建设将具有举足轻重的长远的作用，可以有效地促进城镇化和城镇建设与经济社会发展、国土开发和生态环境之间共同、协调和可持续发展。
目前，我国城镇体系的空间框架基本拉开，初步形成了“655+20000(城市和建制镇)”的布局框架，大体上符合“大分散、小集中”的城镇布局原则。但与建立满足高度城镇化水平要求的完善的城镇体系的要求相比，尚有一定的距离。具体说来，城镇以及整体城镇的集合还没有完全成为区域经济的中心，表现在城市数量太少、城市人口比重还比较低、农业的比重还比较高、城镇结构还不健全，以及城市功能尚没有覆盖全国国土，等等。许多研究分析表明，在我国仅靠655座成市，特别是其中300多座地级市，是难以或无法满足工业化和城镇化发展要求的，必须在坚持大力发展地级市的基础上，积极发展近3000多个县域的县城，才能有效地解决我国工业化和城镇化对城市数量和空间范围的合理要求。
按照顶层设计的要求，未来我国高度城镇化水平条件下的完善的城镇体系将为如下总体格局：第一，城镇化水平将达70%以上，城镇人口达10.5亿人(按最新的我国人口高峰15亿人计算)；按农村达到现代化所需人口，我国城镇化水平应当达到80%左右，城镇人口12亿人，农村人口则保持3亿人。第二，逐步形成一个“2000+18000(城市与建制镇)”的城镇体系，其中大城市(城市人口大于500万人以上的城市，按整个设市地区和上述发达国家城镇规模结构适当调整计算，下同)35座左右，中等规模城市(城市人口在500 万～100万之间的城市)200座左右，小城市(城市人口在10万～20万之间的城市)1800座左右①。第三，具体的城镇布局和城镇人口分布是：以现有31个省会城市和沿海大型港口城市为基础，将这些城市都建设成城市人口达500万人左右的大城市，可容纳1.7亿城市人口；以现有300多个地级市为基础，将这些城市都建设成城市人口达100万人左右的城市，可容纳3.0亿城市人口；以现有的2000多个县级市和县城为基础，将这些城市都建设成城市人口达20万人左右的城市，可容纳4.0亿城市人口；剩下的建制镇城市人口要达到1万人左右，可以容纳1.8亿左右的城镇人口。由此形成“2000+18000(城市和建制镇)”的城镇体系，就能基本满足我国高度城镇化、集约城镇化的要求。
(二)重点发展100万～200万人口的中间规模城市
与发达国家相比，我国城镇体系的一个较突出问题是位于中间层次的城市数目和人口都比较少，中间层次的城市功能不足，影响了整个城镇体系正常功能的发挥。未来重点之一就是要大力发展这类城市，同时也可以为大中小和小城镇协调发展找到一个具体的抓手和突破口。
根据众多的关于城市人口规模与经济社会效益关系的研究成果，考虑到城市人口规模过大和过小都有可能存在的明显弊端，结合我国的具体国情，建议今后我国城镇化和城镇建设应当主要以100万～200万人的大城市和特大城市为发展和建设重点，对该范围以上和以下的城市则采取一定的限制发展的措施，其中限制规模以上的城市发展目的在于防止所谓“大城市病”；限制规模以下城镇的发展目的在于节约宝贵的土地资源。按照这个思路，特提出未来一段时期内我国拟重点建设的城市建议名单(见表7)。从表7可以看出：未来我国拟重点建设的100万～200万人的城市共计196座，其中城市人口增加到200万人的城市有36座，城市人口增加到100万人的城市有160座；这些重点发展城市主要分布在新东部和大中部，远西部较少，基本符合我国人口和自然环境分布状态；伴随着这些重点城市的建设和发展，我国和人口空间布局也将发生明显的优化，我国新东部人口将继续增加，东部人口比重将由2008年的45%提高到55%左右，新中部人口将有所下降，人口压力将明显减少，中部人口比重由2008年的51%下降到40%左右，而远西部可能会大致保持不变，或略微下降。
(三)以城市群为主要的人口集中方式
大中小和小城镇协调发展战略落实在空间上就是大力发展各种各样的城市群。城市群是城镇化的高级形式，也是城乡一体化、郊区化和中心城区改造有机结合和中心城区人口有机疏散的最佳地域组织形式，既能有利于人口的集中，有助于“三农”问题的解决，又有利于疏散大城市的人口压力，有助于“大城市病”的缓解。事实上，城市与其腹地之间、城市与城市之间是密切地相互联系的，这种紧密的联系关系可以用城市圈(城市与其近腹地之间的关系)和城市群(在我国是由若干相邻的地级市组成)来描述。从20世纪70年代以来，世界各国城市群发展十分迅速，已经成为世界城市化的主要形式之一。在美国，城市群被称为联合大都市区，通常为几个大都市区的集群，城市群能够覆盖更多的国土面积，有利于国土的全面开发。目前，我国城市群已经开始起步，未来发展将会越来越快，成为推进城镇化和集中人口的主要方式。
注：新东部包括东北三省、京津冀鲁、沪苏浙、粤闽琼等4大经济区和13省区；大中部包括黄河中上游(陕甘宁晋豫)、长江中上游(川渝湘鄂赣皖)、珠江中上游(云贵桂)等3大经济区和14省区；远西部包括内蒙古、新疆、青藏等3大经济区和4省区。括号内数值为2007年城区户籍人口。
资料来源：《中国城市建设统计年鉴·2007》。
从空间组织结构来看，城市群相当于我国区域经济中的特色(或功能)经济区。根据这个思路，并按照尊重地带、综合经济区以及行政区划边界(个别除外)，地域相邻、经济联系密切并具有共同的发展方向(分工及功能近似)，自然条件和自然资源相似，以及国土全覆盖等原则，特提出我国城市群和功能经济区划分方案，并指出各个城市群未来可能发展的方向和程度(见表8)。
根据以上划分方案，目前我国共有城市群74个。从类型上看，按发展状态和成熟程度可将城市群分为成熟的、半成熟的、成长中的、正在形成中的、尚未形成的城镇群等类型。我国成熟的城市群有辽中城市群、京津冀北城市群、长三角城市群和珠三角城市群等4个，半成熟的城市群有吉中城市群、鲁北城市群、鲁东城市群、宁绍舟城市群、海峡西岸城市群、粤东城市群、中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和成渝城市群等11个，两者加起来共15个(见表4)。其他类型的城市群共59个，其中成长中的城市群和尚未形成的城市群各28个。
从空间分布看，新东部地带城市群有29个，其中成熟的城市群4个，也就是说我国目前成熟的城市群均分布在新东部，半成熟的城市群有6个，其他类型的城市群10个。大中部地带城市群有36个，其中没有成熟的城市群、半成熟的城市群有3个，其余均为成长中的或尚未形成的城市群。远西部地带城市群有12个，其中也没有成熟的城市群，半成熟的城市群有2个，其余为成长中的或尚未形成的城市群。
(四)集约化和紧凑型城镇建设模式
事实上，城市本身就是土地资源的一种集约利用方式，城镇化将有利于土地的集约利用。从一个地区来看，随着城镇化的发展，人类聚落数量将不断减少。当人口不断集中于城市，而人口增长放缓到人口集中速度以下时，该地区的土地资源就会随之大幅度节约出来。然而，由于世界人口仍然在不断增长，人类的建设用地又在不断扩张，并已经影响到人类的可持续发展；另外，建设用地对生态环境会产生不利的影响。因此，这些都要求城市更加集约地利用建设土地。发达国家强调更加集约地利用土地，出发点可能主要在于保护生态环境。而我国则不仅如此，更重要的是要保护好13亿人口的粮食安全。
与发达国家相比，我国人多、地少、土地以山区为主的特征，经济社会发展又处在工业化、城镇化快速发展阶段，工业化和城镇化的推进与保护1.2亿公顷耕地之间的矛盾较为突出。处理好城镇用地和保护耕地之间的关系，就成为我国更加集约地推进工业化和城镇化发展的一个基本思考点。更加集约化和紧凑型城镇建设模式主要有以下方面要求：一是严格控制城镇空间范围控制。每个城镇都应当有一个符合一定规模标准的法定边界，不能随意突破，不能让城镇低成本地任意向四周无限扩张。因为这既浪费土地资源，同时又容易引起各种社会矛盾。二是严格控制人均城镇用地水平。国家对各类城镇用地，包括对农村建设用地都有一定的标准要求，要严格按照这些标准要求建设城镇，推进城镇化进程。目前，我国各类规模的城镇和农村建设用地都不同程度地超过了国家有关用地标准。严格执行国家标准后，必将有利于大幅度提高城镇土地的集约利用水平，一方面满足城镇进一步扩张对土地资源的需要，另一方面还能节约出不少土地返回给耕地使用[7]。三是城镇建设扩张用地尽量选择非耕地土地资源。城镇土地扩张方向的一个比较好的选择就是要求城镇用地“上山下海”。“上山”也就是城镇用地尽量使用难以开辟为耕地的山地或荒地(当然，也可以选择耕地上山，那就需要大规模地建立梯田了，这可能是经济成本和生态成本更高的选择)，发展工业和城市；“下海”就是充分利用沿海地区的非耕地滩涂土地资源和良好的海港交通枢纽资源，大力发展临海临港工业和城市。这一方面可以确保城镇用地的需要，另一方面将我国宝贵的平原土地尽量地留作耕地。
四、促进我国新型城镇化发展的若干政策建议
促进我国新型城镇化发展，可从如下方面着手：
(一)改变现行的城乡治理模式
目前，我国城乡治理模式主要为合治模式，也就是整体设市、以市带县或乡的模式，简称“市管县”和“市管乡镇”模式。应该说，整体设市模式的初衷是好的，是为促进城乡一体化发展而设计的区域性行政管理模式，在一些国家也有采取这种模式的，如韩国等。但是，由于城镇和乡村是两种完全不同的土地利用方式，统一治理势必造成各方利益难以兼顾和协调(人为放弃了正常的市场调节机制)，因此这种设市模式的弊端也是显而易见的，从我国多年的实践来看，这种模式与其实施的初衷相差甚远，从总体上看是弊大于利。
第一，城区面积的盲目扩张，缺乏必要的和有效的制约机制，走上了分散式的城镇化道路，造成土地资源的严重浪费。由于“统筹”管理，城镇成为乡村的上级管理“机关”，乡村与城镇在土地利用市场上缺乏必要的博弈平台和实力，往往只能任由城镇不受限制的盲目扩张，从而形成城镇建设的遍地开花，农用土地大量被廉价占用。主要表现在大城市摊大饼式地空间扩张，中小城市的盲目扩容，以及小城镇的遍地开花等方面，带来了耕地资源的大量占用，直接威胁到了国家的粮食安全。在这里应该指出的是，城镇化一方面必然要占用一定的耕地，而且有时还是质量比较好的耕地(因为适宜作耕地的地块也一定比较适宜人类居住)，这是不可避免的；另一方面，城镇化导致人口聚集也会有利于耕地的增加。但由于这“一进一退”在速度上不一致，在质量上有一定的差别，因此短期内还是会影响耕地的数量和质量，进而影响粮食安全。当然，这里有价值判断的问题，是城镇化更重要一些，还是粮食安全重要些，在两者都重要的基础上，需要把握好度。
第二，经济社会资源过度地向城镇集中，统筹城乡发展变成只有城镇的发展，造成城乡关系紧张，与城乡一体化目标相背离。在城乡建设关系的处理中，由于整体设市，乡村建设受到明显影响，城乡建设差距不是缩小，而是在扩大，这已是不争的事实。城镇为加快发展往往采取截留上级政府和部门下拨的资源和政策，影响了受管辖乡村的正当权益。此外，在城镇外延扩张中经常发生的征地拆迁纠纷更是普遍存在，成为影响和谐社会建设的一个不利因素。
第三，城市发展模式改进和建设质量提高较难。城镇发展绝不仅仅是数量的增加和空间的扩张，更重要的是城镇质量的提高和城镇现代化水平的提升。一个城市的城区面积大小并不是衡量一个城市现代化水平高低的唯一指标。城镇建设资金应该怎样使用，的确有一个体制机制的问题。
为避免以上问题，建议将目前的“城乡合治”模式改为(或恢复为)“城乡分治”模式，变“整体设市”模式为“划块设市”模式。基本思路是：一是继续放权，增加市场主体数量，进一步搞活地方经济和城乡建设。“划块设市”模式有利于城镇集约发展和耕地的保护，形成必要的城乡土地资源利用的博弈平台；有利于城乡各自独立平等地位的确定，促进城乡一体化沿着正确健康的轨道发展；有利于城市在更大的范围扩大其辐射能力，解决城市与其行政管辖下的县域关系太密切的问题；有利于提升城镇建设质量，促进城镇建设的现代化；还有利于新城镇利用非耕地，如荒坡地、废弃滩地等。相应地，对城镇的管理可采取中央、省级和县级三级直辖模式，将目前的郊区划归周边县乡(所谓县级市)管理。二是从国际上看“城乡分治”模式仍然是城乡治理的主流模式。实践表明，这种模式具有确保资源在空间上合理优化配置的作用。
(二)改变现行的开发区设置模式
目前，我国开发区设置基本上都采取的是综合设置模式，有些在名称上虽然具有专业化和专门化的称谓，但是，不论是从面积和功能内容看都是综合性的开发区。应该说，借鉴国际经验的开发区的设置和快速发展极大地促进了我国工业化和城镇化进程，开发区也成为我国城区扩张的最重要形式之一，也是许多新城市建设的起点和雏形，在推进我国城镇化进程中功不可没。但是，在开发区的发展中也出现了一些亟待解决的问题。
第一，开发区功能太多，定位不清，影响了原有城市的健康发展。开发区既是工业区，又是商贸区、物流区、金融区，还有休闲娱乐区等，与原有城市功能联系弱，影响了城市整体功能的发挥。而且，开发区大多采取独立运行模式，造成机构重复建设、资源浪费，更有甚者往往还会造成原有城市有关功能区的衰退或原有产业的消亡。
第二，开发区数量多，范围过大，影响了整个城市的合理布局和城市总体规划的实施。开发区遍地开花，国家级、省级、地市级、县市级、乡镇级，甚至村庄和一些企业也可以设置开发区，乱而无序、大而不当、集约与稀疏并存，土地撂荒严重。而且，开发区往往成为城市空间布局中的“区中区”，干扰了城市整体布局，造成区划上的混乱和城市总体规划的破坏。如果开发区规模足够设置一个新城区，则应该走正常的城区设置程序，并与现有的城市总体规划做好衔接工作，保证城市总体规划的完整性和一致性。
第三，开发区是城区盲目扩张的直接承担者，是城市建设诸多问题的焦点地区。特别是设在郊区的开发区，一方面要处理城市扩张区与原有郊区居民的关系和利益问题，另一方面又要处理开发区内部功能区分工问题以及依托城市的衔接问题，各种矛盾都集中在这些新开辟的城区中。
解决这些问题，应该回归到经典区域经济中关于工业点、工业区、工业枢纽和工业带的合理设置理论上来，也就是回归到所谓工业生产综合体的理论和实现上来(事实上，该理论就是目前比较流行的作为规模和集聚效应的具体形式的产业集群理论，在英国则是所谓只能在某些区域里发展工业的区域许可证制度)。具体建议是：对目前开发区综合设置模式进行分解，将产业(或工业)园区的设置和新城区的设置分开，形成两个不同的设置体系。其中，产业(或工业)园区设置，将按照上述工业点、工业区、工业枢纽和工业带模式来设置，这样的产业(或工业)园区是功能十分明确的城市分工区域，面积有限，节约土地，不干扰现有城镇系统，便于管理，是工业空间扩张的正确形态。工业集中布局是目前我国城市功能分布布局调整的一个基本方向，功能单一的产业(或工业)园区的设立将有利于对我国同样比较混乱的工业化进程给予必要的合理化调整和控制，实现产业向园区集中、整合以前工业不合理布局的目的。一般而言，产业园区可分为综合性产业园区和专业性产业园区两种，它们都是城市的主要功能区，功能单一，不会与居民区、商贸区和文化娱乐区混在一起。就发达国家避免工业化遍地开花的一般经验而言，大城市可设一个综合产业(或工业)园区、3～4个专业性产业园区，中小城市可设2～3个专业性产业园区，小城镇可设1～2个专业性产业园区，乡及乡以下则禁止设立产业园区。任何产业园区的面积都应该控制在1～2平方公里之内。这个方案加上综合经济区的划分可以替代主体功能区的作用。
关于新城区的设置，既可以在功能单一的产业(或工业)园区设置模式的基础上进行，也可以在新城区建设后，在内部设置某些产业(或工业)园区。新城区的设置要严格按照城镇总体规划进行，做到新城区的功能区既与整个城镇的布局相衔接和协调，又能满足区内产业(或工业)园区的新要求。因此，这两种区域设置的体系虽然应该分开，但在实施中，应注意相互配合和衔接，以便实现相互合理分工和彼此促进。
(三)重新启动正常的设市进程
目前，影响我国城镇体系建设和完善的一个重要原因是，“十五”以来在实施加快城镇化发展战略的背景下，我国正常的设市程序中断长达10多年之久(其间，只允许建制镇的设置，即落实了小城镇发展战略)，直到现在仍然处于冻结状态(其间，市的设置只允许松动改县级市为区)。为此，尽快重新开启设市程序，加速建制镇向城市转变步伐，就成为推动我国“2000+18000(城市和建制镇)”城镇体系的形成和越来越热的城市群的发展的关键性对策和措施。
(四)建立和完善相关政策体系
加快城镇化进程是转变发展方式、促进经济社会转型的客观要求。城镇化发展是一个十分复杂的经济社会发展的系统工程，涉及经济结构、产业布局和生活方式的巨大变化。为保障城镇化进程的顺利进行，作为后发国家，我国要认真处理城镇化进程中面临的主要问题，以制定相应的对策措施[8]。
第一，建立有效推进城镇化的新的体制与机制。要在恢复和加快设市进程基础上，努力促进城市政府从“经营城市”向“规划城市”并“监督规划实施”的理念转变，让市场去“经营城市”，营造一个市场化的推进城镇化的机制。在监督规划实施中，强化对“城中村”的及时和统一的改造；要提高城镇基础设施规划标准和建设水平，加强城镇基础设施建设力度，有效扩大城镇人口吸纳能力。目前，我国城市基础设施采取的基本上是政府直接经营管理的模式，城市基础设施的运行也主要由市政工程管理机构与其他专业公司(或局)直接经营管理。今后，应逐步加大城市基础设施社会化和市场化改革的力度，在统一的城市公共资产管理机构下，按照城市基础设施性质的不同，分别采用相应的不同的经营管理模式[9]。
第二，完善规划体制。要进一步强调城镇规划的硬约束，严格执行城市规划法和有关法规和政策，搞好新一轮城镇规划并严格监督规划的实施。要加强城镇体系的规划工作，尽快制定我国重点城镇群的规划方案。大城市要防止“空洞化”；中小城市要防止盲目扩张；小城镇则避免遍地开花。城镇基础设施要统筹规划，地上地下基础设施要全面兼顾，少搞形象工程。城镇规划要强调各主体的参与，具体制定城镇规划和建设各阶段社会主体参与的形式、范围和作用。要继续深化政府职能转变，完善土地征用和使用制度。
第三，改革人口迁移体制。按照人口的自由流动和合法的迁徙的要求，改革人口迁移体制。一是逐步取消户籍城乡分置制度，建立新型的按居民居住地登记及变更登记制度。二是取消附加在户籍制度上的经济社会方面的规定，探索城乡社会保障、子女上学和升学、就业等方面一体化的具体途径，不断提高社会保障统筹的层次，优先在“城中村”推进这方面的改革。三是在推进土地集约经营的基础上，逐步放弃“土地换城市户口、换社保”的思路，建立城乡居民身份自由相互转换的可行办法。
第四，完善土地管理制度。建立城乡一体化的土地行政管理机制。我国国土资源管理部门是国家统一管理土地资源的行政机构，建设管理部门和农业管理部门分别是城乡土地开发利用和管理的具体执行部门，如何协调三者之间的关系关系着未来我国土地资源全面、高效和集约的开发利用。基本思路是：强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能，建立城乡一体化的土地行政管理机制。具体内容包括：淡化土地所有权管理，突出土地利用权的确权、规范和管理，相应地进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能，建设部门和农业部门以及其他部门只行使使用权；强化和改进土地用途管制，如划分土地利用功能区、明确城镇边界、划分各类农业用地(主要是耕地)基本保护范围、建立严格的土地用途变更审批制度等；建立各土地利用类型的、符合土地利用规划和城镇建设规划要求的、城乡统一的土地使用权市场，增加土地资源的流动性，扩大空间配置的范围，促进土地开发利用效率的提高；等等。
第五，改革城市财税金融体制，变“卖地财政”为规范的“土地财政”。在税收上，要尽快开征房地产税，有效控制土地出让价和房价，以改革土地利用的直接税和间接税比例关系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，促进土地市场和房地市场健康发展。发达国家经验表明，房地产税可以明显地调控土地价格和房价，极端的例子是金融危机中一些业主1美元出售物业都没人要。也就是说，如果开征房地产税，只要税率合适，土地价格将应声而落；同时开征房地产税更为重要的意义在于有利于理顺土地所有者和土地行政管理者的关系：只要开征房地产税长期存在，就会改变目前极不合理的一次性收取多年土地出让金问题和土地出让年限问题(只要年年交税就不存在所谓年限问题)，才能变目前所谓的“卖地财政”为规范的“土地财政”；只要土地价格合适就会形成规范化的土地市场化，优化土地资源的配置，鼓励土地的经营开发。另外，在财政上，建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系，财政资金(主要是未来的房地产税)只管基础设施的运行，而不管投资，城镇基础设施投资主要靠其他途径解决，如民间资本、信贷、外资等。在金融体系上，建议开办土地银行，统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。近期应研究扩大城镇建设债券发行规模的可行性，以及进一步拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道。
第六，完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，要淡化经济发展的速度与规模指标，改革城镇建设主要靠土地财政的状况，强化对城镇所有居民的民生指标的考量，近期应当突出对“城中村”改造力度的考核，在干部制度上确保城镇化和城镇建设的健康发展。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《中国城镇化发展历程和未来战略构想》。
注释：
①如果按照法定中心城区城市人口和发达国家城镇规模结构适当调整计算，则城市人口大于50万人的大城市应有20座左右，城市人口在20万至50万之间的中等规模城市应有200座左右，城市人口在5万至20万之间的小规模城市应有1800座左右。
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