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中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1674-1668(2009)06-0002-08
修订日期2009-08-07
我国正处在社会转型与体制转轨，机遇与风险并存的社会高风险期，在社会急速变化的过程中，各类社会问题被迅速地集中和放大，蕴涵着巨大的各类风险。从2006年1月国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》起，就意味着战略性地应对公共危机已被擢升至国家高度。社会经济与政治领域的各类公共危机或突发事件，无一不与社会保障发生密切的关联，加强与完善社会保障财政危机管理与应急管理的理念，建立社会保障财政危机管理体制迫在眉睫。
1 我国社会保障财政支持力度不足，中央与地方财力不平衡
社会保障财政危机管理的核心要义是根据中国国情，进行风险评估与预测，严格制订社会保障的长远规划，以应对社会保障财政危机和其它危机。2005年5月，世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告，报告指出：在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。[1]客观地说，我国部分积累的养老保险基金模式并没有真正建立起来，养老保险隐性债务显性化会最终会给财政增加相当大的压力，养老金发放能不能抵御通货膨胀的威胁要用未来作检验。社会保障财力不足表现：一是在养老保险统筹账户在严重拆借个人账户基金，截至2008年底，个人账户“空账”运行的规模已经达到了1.4万亿。[2]做实个人账户试点推向全国将需要国家和地方财政付出巨资。地区尤其是困难地区做实个人账户所面临的是中央财政补贴问题，但由于中央财政的社保资金并没有真正列入财政预算，地方需要一笔笔向中央财政报批，部门之间协调成本非常高，资金到位困难；二是医疗保险统筹账户实行现收现付制，没有积累，面临人口中度以上老龄化与高龄化，就可能遭遇严重的医疗保险基金危机，世界卫生组织发布的2000年世界卫生报告中，中国在191个国家的卫生系统中排名188位，[3]这与当年我国经济实力在全世界排名第6的地位非常不相称；三是从贫困救助看，按照一年683元的中国标准，到2005年中国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人。但若按人均1天消费1美元的联合国最低标准，中国贫困人口的总数将不少于2亿，仅次于印度位列世界第二。[4]目前中国农村人口尚在贫困线的贫困人口2300多万，处在温饱边缘线近5000万，还有城市贫困人口约2800万，因此，整个中国尚有1亿人处在脱贫的边缘。[5]与国际贫困标准不接轨，从另一方面彰显了中国社会救济的财力严重不足；四是失业率指标与国际标准严重不一致，既不能进行国际对比，更掩盖了深层次的就业矛盾，经济高增长不能带来高就业，政府购买就业岗位等手段远远不能满足劳动力供给需要。
近年来尽管我国社会保障支出占财政支出的比例已达到11％左右，社会保障资源结构性矛盾仍旧突出，离“十一五”规划要求达到15-20％的目标还相差甚远。尽管如此，社保基金入不敷出的财政托底机制将使财政严重困难。以上海为例，在一系列财政问题中，最让人苦恼的是上海社保基金的“入不敷出”，“这一情况已经到了出现严重穿底的境地，而未来二十年这一用财政收入填补社保基金窟窿的局面会越来越严重。”“社保基金严重穿底，仅2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170-180亿元，占到了市级财政收入的17-18％左右，而预计今年还需要增加60-70亿才能把社保基金的窟窿补上。”[6]在社会保障城乡一体化建设过程中，公共财政应重点向农村社会保障事业倾斜，要把增加农村社保投入改善民生的重点，逐步提高农村低保和新型合作医疗的补助标准，扩大覆盖范围。中央财政对农村社保的投入应向中西部地区倾斜，重点解决农村群众的医疗和养老问题。据财政部统计，早在2002年，中国赤字县的比例即高达73％，赤字问题占县级财政支出总量的77％。[7]在我国地方政府债务中，既有赤字性债务，也有融资性债务；既有直接债务，也有间接债务；既有显性债务，也有隐性债务。国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行了初步摸底。据粗略统计，到目前，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。[8]由于地方政府特别是市县两级财力不足，难以提供配套的社会保障补助基金，一些困难地区农村低保出现断供现象或“青黄不接”现象，制约了农村社会保障事业的发展。2008年中央财政赤字1800亿元，[9]质疑行政经费长期居高不下的民怨越来越多，如何使老百姓从一种“高税收高福利”的体制中获益，这是中国目前社会发展中最核心的问题，也是中国社会保障民生发展战略的未来之路。
2 社会保障财政危机管理未提升到战略高度
2.1 社会保障财政危机管理的制度基础不扎实
应急管理是社会保障常规性危机管理的重要内容，社会保障责任不明晰，表现在中央政府与地方政府之间、部门与部门之间、政府与企业之间缺乏风险成本分担的法律框架，一些应急性开支没有明确的支付账目。各级政府的财权和事权不统一，日常一些公共服务的项目是中央政府请客，地方政府付账，一定程度上造成地方政府财政赤字。在发生公共风险的情况下，更容易造成“风险大锅饭”，如何分担中央与地方政府各自的风险成本，如失业成本的分摊、养老保险隐性债务的弥补、特大自然灾害成本的分摊等，各级政府谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。在这些问题不明确的情况下，各个行为主体的就会行动迟缓，相互观望。不仅化解公共危机的效率会大大降低，甚至延长危机状态，而且将会使中央财政在公共危机中陷入被动。对社会保障风险的防范旨在使风险成本最小化从而实现社会保障资源价值最大化，我国在应对人口老龄化与高龄化危机带来的社会保障基金短缺风险时，还要谨防通货膨胀带来的养老金与医疗支付额高于预期，尤其需要作好基金储备与制度安排，尽可能作大“基金馅饼”，在社会保障资源总量及其如何分配之间找到适当的动态平衡。
2.2 2012年养老保险由省级统筹向全国统筹过渡的体制基础并不乐观
养老保险等项目从市、县级统筹过渡到省级统筹，有利于节约管理成本，应对人口老龄化危机。省级统筹的目的在于建立基金调剂机制，增强抵御风险的能力，在更大的范围内调剂基金余缺，分散基金风险。但是省级统筹在实施过程遭遇种种阻力：一是基金难以调剂源自于区域经济发展的不平衡与养老保险的负担程度，造成经济发展水平不高的地区向经济发展水平较高的地区进行逆向调剂；二是次级政府养老保险的责任边界不明确，企业依赖政府，下级财政依赖上级财政、地方政府责任层层下移成为一个管理惯性，也直接影响到了养老保险事业；三是分税制在财政包干基数业已确定的情况下，实行省级统筹，上缴或下拨的退休统筹基金会造成地方财政的减收或增收，因此统筹层次的提高就无法运行；四是各级养老保险经办机构隶属于各级政府，省级社会保障机构调剂基金会遭遇地方政府的阻力，地方政府会采用压低工资基数等变通方式减少基金上调。中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员认为：“县级统筹其实意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是全国多达两千多个县市地方政府，情况更为严峻的是，每个统筹单位里在资金流上是五险(养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险)基金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的‘中心’或‘处’管理，如果再加上农村的合作医疗和养老资金的独立行政管理，从全国来看，社保基金潜在的‘风险点’多达上万个。”[10]
国务院已提出2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实行全国统筹的目标。截至2008年年底，全国实现省级统筹的省份共有17个，是否真正意义的省级统筹还值得质疑。省级统筹的道路充满坎坷，以辽宁省为例，在经过8年的试点之后，辽宁仍旧无法实现这一目标。作为辽宁最发达的城市，大连甚至还停留在县级统筹的层次。[11]养老保险全国统筹是长远目标还是短期目标？中央和地方“分灶吃饭”，养老保险基金跨省调剂困难的体制性瓶颈如何突破？劳动力流动尤其是农民工流动的统筹基金如何划转，中央财政能否为全国养老保险越来越大的支付危机兜底埋单等等一系列体制问题都要理顺，面临世界金融危机这样一个极为复杂的形势与全国财政收入增幅下降的局面，国务院关于2012年实现养老保险全国统筹的短期目标应该慎重考虑。
2.3 包括社会保障在内的转移支付政策效应偏低
转移支付基金有相当份量的基金属于社会保障基金，调整转移支付制度，是缩小区域间差距最有效的政策。现在转移支付中面临的一个最重要的问题是转移支付资金被截流，地方政府以各种理由占用资金。大大小小的政策性浪费已经成为行政质量不高和延缓经济社会发展的主要障碍。“2005年，审计署对20个省(区、市)的地方预算进行抽查后发现，中央预算编入地方预算的为3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44％。也就是说，中央转移支付中有一半以上没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。国家审计署审计长李金华表示，中央转移支付从中央部门一直‘流’到村庄，渠道很长，这条‘水渠’是要‘渗水’和被‘截流’的，有时候水流到村里面就没了。他强调，这里面有历史遗留问题。要对地方进行规范的转移支付，就必须把中央和地方的事权划分得非常清楚。”[12]中国长期存在的二元经济现象，使农村居民较城市居民处于相对的弱势地位，基本上得不到政府转移性支付，在社会保障转移支付中的享有份额也极低，农村进城务工农民在就业、子女入学、岗位选择、医疗待遇均处于边缘化，社会福利的享有量极低。
3 社会保障财政危机管理战略的主要方向与监控指标
就社会保障而言，发生公共风险的主要领域：一是产业结构调整引起的群体性失业，那些在劳动力市场上缺少竞争力的人群，会逐渐被沉淀到社会的底层，形成城市贫困人口，需要失业保险政策和最低生活保险制度与之相对应。目前农民工与大学生这两大群体的就业问题与失业问题存在非常复杂的社会动因，更需要相应的社会保障政策提供防范机制；二是重大的自然灾害，造成村民正常的劳动与生活中断，需要社会救济提供物质帮助；三是养老金的社会化发放，一旦遭遇养老金支付危机，需要政府充当兜底者的角色，坚持确保养老金足额按时发放不动摇；四是政策性引发的危机，如我国农民工群体性退保问题，虽然这还没有酿成一种重大的社会事件，但是这对农民工的所谓关怀与政府社会保障的诚信蒙上了阴影；五是公共医疗问题，公共卫生问题的预防性尤其需要提前作出应急预案。
对社会保障的危机或危机管理在管理层次上高于日常管理，是管理的最高层次。社会保障财政危机管理要服从于建设小康社会与和谐社会的发展需要，必须与整个国民经济和社会发展规划结合起来，也必须与国家、地区和部门的危机管理体系相适应。在上述社会保障公共风险防范中，失业问题借助于公共财政与劳动社会保障部门共同应对；重大自然灾害通过年度财政预算由民政部门实行常规管理与应急管理，并辅之于动态调控机制；养老金的社会化发放有“两个确保”政策作背景，近几年已走上了正常发展的轨道，未来应对人口老龄化的养老金支付危机，需要政府作出长期的预算安排与风险防范；社会保障政策不当引发的危机需要进行政策调整，以符合国民心态与现实诉求；医疗保险与公共卫生问题是最复杂的社会层面，具有公共危机普遍存在性、较强的突发性与扩散性、高频发性、社会影响力大等特点，不确定型因素复杂，需要作出特别的应急预案。生存保障是社会稳定的逻辑起点，这是社会管理和社会伦理价值判断的共同结果，如四川大地震引发的各种次生灾害对灾民的基本生存保障尤其如此，社会保障系统选择反映民生生存状况的硬性指标来综合考量社会保障财政危机管理配套能力。
(1)最低生活保障发放率。最低生活保障是社会最底线的社会公平，我国实施“应保尽保”政策体现了对弱势群体最人性化的关怀，但这一政策的具体实施还需要更完善的制度设计，防范政策与诚信风险。
(2)社会保障覆盖率。社会保障覆盖率是和谐社会最核心的指标，其覆盖面越广，社会保障机制运行就越稳健，安全网就越大。
(3)就业率与失业人员再就业率。保持充足的就业率是最大的民心工程，高就业率既可以支持社会保障事业的发展，又可以保持社会稳定。不论是大学毕业生的初次就业率还是失业人员的再就业率，都应该始终纳入政府的视线，缩短失业平均周期，并作为危机管理的重要内容。
(4)教育资源配备能力。反映公众对教育资源的享受情况，需要考察城乡教育资源配置、单位面积学校保有量，以及教育公平问题。
(5)医疗资源配备能力。反映公众享受医疗卫生资源的情况，应考察每万人医疗卫生人员配备人数和单位面积医疗机构保有量，以及政府的公共卫生投资。
(6)经济适用房与廉租房的配备能力。反映中低收入阶层缺房户的满足状况，考察政府投资经济适用房的供给率以及廉租房的保有率。
4 社会保障财政危机管理的可持续发展理念与机制建设
4.1 以可持续发展的理念贯穿社会保障财政危机管理
国家财政部副部长王军在2005年12月召开的“全国财政社会保障工作会议”上强调：“十一五”期间要按照“低水平、广覆盖、可持续、严管理”的原则，进一步健全就业和社会保障体系。我国现行社会保障资源禀赋不足，且面临人口老龄化与高龄化、转制成本高、社会保障发展层次极不平衡等众多因素影响。研究社会保障可持续发展问题，旨在从前瞻性着眼，以保证制度设计的连续性与长期有效性，降低管理成本，增强社会保障的长期效益。
(1)可持续发展以社会保障资源为基础，同经济承载能力相协调。社会保障资源包括社会保障基金的存量与增量的供给。社会保障能否可持续发展，必须充分考虑社会保障资源供给的多源化与可持续发展的筹资机制，考虑政府、企业、个人对社会保障资源供给的长期承受能力，考虑社会保障资源的增值功能和造血功能对未来的影响。
(2)可持续发展贯穿于社会保障制度设计的始终。社会保障制度设计要从社会经济发展的前瞻性研究出发，从技术与管理的角度考虑，做好社会保障制度的设计工作，并从动态发展的观点矫正社会保障制度的一些功能性缺陷，以保证社会保障制度的职能实现与对公民的信用承诺。
(3)社会保障可持续发展是一种以人为本的发展。强调公平原则，即人们在享受社会保障权益与自身福利增进的过程中应该享有平等的权利。从时间序列上看，公平不仅包括各代人之间的代际公平，而且包括同代人之间在同一时点、不同地域、不同行业的代内公平问题。以养老保险为例，发展中国家因受通货膨胀的影响，随着时间的延迟，下一代人养老时就很难享受与上一代人同样的保障水平，代际公平因通货膨胀问题造成现值与终值的不对称而受到影响。社会保障管理制度创新通过双向途径实现，一是对外来的制度模式加以模仿和改造；二是根据自身社会保障体系发展的需要与转型过程进行新的制度设计。
4.2 强化政府在社会保障财政危机管理中的责任意识，降低动态风险
国家在社会保障可持续发展中负有不可推卸的责任，社会保障不等同于国家保障，但国家在社会经济发展过程中负有维系市场失灵的社会保障责任，国家责任不明确，社会保障制度就无从建立，无法实现社会保障的可持续发展。国家责任要明晰，但不是担纲无限责任，国家是社会保险的最后出资人，但需要以社会保险的设计与制度承载为首要前提，并需要国家之外的社会组织与个人来共同承担社会保障的发展重任。超出国家经济所承受能力而不切实际地认为国家要为社会保障支出全额埋单，最终会导致社会保障制度的崩溃。
一般认为，市场经济有两大重要支柱：一是社会保障体系；二是信用体系。中国选择了市场经济的发展道路，要求把建立与完善社会保障体系作为市场经济一个重要的配套工程。转型过程中政府介入社会保障存在一个适度社会保障水平问题，即以某一国家或地区某一特定时期社会保障支出占该国或该地区GDP的百分比来衡量，适度社会保障水平要与社会保障的基本功能相适应，政府介入社会保障的深度则要服从于政府财政收入状况，财政收入增量一般与GDP增量成正比关系，适度社会保障水平的约束条件服从于社会保障需求水平与社会保障供给水平两大条件的制约，扩大政府财政预算中社会保障支出的比重就是一个从财务上对政府介入社会保障的供给量的度量。
市场经济改革带给中国的一个重要变化，就是建设一个依法行政、富有效率的有限责任政府，庞大的官僚系统正在朝着“小政府、大社会”的格局发展。有限责任政府的构建决定了中国政府将无法包办全部社会保险事务。如果中国政府要包办社会保险事务，则意味着社会保险管理系统将随着覆盖人数的增加而膨胀，毕竟社会保险不能完全等同于商业保险的大数法则或纯粹风险，这显然与有限责任政府的发展取向相背离。从西方国家社会保障改革的趋势看，政府责任随着市场化程度的提高而干预程度有所减弱，政府偿付责任也随之减弱，政府弱化部分社会保障职能不等于政府在社会保障某些方面的全盘退出，转换政府社会保障职能也包括政府在社会保障的某些方面从主角地位向配角地位的转换。政府的社会保障职能通过治道变革与市场化的手段来消减政府社会保障的压力。
4.3 完善政府在社会保障财政危机管理中的体制建设
中国正处在社会转型与体制转轨，机遇与风险并存的社会高风险期。在社会急速变化的过程中，各类社会问题被迅速地集中和放大，因而蕴涵着巨大的风险。这是当代后发展国家现代化、城市化荆棘之路的共性，也是正在进行追赶型、跨越式发展的中国社会不得不面对与思考的问题。中国的社会保障政策应急性色彩比较浓厚，事实上是指政府对社会保障政策制定的科学性与可行性还缺乏思想准备与科学决策，缺少应急预案和应急管理程序，只能是“头痛医头、脚痛医脚”，真正的应急状况下只能依靠财政输血来渡过难关，加强社会保障财政危机管理尤为关键。
4.3.1 社会保障财政危机管理的应急机制
对社会保障风险的识别，一是静态风险，二是动态风险。社会保障制度作为一个长期的系统工程，更大程度上是要预防财务风险，政府介入社会保障要建立常态预算与应急预算，实行预算基金式管理，在性质上，预备费基金属于风险准备金。在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金，不断增加积累额度。应急预算在性质上属于预算，不是在公共风险到来的时候才编制，在形式上也属于滚动预算，每年编制，滚动修改。尤其是随着人口老龄化深度的推进，国家更需要作出应对人口老龄化所需要的养老保险与医疗保险基金的长期预算安排，联系人口周期与经济周期，实行时间上的程序化管理，即：(1)在常态下加强对风险积聚的识别与预防，及时化解公共风险，防止风险累积而转化为社会保障公共危机；(2)在危机阶段及时启动应急反映机制，选择合适的政策组合工具化解危机，尽可能减少危机发生的损失与频度，避免危机升级；(3)总结危机发生的起因，防微杜渐，做好防范下一轮公共危机的制度安排与财政安排。如我国调整企业离退休人员与机关事业单位离退休人员的养老金待遇，这是双轨制带来的传统管理问题，引发的危机是企业离退休人员的强烈不满，影响社会稳定，缩小差距的调整可能使政府陷入了被动的动态调整而难以自拔。
治标还需治本，社会保障的一些突发性事件有可能是社会矛盾长期累积的结果，增强社会保障反应能力需夯实社会保障的基础工作，建立社会保障可持续发展的理念、提高管理能力、完善制度建设。
(1)树立风险意识与忧患意识
中国人民大学社会学系李路路教授曾指出，当代中国社会因巨大的社会变迁正在进入一个“风险社会”甚至是“高风险社会”，这“绝对不是危言耸听”。中国经济与社会发展存在诸多失衡：如城乡居民收入分配的失衡、政府与市场边界的失衡、公共管理与市场化的失衡、投资与消费及外贸间的失衡、垄断国企与竞争性行业的失衡、城市和农村间的失衡、中央政府与地方政府在财权和事权划分上的失衡等。“读书难、看病难、买房难”三难问题要有效解决，若不能开通政府与民众有效的沟通渠道，民众的情绪会演化成“信任危机”，它将影响整个社会形态，居民社会保障预期长期偏低，应该激发政府社会保障部门强烈的风险意识与忧患意识，将社会保障的风险降低到最低程度。
(2)加大社会保障在财政支出的比重与建立分担风险的制度框架
有资料显示，中国目前80％以上的劳动者没有基本养老保险，85％以上的城乡居民没有基本医疗保障，城乡困难群体没有制度化的社会救助，1.4亿老年人和6000多万残疾人以及亿万妇女儿童缺乏必要的社会福利。因此，世界银行东亚及太平洋地区副行长孔杰忠称，“中国应当以国家行动计划来开发社会保障系统。”[13]这是释散社会风险的必要条件，中国“十一五”规划要求在“十一五”规划末期社会保障支出要达到财政预算支出的15％到20％，从资金上奠定了预防社会保障风险的制度框架。与些同时，为了防止“风险大锅饭”、明确风险分担责任，要求在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、个人之间等等方面构建一个风险分担的制度框架，以减少道德风险和相互之间的推诿与依赖。对政府提供的各项担保、政策承诺进行事前的风险评估，以免政府因财政能力而导致言行不一，损害政府的公信力。为了预防养老保险与医疗保险的支付危机，建立多支柱的养老与医疗保险多支柱体系，这是分担未来风险最有效的良方，多方支撑，政府的社会保障职能才能真正实现。
(3)将预防社会保障财政危机纳入国家应急预案的法治化轨道
2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，中国应急预案框架体系初步形成。编制总体预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。在公共事件中，相当部分属于社会保障的主体内容，构建社会保障应急预案，一则保证公共财政在危急状态下保障社会保障应急基金的供给，建立公共危机的快速反应机制；二则在常规状态下为预防社会保障财政危机的发生制定长期的反危机战略和应急计划，实行权责发生制的政府会计，建立政府财务报告制度，全面反应政府的或有负债及未来支出责任。
4.3.2 政府应急介入社会保障的财政资源配置
(1)应急状态下的财政资源配置工具
由于受经济实力的制约，在危机发生时调集资源的能力和应对危机的机制不健全，资源的有限性和对资源需求的无限性之间的矛盾更加突出。政府介入社会保障的应急机制属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，从公共财政而言，要求为及时化解社会保障的公共风险提供财力保障，并辅之予相应的政策和具体措施，从社会保险制度自身财政平衡机制而言，也需要自身的财力系统提供一定的风险预防基金。这两者可以使用的财政或政策工具有：
其一，公共财政应急拨款，包括分割部分国有资产和土地转让。中国为了实施“两个确保”政策，对养老保险的财政补贴有时采用非常规的紧急拨款机制。
其二，动用中国国务院社会保障基金理事会所拥有的基金或国家财政为社会保障长期预算安排的积累基金。国务院社会保障基金理事会所拥有的基金是战略性储备资源，具有在应急状态下动用的政治功能。国家财政为社会保障长期预算安排的积累基金，是出于为防范未来社会人口老龄化养老金支付危机与医疗费支付危机而储备的资源，对中国而言，应该具备这方面的战略思想，并尽早做出预算安排。
其三，动用统筹账户的积累基金。中国社会保障各个项目都有不同程度的滚存结余，截至2007年，全国养老保险基金累计结余7391亿元。[14]除了可以满足2-3个月发放的常规性风险基金以外和少量的个人账户“实账”以外，如果实现全国统筹，其余额持续增长可以作为一种应急状态下可以动用的资源。
其四，转移支付。中国经济发展极不平衡，进行区域收入分配调节涉及广义转移支付和政府间转移支付，首先要在中央与地方财政之间合理划分收入分配调节事权，但不可能在全国范围内统一调节标准。为此，收入分配调节的基本事权应按居民属地来划分。考虑到各地社会保障资源汲取能力的差异，以及改善社会保障资源结构配置的需要，重视对社会保障的转移支付政策，弥补以往在计划经济中遗留的非均衡发展战略带来的后遗症。中央财政向贫困地区划拨社会保障基金或是省级财政向下级财政下拨补助基金，要依据相关的价格、收入指标及各地社会保障制度的运行效率等测定。
其五，实行第三次分配。第三次分配是指在一些社会生活领域里如何让富人多出钱，穷人少出钱，也即实行社会收人的转移支付。鼓励富人捐资建立各种社会基金，资助公益性事业或慈善事业是实现社会收入转移支付的有效途径。在中国，需要动员企业、富人，高效地为社会进行第三次分配，为社会保障提供“最后一道防线”，弥补财政转移支付的不足。现在需要解决的是一些慈善行为的非特定捐赠使捐赠者看不到自己的捐赠对象的生活改善而产生的抵触心理，政府要免除捐款的所得税，为私人捐资的基金会的运作制定完善的法规体系。
其六，发行社会保障公债。在应急状态下，为了弥补社会保障应急基金的不足，发行社会保障公债。
上述应急状态下社会保障资源配置工具可以根据不同的风险状况单独使用或组合使用。国际社会对重大自然灾害的人道性捐赠，也是必不可行的资源配置工具。
(2)社会保障可持续发展的资源配置
社会公共危机是个人、家庭、市场机制本身不能解决的社会问题，需要政府着力动员社会资源和公共力量加以解决，政府应成为公共危机管理的主体。政府的资源配置职能，指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择，重点是社会保障资源的结构调整问题。
为防患于未然，“十一五”期间，中央对社会保障的资源配置作出了重大战略安排：一是中国财政部已提出“让公共财政照耀农村”的新理念，不断加大对农村教育、医疗、卫生、文化等社会事业的投入力度，促进农村的全面发展；二是将市场资源配置与政府资源配置结合起来，改变卫生资源在市场分配上存在的“重大城市轻小城市”、“重城市轻农村”、“重参保人群轻非参保人群”的问题。政府在卫生工作中要加强公共卫生建设，有效应对突发公共卫生事件；三是根据原劳动与社会保障部“十一五”规划，2006年全国新型农村合作医疗试点县(市、区)数量要达到全国县(市、区)总数的40％左右；2007年扩大到60％左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民。这些立足于长远的社会保障资源配置有利于防范社会保障风险的发生，在建立和谐社会的基础上，释散风险聚集转化为公共危机的发生机率。
(3)社保基金的长期投资的增值效率
2008年，受金融危机等因素的影响，全国社保基金交易类资产公允价值变动额约为-620亿元，权益投资收益额约为-390亿元，投资收益率约为-6％。[15]中国重要的战略投资者是做实后的个人账户基金和企业年金(2007年底中国3.2万家企业积累了1519亿元企业年金)[16]。社保基金的发展将有利于实现机构投资者作为资本市场主导力量的战略目标。同时，将部分国有股划给社保基金持有，可以避免股权分置改革完成后股权流通量的过快增加，从而缓解市场压力。但是，社保基金持有部分国有股权后，可能会面临股价波动或效益较差的国企破产的风险。因此，社保基金应建立起有效的危机管理制度。将养老金体系改革与资本市场发展协同起来加以推进，设计一揽子政策安排与配套措施，实现资本市场与养老金体系的良性互动发展，但当前中国资本市场建设与基金运营监督体系是一个突出的问题。养老保险个人账户真正做实后，做实后的基金如何增值，这是对中国资本市场与政府管理能力的一个最大的考验。
(4)开源节流，降低危机管理成本
与此同时，为了养老保险基金的开源节流，社会保障政策调整可以考虑：其一，降低养老金替代率的改革必须在非透明管理的情况下尽早到位；其二，采取低进低出办法，扩大对非公有制企业的养老保险覆盖面；其三，在实行养老保险全国统筹同时实施中央转移支付确保养老金发放情况下，要与地方养老保险业绩管理挂钩，促进地方养老保险绩效管理最优化；其四，加快收入工资化、工资货币化改革，规范工资管理体制，减少社会保障税在目前对富裕者阶层的累退性，扩大社会保障工薪税的税基；其五，在中国人口老龄化趋近中强度时期及所面临的高龄化风险，适当延迟退休年龄，既可增加养老保险费的收入，又可减少养老金的支出。
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[14]详见人力资源和社会保障部网站.2007年劳动和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].
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[16]详见人力资源和社会保障部网站.2007年劳动和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].
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