《立法法》与我国税收立法体系的完善，本文主要内容关键词为：税收论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国税收立法体系的现状及存在的主要问题
市场经济是法治经济，作为参与国民收入分配重要手段的税收，亦必须依法治税。而依法治税的关键和前提是建立完善、科学、统一、规范的税收立法体系。
我国现行税收立法体系主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章：
1.宪法。《中华人民共和国宪法》是在1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议上通过并颁布施行的。后来又经过1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、1993年3月9日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》进行三次修订。与税收有关的内容主要是“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。
2.法律。迄今为止，我国由全国人民代表大会及其常委会通过的税收法律共有三部：一是1980年9月10日通过、1995年10月31日第一次修订、1999年8月31日第二次修订的《中华人民共和国个人所得税法》；二是1991年4月9日通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》；三是1992年9月4日通过、1995年2月28日第一次修订、2001年4月28日第二次修订的《中华人民共和国税收征收管理法》。
3.税收行政法规。税收行政法规是国务院根据全国人大及常委会的授权，依据宪法和税收法律，通过一定法律程序制定的规范性文件。我国现行的税法体系中除了个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税以外的其它税种，都是由国务院制定的单行条例。如1993年12月13日国务院发布并于1994年1月1日起施行的《中华人民共和国增值税暂行条例》等等。
4.税收规章。税收规章是财政部、国家税务总局、海关总署根据其职权和国务院的授权，依据有关法律法规制定的行政解释及实施细则。如我国现行增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税等暂行条例的实施细则和消费税征收范围的解释、营业税税目注释、增值税、资源税若干具体问题规定等就属于税收规章。
5.地方性法规。地方性法规主要是全国人大授权经济特区制定的有关涉税的法规。
综观我国税收立法体系的现状，可以看出我国税收立法体系较以往有了较大进步，税收法律基本能自成体系，但就我国税收立法体系整体而言，仍然存在着一些亟待解决的问题：
1.以税收行政法规为主、税收法律为辅的税收立法体系，降低了税收的立法级次，影响了税法的公正性、科学性及权威性。虽然宪法规定全国人大及其常委会可授权国务院进行行政立法，但从实际看，这种授权显然被过多使用了。据统计，我国税收法律规范中的80%是由国务院以条例、暂行条例的形式颁布的，然后财政部、国家税务总局再根据国务院授权制定实施细则，各省、直辖市、自治区再根据财政部的授权颁行补充规定。这种行政主导型的立法体制从根本上讲是与税收法律主义相悖的。它一方面导致我国税收立法级次不高，稳定性差，对税法的权威性和税务部门的执法带来许多不利的影响；另一方面，行政机关既是立法者，又是执法者，难免会出于自身利益的考虑而不合理地扩大其税收权力而加重纳税人的负担，从而冲击立法民主原则，影响立法程序公正性和法律规范内容的科学性。
2.税收立法主体多元化及相互之间缺乏有效的协调，导致税收法律法规不统一、不完善和过分原则化。从我国当前情况来看，全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署都是税收的立法主体，从而使我国的税收立法主体呈现多元化的特征。在这种情况下，如果各立法主体之间缺乏有效的协调，将会导致税收法律规范名称各异，结构分散，甚至出现法律重复、冲突的现象，导致税法缺乏统一性。这不仅造成税务机关与纳税人的无所适从，而且出现大量越权立法、借法扩权、立法侵权的异常现象。1984年，我国工商税制改革时，全国人大常委会曾根据国务院的请求，授权国务院在改革工商税制过程中“拟定有关税收条例，以草案形式颁布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。可以看出，这时候国务院制定税收行政法规的权力是有限的。但是1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，则把税收立法权全权授予行政机关，立法机关在事实上放弃税收立法权。这导致我国现行税法体系以税收法律形式出台的税种寥寥无几。
3.地方缺乏适度的税收立法权。1994年我国的分税制改革曾涉及到税收立法权在中央和地方之间进行分配的问题，但在实践中，税收立法权仍高度集中于中央，地方并不拥有真正意义上的独立的税收立法权。到目前为止，在地方也只有民族自治区、海南省有权在遵循宪法、法律和行政法规的基础上，制定有关税收的地方性法规，其它省市仍无权制定有关税收的地方性法规。这种中央集权型的立法体制，既影响了分税制的规范实施，削弱了地方政府加强税收征管、利用税收手段调控本地区经济发展的积极性，也不利于建立完整的地方税体系。同时，地方在缺乏适度税收立法权的情况下，变相地征收了名目繁多的、具有税收性质的费用和基金。有资料显示，截止1997年底，全国性部门和行政事业性收费项目有344个，全国各类部门基金项目有421项（注：《中国财经报》，1998年4月29日。）。而省以下的收费更是数不胜数。收费种类繁多，政出多门，不仅扰乱了正常的分配秩序，增加了基层负担，而且加大了收费管理、收费制度改革的难度。
二、《立法法》与我国税收立法体系的确立
2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》，并于2000年7月1日起正式实施。《立法法》是一部规范立法活动的宪法性法律，它明确而具体地规定有关立法的各项制度，包括立法权限制度、立法程序制度、立法解释制度、立法监督制度等等。
《立法法》虽然对税法体系并无专门的规范，但其作为规范立法活动的基本法律，理应适用于税收立法。
1.关于税收立法体系的构成及其相互关系的确立。《立法法》第二条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章、地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”。由此可以看出，立法之“法”包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。具体到税法领域，可以认定税法体系应该由法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等内容构成。此外，从《立法法》相关规定可以看出，在税收法律体系的内容构成中，税收法律应当占主导地位，而行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等只不过是对税收法律的进一步细化和解释说明，处于辅助的或次要的地位。因此，我国最终应建立一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的科学、统一的税法体系。
2.关于税收立法权限的划分。(1)税收法律的权限。根据《立法法》第八条、第九条的规定，“规律”是由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的，其内容中包括“非国有财产的征收”和“税收的基本制度”，并且这两项内容“只能制定法律”。这表明税收制度应主要以税收法律形式出台，而且税收法律立法权限属于全国人大及其常委会，它既不能被推卸，也不能被转让。(2)行政法规的权限。根据《立法法》第五十六条的规定“行政法规”是由“国务院根据宪法和法律”制定的，它可以规定的内容有：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项；三是根据全国人大及其常委会的授权决定而制定行政法规的事项。(3)地方性法规的权限。地方性法规是由地方国家权力机关即由省、自治区、直辖市的人大及其常委会和较大的市的人大及其常委会制定的。根据《立法法》第六十四条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。第六十五条规定，经济特区可以根据全国人大授权制定法规，在本经济特区内实施。(4)规章的权限。规章分为部门规章和地方规章。部门规章主要由国务院各职能部门制定。《立法法》第七十一条规定，部门规章可以规定的事应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。地方规章是由省级政府和较大的市的政府制定。《立法法》第七十三条规定，地方规章可以规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。
《立法法》的规定表明，不同的税法体系的构成内容具有不同的权限范围，相互之间不得超越权限而随意立法，否则就是违法的。
三、进一步完善我国税收立法体系的具体对策
《立法法》的颁布为我国税收立法体系的改革指明了方向，明确了其内部各构成体系的权限与职责。依据《立法法》的规定，未来一段时间在完善我国税收方法体系的过程中，应采取以下相应对策：
1.尽快颁布税收基本法。税收基本法是对税法中的共同性问题加以规范，对具体税法有约束力，是税法体系中法律地位最高、法律效力最高的税法，决定着国家全部税收立法、执法、司法活动。目前世界上一些发达国家已经制定了税收基本法，我国至今还没有这样的税收法律，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容散见于各单行法律法规中。根据我国社会经济庞大、国情复杂的特点，同时考虑到宪法对税收的规定过于简单，而单行税法又较多的实际情况，制定税收基本法是非常迫切，非常必要的。通过颁布税收基本法，有助于杜绝税收立法的随意性，增强税收法律的权威性和稳定性；有助于加强各税收法规之间的统一性和协调性有助于提高税收法律规范的地位，增强其可操作性。
2.逐步建立以税收法律为主、行政法规为辅的科学统一的税收立法体制。首先，全国人大及其常委会应当切实履行立法职责，尽快制定有关税收问题的基本法律。对授权立法的行为采取更加审慎的态度，尽可能减少授权立法，提高税收法律规范的整体效力等级。同时对授权立法的事项，经过实践检验，证明制定法律条件成熟的，全国人大及其常委会要及时地把行政法规上升为法律；法律制定后，应终止相应立法事项的授权。其次，《立法法》第五十六条规定，行政法规“经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”，国务院应严格遵守这一规定，以尽可能地减少行政法规、规章的数量。第三，各有权机关在制定各自权限范围内的税收法规时，要根据《立法法》的要求合理安排税收法律体系的内部结构，注重立法技术，明确立法依据、实施日期等等。第四，全面清理、审查、修订税收法律法规。鉴于我国现行税收法律体系结构复杂，各类税收法律规范间存在相互重复、不协调甚至矛盾的现状，立法机关应根据WTO规则的要求，全面清理、审查、修订已有的税收法律法规，对现有的税收法律法规进行科学分类和归并，严谨立法，做到税收法律体系内部各种税收法律法规之间和每一个税收法律法规内部内容的一致性、形式的完整性和表达的规范性。全国人大及其常委会应当对税收法律法规的疏漏和不明确之处进行立法解释。第五，做好税收立法规划，增强税收立法的前瞻性。通过对未来税收发展趋势进行全方位分析和预测，制定“防患于未然”的超前性税收法律。
3.合理划分税收立法权限。
(1)合理划分立法机关与行政机关的税收立法权限。依据《立法法》，全国人大及其常委会应当成为我国税收立法体系的主体。如税收基本法、涉及全国性税收的实体法、税收程序法等都应由全国人大及其常委会来制定，国务院只能颁布一些具体的实施细则，对全国人大颁布的基本法进行补充和附注。但是考虑到我国的现实情况，立法格局的这一转变应是一个渐进的过程，现阶段国务院的授权立法和行政立法是必不可少的。在这种情况下，全国人大对国务院授权必须遵循“负责任和谨慎授权”原则，授权的内容必须明确，语言不得模棱两可，避免因语言含糊而发生行政立法权扩张的现象。全国人大及其常委会还要对被授权的行政机关的授权立法程序进行全程监督。此外，必须规定国务院不得将全国人大授予的立法权再转授予财政部和国家税务总局。
宪法作为国家的根本大法，必须对国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等不同种类的税收立法权做出明确的补充，规定它们分别应该由何种级别、何种性质的国家机关拥有，而且对上述性质的立法权的内容、范围必须予以详细规定。
(2)合理划分中央与地方的税收立法权限。建立适宜于中国实际情况的税收立法权限划分模式，应坚持责、权、利相结合的原则，既要维护中央的宏观调控能力，又要调动地方自主性，使税收立法权限的划分与国家的政权结构相适应。根据这一原则，第一，对于中央税、共享税和全国性地方税，其立法权应集中于中央。具体来说，应该由全国人大或常委会负责制定和颁布税法或由其授权国务院办理，财政部和国家税务总局负责税法的解释。尽管全国性的地方税的立法权属于中央，但是地方可以根据本地的实际情况，决定其开征或停征与否，并且拥有相应的税目、税率调整权限。第二，对于全国不统一开征，但具有极强的地方性意义的零星税种，可以由省、自治区、直辖市及较大的市的权力机关立法，并由各级地方确定开征或停征与否，这样，就使地方可以因地制宜地根据自己特有的税源开征新的税种，促进地方经济的发展。
值得说明的是，与地方拥有适度的税收立法权相适应，还要保持中央税收立法权限的主导性，使地方税收立法权在一定程度上受到中央权限的制衡：第一，地方颁布和实施的税法不得与中央颁布的税法相抵触，否则视为无效。第二，地方性税收法规必须报国务院备案。第三，地方税收立法权、解释权，只能属于省、自治区、直辖市和较大的市，不可层层下放。违反以上几点的地方性法规，中央有权否决。
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