四荒资源可持续开发利用的制度创新，本文主要内容关键词为：可持续论文,开发利用论文,制度创新论文,资源论文,四荒论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
相对于耕地的承包经营，四荒资源开发具有更大的制度创新空间。本文以山东省济南市农 村四荒资源开发的实践为案例，就四荒开发的制度创新问题做一探讨。
根据1990—1993年进行的四荒资源系统调查，济南市共有四荒资源76147.08公顷，其中荒 山占74.8%，荒地占17.5%，荒滩占4.3%，荒水占3.4%。到2000年底，已通过承包、拍卖、租 赁、股份合作经营等方式出让了约90%的四荒使用权，形成了农村四荒资源“集体所有、多 种开发利用方式并存、政府监管”的格局。
1.体制创新
体制创新是制度创新的核心。济南市农村四荒资源开发利用的体制创新，主要体现在以下 几个方面：
1.1.四荒资源集体所有制实现形式的创新
农村四荒资源实行社会主义集体所有制，这是我国《宪法》和相关法律的基本界定。在这 里，集体所有制的基本性质决定着四荒资源属于社区内的农民集体共同占有、支配和利用； 至于人们具体如何占有、支配和利用农民集体共同所有的四荒资源，则是四荒资源集体所有 制的实现形式问题。
长期以来，我国农村四荒资源的开发利用，一直实行“集体所有、集体治理、集体管护” 。其结果或者是因为人力、物力、财力所限而山河依旧，或者是采用大兵团作战的方式，投 入大量人力、物力、财力却成效甚微甚至劳民伤财，或者是虽然治理效果较好但管护成本过 高而给集体带来很大负担。农村实行家庭承包制以后，简单地借用耕地承包的办法治理四荒 ，效果也不理想。实践证明，在耕地实行家庭承包制的情况下，四荒资源完全由集体治理和 管护的开发利用模式已走到尽头，而简单地借用耕地承包的办法治理四荒亦有很大的局限性 ，从而迫切需要进行四荒资源集体所有制实现形式的创新。从90年代开始，济南市农村四荒 资源的开发利用，基本完成了从“集体所有、集体治理、集体管护”的开发利用模式到“集 体所有、承包经营”再到“集体所有、承包经营和拍卖、租赁、股份合作经营多种方式并存 ”的转变。到2000年底，在已出让的四荒使用权中，承包经营占59%，拍卖占29%，租赁占9% ，股份合作经营占3%，形成了目前农村四荒资源“集体所有、多种开发利用方式并存、政府 监管”的新格局。不论是相对于“集体所有、集体治理、集体管护”的传统开发利用模式， 还是相对于耕地的家庭承包经营制，都是一种四荒资源集体所有制实现形式的创新。
1.2.四荒资源配置方式的创新
相对于耕地而言，四荒资源开发利用的制度创新空间较大。首先，在现阶段，耕地经营仍 是农民收入的主体，同时耕地也是那些不以农业作为主要收入来源的农民补偿非农收入损失 的 一种社会保障。也就是说，耕地对于农民而言，不仅是一种资产，同时也是一种社会保障。 耕地所具有的社会保障属性决定了耕地承包经营的初始安排，只能是公平优先，而不能走市 场化配置的路子；至于承包经营耕地的农户转出土地使用权，则可以实行市场化配置。而四 荒资源则有所不同，由于它原来并不是农民收入的主要来源，对于农民而言并不必须具有社 会保障的功能，因而开发利用四荒资源的制度安排就不再受“平均分配方式”的刚性约束。 其次，四荒资源相对于农村集体经济组织的成员的收入来说是一种增量资源，而耕地对于农 村集体经济组织的成员的收入来说则是一种存量资源；对存量资源实行“平均分配方式” 是目前我国农民唯一可接受的一种土地资源配置方式，而增量资源配置的市场化由于基本不 损害、不触动农村集体经济组织成员的现有利益格局，从而大大增加了其现实可行性。实际 上，在涉及土地承包经营的法律、法规、政策的规定上，也是将耕地和四荒资源区别对待的 。所有这些，都使利用市场机制配置四荒资源成为可能。
济南市农村四荒资源的开发利用，大胆引入市场机制，实现了四荒资源市场化配置的创新 。(1)通过竞标拍卖的方式，或者竞标承包经营，或者拍卖四荒资源使用权，四荒资源不再 象耕地那样按人口平均分配，而是实行市场化配置。(2)打破身份、地域界限。将四荒资源 推向市场后，资源配置范围打破了身份、地域限制，本集体经济组织的成员与非本集体经济 组织的成员、城市居民、城市企业等主体可以一同参与竞标。在目前济南市四荒资源开发利 用主体中，农民约占70%，非农民约占30%。(3)照顾本集体经济组织成员的利益。在同等的 条件下，本集体经济组织的成员有优先承包经营、租赁的权利。
引进市场规则和竞争机制配置农村四荒资源，可以促进四荒资源的优化配置，相对于耕地 的“平均承包经营方式”，是一种市场配置土地资源的创新。
1.3.四荒资源治理开发投资主体的创新 资金投入不足，是制约四荒资源开发利用的一个主要因素。利用市场机制配置四荒资源， 打破了治理开发四荒仅限于本集体经济组织及其成员投入的限制，使四荒资源开发治理的资 金来源多元化，吸引了非农资金特别是城市企业加入到农村四荒资源治理开发的事业中来。 据统计，济南市非农单位投入农村四荒资源开发的资金累计已达3亿多元，占同期四荒开发 资金总额的70%以上；在开发面积较大的四荒资源开发主体中，非农单位约占80%，当地农民 仅占20%。通过市场机制配置四荒资源，每一开发利用主体承包、承租的四荒面积一般较大 和合约期较长，加之是通过竞标的方式承包、承租，开发主体将开发四荒是作为一个产业来 经营的，投资较大，商品化、社会化程度较高，形成了市场配置四荒资源基础上的业主经营 制。即便是从四荒开发主体的名称上来看，也充分反映了四荒开发与耕地经营主体的差异。 据统计，以公司、农庄等现代企业命名、注册的已有300多处，这从一个侧面反映了一批具 有现 代企业特征的农村四荒开发企业的迅速崛起。
四荒开发的业主经营制不同于耕地的家庭承包经营制：首先是在资源获取方式上，耕地是 以本集体经济组织的成员资格为前提，按人口平均分配资源的，而四荒开发则利用市场机制 配置资源；其次是在经营目的上，耕地经营兼有自给自足与商品生产经营交织的属性，而四 荒开发则是以赢利为目的的商品生产经营行为；再次是在生产规模上，一般每户经营耕地0.3公顷左右，而四荒业主的平均开发面积则达11公顷以上，是耕地经营面积的30余倍；最后 是在组织形式上，耕地经营以家庭成员为主，依托于血缘关系组合，而四荒开发则以雇工为 主，是一种具有现代企业特征的经济实体。
1.4.四荒资源使用权市场中介服务组织的创新
四荒资源治理开发周期较长，在产权制度的安排上，不仅需要“表述清楚、可充分行使、 可排他”，而且开发业主还特别应“具有自愿转移能力”。开发业主具有自愿转移四荒资源 使用权的能力，是稳定其长期预期不可或缺的制度基础；反之，如果开发业主缺少自愿转移 四荒资源使用权的能力，必然造成产权残缺，稳定其长期预期只能是一句空话。稳定四荒资 源开发业主的长期预期，仅仅赋予其“具有自愿转移能力”还不够，因为它仅仅是制度安排 的基础；如果交易成本过高，自愿转移能力就仅仅是开发业主的一个可能实现的权能而已， 过高的交易成本会大大限制这一权能的具体实现。因此，稳定四荒资源开发业主的长期预期 ，不仅需要一个完备的产权制度安排，同时也需要一个完备的市场制度安排。济南市农村四 荒资源开发服务中心的建立，就是完善四荒资源开发利用市场制度安排的一个创新举措，是 四荒资源使用权交易中介服务组织的创新。
济南市四荒资源使用权的市场交易，近几年主要采用的是每年召开一次新闻发布会的形式 ，进行集中交易。为了适应四荒资源开发周期较长，克服集中交易的局限性，1999年经济南 市人民政府批准，成立了济南市农村四荒资源开发服务中心。四荒资源开发服务中心主要是 为人们提供四荒资源开发利用信息咨询服务，对四荒资源开发成果进行评估，办理四荒资源 使用权证书等。它的运作不仅可以大大降低四荒资源使用权交易双方为产权交易而发生的搜 集信息的成本费用，而且可以解决四荒资源开发成果的评估问题和降低开发成果评估费用， 从而会大大提高四荒资源使用权交易的效率。
2.管理创新
在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，政府职能部门在其中扮演着十 分重要的角色。他们不仅决定着制度创新的路径和具体内容，而且对于新的制度安排的运作 效率关系重大。从这个意义上说，政府职能部门如何适应体制转轨的需要，以管理创新促进 制度创新并保证新的制度安排的运作效率，是一个重大而迫切需要解决的课题。济南市农村 四荒开发主管部门在这方面做了超前的探索，其管理创新主要体现在以下几个方面：
2.1.管理观念的创新
济南市农村四荒开发主管部门遵循“边实践、边总结、边研究、边提高、边出成果（包括实 践成果、政策法规成果和理论研究成果）”的管理理念和工作思路，既尊重农民的创造，又 能在农民创造的基础上不断修正、升华和提高；既尊重当地农民的创造，又能将外地的先进 经验运用到本市的四荒资源开发利用的实际中去；既尊重不同县区、乡镇、村的创造，又能 将这种创造加以整合，形成系统完善的管理规范；既注重保护农村集体经济组织及其成员开 发治理四荒的积极性，推进四荒资源开发的内部诱致性制度变迁，又注重保护四荒开发业主 特别是外来四荒开发业主的财产安全，及时地推进强制性制度变迁，从而保证了农村四荒资 源开发利用工作既充满活力又能健康、有序地进行。
2.2.管理方式的创新
通过新闻发布会的形式，利用媒体为四荒资源使用权买卖双方牵线搭桥，是利用市场机制 配置四荒资源初始阶段的一种现实选择，真正体现了管理就是服务，是四荒资源开发管理方 式的创新。
为将四荒开发推向市场，扩大招商引资力度，济南市政府自1997年以来连续举办了四次四 荒开发新闻发布会，广泛宣传四荒开发的意义、成就，吸引更多城市居民参与四荒开发。第 一 次新闻发布会，除面向社会推出3333公顷四荒项目外，市、县还制作了几百平方米的四荒开 发成果展览，用开发典型事例展示四荒开发前景吸引投资者。第二次新闻发布会走“政府搭 台，‘四荒’唱戏，城乡联姻，科技开发”的路子，以科技服务为先导，把“四荒”开发推 向市场，实现农村资源与城市资源的结合，科技与城、乡经济资源的结合。第三次新闻发布 会体现务实、高效、服务原则，印制项目简介，开发典型及《济南市四荒资源开发管理条例 》宣传材料一万余份，制作展板80余块。第四次新闻发布会与长清县五峰镇政府共同举办， 制作五峰山周围地区沙盘模型和效果图、“教授当农民”、“城里人开荒”等展板20余块， 并在会上向市民介绍了四荒开发输程序，会后组织市民乘车去现场查看地形、确认四至、帮 助洽谈交易，为开发者提供系列、配套服务。四次新闻发布会均取得了成功，共有中央、省 、市几十家新闻媒体进行项目信息传播，接待参展人员2.7万人次，发布四荒资源项目上千 个约28000公顷以上，草签开发意向9000余份，面积8466公顷，累计协议吸引资金达4.7亿 余元。会后，市（区）县、乡共接待四荒咨询、洽谈人员1万多人次，为开发双方牵线搭桥， 走 出了一条运用社会资金投资开发四荒的路子。
2.3.管理规范的创新
积极探讨了市场经济条件下如何为社区外居民、企事业单位开发四荒服务的模式，核心是 为四荒开发当事人提供一个公平、公正、公开的环境，使办事程序规范化、制度化。在运作 上，从确认四荒——制订转让方案——丈量面积——审核合同——支付转让金——核发使用 权证书——法律监督，每个环节都设计了具体的操作规范，严格按照程序办事，使开发者手 续 完备、合法，放心开发，不留后患，克服了四荒使用权转让不规范、随意性较大而带来的弊 端。
2.4.管理手段的创新
随着信息网络的发展，信息技术越来越被人们接受和应用。济南市农业区划办公室会同济 南市四荒资源开发服务中心，利用现代信息技术，制作了四荒开发利用网页，并建立了四荒 开发网站，借助网上优势，让更多的群众来了解、关注、开发四荒，将四荒开发市场拓展到 更广阔的领域。
3.法规创新
与耕地承包经营不同，四荒资源开发从一开始就迫切需要法规规范。法律制度供给的状况 如何，直接决定着四荒资源开发的规模和成效。首先，耕地承包经营基本上实行的是“按人 口平均分配资源”的办法，而四荒资源则是通过竞标承包经营、拍卖四荒资源使用权而承包 、租赁的，人们直接占有的四荒资源的数量相互之间差别很大，容易产生利益失衡，如果没 有强制性的法规保障，自然造成违法成本过低，从而使四荒开发业主的权益无法得到切实保 障。其次，耕地承包经营者基本上是本集体经济组织的成员，而四荒开发业主既有本集体经 济组织的成员，也有非本集体经济组织的成员和城市企业、城市居民，特别是一些较大的 四荒开发业主基本上是城市企业和城市居民，如果没有强制性的法规保障，四荒开发业主特 别是外来的四荒开发业主的权益就会淹没在与当地农民的讨价还价之中，大大增加制度运行 的成本。再次，四荒资源开发周期较长，它不象耕地承包经营者那样可以年年、季季都有收 益，从而更需要稳定长期预期。因此，单靠政策规范四荒开发，非本集体经济组织的成员就 很难进入甚至不敢进入，进入后一旦其权益受到威胁和损害，由于政策规范不具有责任制度 特别是强制性，也很难获得经济利益上的补偿。总之，四荒资源开发具有不同于耕地承包经 营的特点，从而决定了规范四荒资源开发的法规建设从一开始就具有特别重要的意义，在这 里强制性的制度安排是必不可少的。实际上，济南市农村四荒资源开发规范，也正是经历了 一个由政策推动到规章规范再到法规规范的创新过程。
3.1.规章创新
济南市四荒资源使用权拍卖，是从1992年起步并于1994年普遍展开的。为了规范四荒资源 使用权拍卖行为，保护四荒资源使用权有关当事人的合法权益，1995年10月24日济南市人民 政府发布了《济南市四荒资源使用权拍卖管理暂行办法》，以地方政府规章的法律形式，规 范了四荒使用权的拍卖范围、拍卖程序、拍卖方和承购方的权利义务、拍卖合同内容和拍卖 合同的变更、解除以及纠纷解决办法、拍卖金的管理等。之所以说它是规章创新，首先，《 济南市四荒资源使用权拍卖管理暂行办法》是我国第一个以政府规章的法律形式，将四荒资 源推向市场的规范性文件；其次，它系统地规范了利用市场机制和拍卖形式配置四荒资源的 各项规则；再次，该办法所规范的四荒使用权拍卖行为，得到了八个月以后国务院办公厅发 布的《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》[国办发(1996)23 号]的充分肯定。正是《济南市四荒资源使用权拍卖管理暂行办法》的发布施行，使农村四 荒资源使用权拍卖走上了规范化的轨道，大大鼓舞和调动了社会各界参与四荒开发的积极性 。
3.2.法规创新
由于《济南市四荒资源使用权拍卖管理暂行办法》只规范了四荒使用权拍卖一种形式，没 有涉及四荒的承包、租赁、股份合作经营等，难以全面调整四荒开发行为，加之上述办法在 法律责任的规定方面比较原则，还不能给多种形式的四荒开发业主以财产安全保障。为了全 面规范四荒资源开发利用行为，保障四荒资源所有者和开发者双方当事人的合法权益，1998 年9月16日济南市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过并经1998年11月21日山 东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议批准，公布施行了《济南市四荒资源开发管 理条例》。该条例共六章三十六条，全面规范了四荒资源开发和四荒资源开发管理行为。具 体来说，(1)它进一步完善了四荒资源开发利用的基本制度；(2)具体规范了四荒使用权的出 让方式，包括拍卖、承包、租赁、股份合作等四荒资源开发利用方式；(3)规范了四荒使用 权出让金的交付方式和出让金的管理；(4)明确了四荒使用年限；(5)进一步明确了扶持四荒 开发的优惠政策；(6)规范了四荒出让合同的订立、履行规则，进一步明确了合同当事人的 权利义务以及违约责任的承担问题；(7)系统规范了罚则。
《济南市四荒资源开发管理条例》的创新点在于：首先是创制性。地方立法大多是从属性 立法，由有立法权的机关结合本地实际对国家某一事项的法律、法规作出具体规定，从而更 有效地保证法律和法规的实施。而《济南市四荒资源开发管理条例》是自主性立法，在国家 尚未对此立法，也没有行政法规作原则规定，其他省市也没有这方面的法规文件可供借鉴的 情况下，根据本地四荒开发的实际，在不与现行法律、行政法规相抵触的前提下，对四荒开 发这一特殊问题作出规定，填补了国家立法的空白，同时为制订全省、全国性的四荒开发法 律法规起到了参考、借鉴作用。其次是综合性。《济南市四荒资源开发管理条例》的内容涉 及“宪法”及“土地管理法”、“森林法”、“水土保持法”、“合同法”、“行政处罚法 ”、“税收征管法”等方面的国家法约10余部，并且较好地使这些国家法的规定在四荒资源 开发这一问题上有机地衔接起来。再次是可操作性。法律责任是法的灵魂。法律规范的可操 作性，不仅在于具体规范行为模式，而且更在于具体规范不同行为模式的法律后果。《济南 市四荒资源开发管理条例》专章规定了法律责任，其条款占整个条款的五分之一强，从而为 四荒开发业主的财产安全以及当他们的合法权益遭受损害时获得法律救济提供了具体保障， 从立法上基本消除了开发业主在四荒开发初期普遍存在的“一怕政策变，二怕干部换，三怕 不兑现，四怕红眼病”的疑虑。
4.制度创新的社会效应
济南市农村四荒资源开发利用的制度创新，取得了显著的社会效应，不但加速了农业市场 主体的发育，推动了土地制度的变迁，而且促进了农业的产业创新，加快了农业技术扩散的 步伐。
4.1.四荒资源开发利用的制度创新，加速了农业市场主体的发育
耕地按人口平均承包、规模较小和半自给的经济形态，决定了我国农业市场主体的发育将 是一个长期的过程。而四荒资源开发的制度安排，则打破了按人口平均分配资源的方式，由 市场配置资源，并且相对集中，规模较大，形成了以商品交换为目的的四荒资源业主经营制 。不仅城市企业、城市居民将企业组织方式运用到四荒开发中，即便是农村集体经济组织的 成员承包经营四荒资源，采用的组织方式也不同于耕地的承包经营。在这里开发业主具有法 律意义上的独立人格和经济意义上的独立地位，成为比较完备的一类农业市场主体。
4.2.四荒资源开发利用的制度创新，拉动了农村土地制度的变迁
作为一种特殊的土地资源，四荒资源开发利用上的制度创新，本身就是我国农村土地制度 创新的一项重要内容。同时，四荒资源开发利用的制度创新，还会深刻地影响耕地承包经营 制度，为打破耕地家庭承包经营制的“路径依赖”和“体制锁定”提供了一个现实可资借鉴 的制度安排。
我国耕地家庭承包经营制度的初始安排，是排斥市场机制对资源的配置功能的，如何打破 耕地家庭承包经营制对按人口分配资源的强化机制，提高耕地承包经营制的运作效率，是第 二轮土地承包经营以后我国土地制度变迁亟待解决的一个课题。四荒开发中由市场配置资源 和四荒资源的业主经营制可以与耕地家庭承包经营制彼此联动、相互影响，同时四荒资源使 用权市场中介服务组织也是耕地使用权流转可资利用的一种组织资源，籍此可以拉动耕地承 包经营制的变迁。
4.3.四荒资源开发利用的制度创新，促进了农业的产业创新
济南市通过四荒开发，形成了一批新形态的产业。首先是生产规模扩大。四荒开发规模一 般较大，是耕地经营规模的几十倍乃至上千倍。其次是新业态不断涌现。传统四荒开发大多 是植树绿化、涵养水源，现在的四荒开发者更多地是在保持水土的前提下，为了获取资源的 最大效益。如养高档花卉、养蛇、养鸵鸟、养鹿、种植冬枣及优质果树、苗木、牛奶业、草 坪业、发展观光农业、休闲娱乐、保健等，使农业的比较效益大大提高。总之，通过新的四 荒开发的制度安排，培育、扩展了一批潜力较大、带动作用较强的新兴产业。
4.4.四荒资源开发利用的制度创新，加快了农业技术的扩散
新的四荒开发的制度安排，为农业技术的扩散提供了新的载体和组织依托。特别是开发规 模较大的单位，他们对科技人才、高新技术十分渴求，少的聘请科技人员1—2位，多的达近 十位，有省级科研单位的教授、研究员，有市级科研推广单位的农艺师、园艺师，也大学毕 业生、退休科技人员；有的是长期聘用，也有的是承担开发课题、咨询服务等；还有的是科 技 人员自身开发四荒。这些项目建成后因其科技含量高、种养方式较为先进，大都成为县、乡 农业科技示范园，成为农民学科技用科技的样板田，成为都市农业的“绿色硅谷”和农业高 、精、新技术引进和推广的“集散地”、“助推器”，从观念、管理、品种、技术、装备和 运作方式等方面，都超脱了传统的农业生产方式。