我国助学贷款制度存在的问题及建议，本文主要内容关键词为：助学贷款论文,制度论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1999年中国工商银行开始“国家助学贷款”（注：在“助学贷款”前加“国家”是因为政府向借款人提供了50％的贴息，而后文所称的“就学贷款”实际上是按普通消费贷款发放与管理的，没有任何的优惠，只是借款人把资金用于教育而已，与国际通称的“助学贷款”概念相去较远。此外我国也没有其他称为“助学贷款”或者用于教育目的的金融产品。故而，本文讨论的是银行向借款人发放的用于高等教育和职业教育目的的、具有公益性质的、政府提供贴息的、被称为“国家助学贷款”的金融产品的制度问题。）（以下非特别注释皆称“助学贷款”）试点以来，我国的助学贷款业务从无到有，在全国铺开。在国家助学贷款的带动下，用于就学的商业贷款（为了区别，暂称为“就学贷款”）也应运而生，获得发展。截止2003年6月，已累计向71.7万学生发放了40.7亿元国家助学贷款，余额达到37亿元；“就学贷款”余额已达24亿元。目前助学贷款已成为资助经济困难青年完成高等教育的一项重要举措，对提高劳动力素质，促进经济增长，特别是经济的长期、可持续增长具有重要意义。但从业务开展情况来看，存在很多问题，需要总结经验、完善设计与制度安排。
一、助学贷款的理论与制度
（一）助学贷款的理论基础
助学贷款不同于一般商业贷款的关键是政府直接参与了此项金融活动，并发挥着重要作用，使之具有准公共产品性质，目的是资助贫困家庭出身的青年完成高等教育。世界上许多国家与地区都有助学贷款计划或项目，通过助学金计划（奖学金和助学贷款）帮助家境困难的青年完成高等教育，与政府的职责和教育作为服务业以及贷款作为金融产品的特性有关。
1、高等教育是准公共产品
这与教育作为服务业的性质有关：首先，政府是公共产品的提供者，办教育是为了民族发展和满足社会公平需要。接受教育就成了基本人权，每个人都享有受教育的机会。但无论在哪个国家，都存在因贫困而不能接受教育的人群，因此，保障教育机会平等，增加就学机会就成为政府一项重要的教育和社会政策。
其次，无论对哪国来讲，高等教育不是义务教育，而是职业教育，是家庭或个人的投资行为，由政府负担全部高等教育费用既不合理——对于个人与家庭而言就是自己投资而让别人支付资本金并承担投资风险，是对未能接受高等教育的纳税人的不公平，同时又不现实。而且它对财政是一项沉重的负担，并且这种做法被普遍认为缺乏效率。
第三，高等教育是职业教育，具有很强的外部性。从经济学意义上说，高等教育不同于普通教育，它是职业教育，本身是一项投资，它的直接受益人是借款青年及其家庭。同时，作为教育（公共产品）的一部分，它又有具有很强的外部性：它是人力资本开发，有利于提高全社会的劳动生产率；有助于提高全社会的文化和文明程度，降低贫困和犯罪。因此发展高等教育有助于整个经济和社会的发展。
2、助学贷款是金融产品
首先，助学贷款是银行向借款学生及其家庭提供的中长期流动性金融产品。就学生及其家庭而言，接受高等教育是学生及其家庭投资人力资本开发活动的一部分，缺乏读书期间的有关费用，就意味着缺乏生产期间的流动资金，而银行向学生提供贷款正是向他提供了这种流动性，学生需要以未来的现金收入来偿还并支付利息。而从银行方面来看，助学贷款是银行向社会提供的服务产品，必须给银行带来利润，否则银行作为企业无法正常运转并向其投资人交代。这是它得以开展的条件。
其次，助学贷款风险高。对于商业银行而言，助学贷款与其他贷款相比，不确定性较大。困难学生和家庭大都难以提供有效的抵押或担保；贷款期限长，不可预测因素多，银行与借款学生处于严重的信息不对称；特别是学生毕业后收入不确定，就业流动性大，变化多，对银行的管理造成不便。
第三，助学贷款的经营成本高。助学贷款作为消费贷款的一种，属于零售业务，具有涉及人数多，单笔业务量小的特点，因而经营成本很高，据统计在15％。
因此，在纯粹的商业原则下，银行必然以谨慎的态度对待助学贷款业务，并课以较高的利率来弥补高风险，这样会导致助学贷款的需求受到抑制，市场规模受到限制，导致市场最后萎缩。而政府介入助学贷款的程度与方式，取决于财力与政策选择。考虑到公平性，利用贷款资助经济困难学生完成学业，待其毕业后以工作收入归还贷款，就成为各国政府青睐的一种手段。从经济学上讲，政府通过提供贷款的本金，或者贷款担保来实现以小博大，促进资源的有效配置和教育的可持续发展，是政府的最佳选择。从世界各地的做法来看，各有利弊，很难说谁优谁劣。从政治经济学角度来看，成功的政策安排，要兼顾公平与效率，使之实现某种均衡。
（二）助学贷款制度的一般框架
一般来说，助学贷款制度包括以下内容：出资人，即资金来源；贷款人：由谁运作；贷款管理：申请条件、偿还期限、利率、偿还方式、债务减免或延迟条款；风险管理等几方面。
世界各国助学贷款的具体做法差别很大。从资金来源看，有全部由政府出资的；也有由商业银行出资、政府提供补贴或给予担保的；也有由政府、银行、社会多方共同出资的。从贷款管理来看，有银行，也有由政府成立的专门机构，还有由政府的某个部门，比如澳大利亚就由税务系统来管理的。从申请条件来看，家境经济困难是共同标准，但很多国家都规定，如果取得了奖学金就不能申请贷款；还有的国家把学习成绩作为申请贷款的附带条件；有的国家则根据学生的学科、专业及毕业后的就业前景等方面加以区别。在贷款的具体管理方面差异更大，比如利率，一般是低于市场利率，但也有不付息的国家；而偿还期限从几年到20年不等；至于偿还方式一般采用分期付款方式：有按固定数额还款的，也有按借款学生收入的固定比例归还的（这时候还款期限不定）。更重要的是都有贷款的减免或延迟条款安排，也就是指借款学生遇到特殊情况时处理债务的办法：针对借款学生毕业后由于种种客观原因无法正常还贷而做出减免；也有的国家规定如果借款学生毕业后从事与公益事业有关工作就可以获得借款的减免。从贷款的风险管理方面来看，由于助学贷款风险较高是普遍存在的现象，因此，基本上由政府承担最后的贷款风险，但具体办法十分细致、周密。
二、我国的助学贷款制度及其评价
90年代以后我国加大了高等教育改革的力度，招生规模不断扩大，学生自己负担的学费和个人生活费支出不断增加。在这种情况下，家庭经济困难的青年，特别是农村的贫困青年，要完成高等教育所面临的困难更加突出。据有关资料，“全国全日制本专科在校学生约560万人，其中经济困难的学生比重约在20％以上，总人数超过100万人”。（2002年约有140万人。对于这么多的贫困学生，单纯由财政提供全部奖学金、补助或费用减免是不现实的。那么，如果把高等教育看作既是教育又是投资的话，通过银行向贫困学生提供有偿就学资助，而借款学生在毕业就业后予以偿还的助学贷款就成为一种合理的制度安排。为此，在财力有限的情况下，政府向学生提供利息补贴，向银行提供专项税收和呆帐处理优惠的助学贷款应运而生。
（一）我国的助学贷款制度
——关于贷款业务的规定。贷款对象：经济困难的全日制本专科学生（含高职生）、研究生和第二学位学生；目标：用于资助借款学生支付学费、住宿费和生活费等方面的费用；受贷比例：贷款学生原则上不超过在校学生总数的20％；借款金额：每人每年不超过6000元；借款利率：按人民银行公布的同期限贷款利率执行，不上浮，欠息不计复利；归还期限：原则上要求借款学生在毕业后四年内还清，对四年学制的本科生而言，贷款期限一般为8年（即大学一年级借款，毕业四年后内还清；可展期一次）。
——国家助学贷款的性质。国家助学贷款不是政策性贷款，是商业性贷款中的信用贷款，无需担保、抵押。
——出资人和贷款人。四家国有独资商业银行承担贷款发放、贷后管理与收回的职责，本金由银行筹措。
——政府提供优惠政策：对贷款供给方免征国家助学贷款利息收入营业税；对相应的呆坏帐，经由放款银行的总行核实后，按实际发生额在所得税前按规定核销。对于需求方的优惠是给予借款学生50％的利息补贴。
——国家助学贷款的管理，以学校为主，校银共管：学校进行贷前审查与推荐；银行拥有贷款的最终决定权，具体经办贷款资金的结算手续，专项管理。
（二）我国助学贷款制度的特点
与其他国家相比，我国的国家助学贷款具有以下特点：
一是财政支持的力度不大。政府的支持力度，就供给方而言仅体现在给予银行免征利息收入营业税、所得税前核销呆坏帐的政策优惠上。而发达国家和许多发展中国家的助学贷款，政府资助表现在：由政府全部出资，或者提供贷款担保。
对于借款方而言，我国的助学贷款制度安排与国外的无二，享受较低的利息负担：政府提供借款利息50％的补贴。
二是还款期限较短。我国的还款期一般为4年，如果能够获得展期，也最多为6年。而许多国家的助学贷款还款期在10年以上，如日本最短的为10年、最长的可达20年，美国的帕金斯贷学金还款期为10年，印尼为10年，委内瑞拉为20年，澳大利亚为17年；也有少数国家或地区的助学贷款期限低于8年，如中国香港为5年，英国为7年。
三是还款方式单一，没有豁免安排。我国的还款方式只有分期偿还方式，而国外的则多种多样：除分期偿还外，还有等额偿还、收入固定比例、用社会服务抵债等等，如克林顿政府提出的“国家服务计划”就规定，如果参加该计划的学生毕业后收入不足以偿还贷款，可以用做两年的社会服务工作来抵债。同时，设计了豁免安排来处理例外情况；对于毕业后从事特殊工作的学生，或确实还贷困难的学生，设计了相应的减免安排。
四是贷款主体有限。我国只允许四大国有独资商业银行发放助学贷款，排除了其他金融机构从事此项业务的可能性，而许多国家不仅金融机构可以，而且还有专业机构，或政府部门来管理助学贷款。
五是银行承担所有风险。目前的制度规定国家助学贷款的风险（损失）由放款银行利用自身能力，通过呆坏帐核销来承担；国家仅允许银行在征收所得税之前核销该类呆坏帐。而绝大多数国家助学贷款的风险都是由政府承担的，即助学贷款的损失由财政弥补。
（三）我国助学贷款制度中存在的问题
1、政府的作用未能充分发挥
我国政府的作用未充分发挥的关键是助学贷款制度突出了政府不出资、不拿钱的中国特色，扭曲了政府的作用，降低了助学贷款的公益性。
首先，制度未能有效调节供需双方的利益关系。一般来讲，政府介入经济活动的目的就是为了弥补市场机制的缺陷，调节供求关系。以优惠利率放贷或给予利息补贴是为了刺激需求；政府出资，或提供担保，则是为了增加供给。但在我国，政府给予学生50％的利率补贴，对需求的刺激作用较大；而对银行，仅规定免征国家助学贷款利息收入营业税，一旦发生呆坏帐则由放款银行自行承担。在风险很高、利率不上浮的情况下，银行从助学贷款业务中获利很少甚至亏本，银行的积极性自然不高。因此，政策给予供给与需求的不对称刺激，进一步加剧了助学贷款的供需缺口。
其次，政府没有充分考虑助学贷款供给方的利益。对于由助学贷款的外部性强、风险高、成本大等特点给商业银行带来的不利，国家政策没有给予相应的弥补，因此没有从根本上解决助学贷款中商业银行收益与成本、风险不对称的问题，而以行政命令要求商业银行发放助学贷款反而进一步加剧了这种不对称，抑制了银行经办此项业务的积极性。如果不是行政命令在起作用，市场早已萎缩了。
第三，政策有失公平性。对于促进社会公平，我国的助学贷款政策通过贴息来体现，相应地，对商业银行则不能说没有，但至少不够，也不公平。促进社会公平是政府对全社会应当担负的责任与义务，在中国则交由商业银行承担而不给予经济补偿，是对作为企业的银行经营活动的行政干预和不公正。在这里，政府把银行看为一个政府机构，而没有把它作为一个具有自身利益的企业，极不公正，有损政府作为国家机关维护市场经济活动中各方利益的、公正的公共机构形象。
第四，操作中的行政计划色彩浓重。我国是以行政方式要求商业银行开展助学贷款业务的。从2002年起，人民银行和教育部共同编制、下达国家助学贷款指导性计划，再分摊到四家银行，由四家银行相应的实施计划，分解至高等院校执行，并报人民银行备案。尽管国家助学贷款的定位是商业贷款，但实际运行中更强调计划性，与商业银行改革的目标冲突，不符合改革的大方向。
2、产品设计不合理
还贷的期限与方式是否合理，不仅关系到能否按期还贷，而且关系到这项业务的可持续性。
一是期限偏短，借款人负担重。假设一个经济困难大学生四年内每年借款6000元，四年共借24000元，即使不考虑利息因素，毕业后四年内他每月需还款500元。考虑利息的话当然会更多。这对于一个刚工作的大学生来说，是一项不轻的负担。
二是还款方式单一。国际上大多数的助学贷款还贷方式比较灵活，有利于学生还贷，降低违约率。另外，对于毕业后就业困难、收入低的青年还可以考虑延期还贷和减免还贷数量。而我国的助学贷款是由银行出资，银行自然要求还贷期限短，直接归还银行本金与利息；延长贷款期限，只能加大银行的信贷风险。
3、助学贷款的风险防范机制薄弱
由于助学贷款具有高风险特征，因此建立风险防范机制应该是其制度设计的重要内容。
成功的助学贷款制度都有完善的风险防范机制。首先，它们有完善的个人征信系统作保障；其次，对于违约者实施行之有效的处罚，使违约成本远高于履约成本，迫使借款者履约；另外，最后风险基本上都由国家承担。而我国的国家助学贷款纯属信用贷款，风险防范措施十分薄弱。现有的风险防范措施仅限于：要求建立借款学生信用档案及信息登记查询系统、加强对学生的诚信教育，在毕业分配证明中注明贷款信息、要求用人单位协助监督还款、对未按期还款违约行为进行曝光等；但均无实际约束力：学生贷款信息系统仍在建设之中，违约曝光并未得到认真执行，银行披露有阻力，即使披露后有多大作用还很难说。
三、完善我国助学贷款制度的建议
综上分析，制度不健全是导致我国助学贷款业务存在各种问题的根本原因。本质就是让国有商业银行承担政府财政功能，国内外的实践已经证明这种做法难以持续，必须改变。
（一）正确认识高等教育与助学贷款的关系
这里的关键是社会各方面必须认识到高等教育的双重特性。高等教育是教育活动，向公民提供知识，并且提供劳动技能；作为服务业，高等教育不是义务教育，提供的不是完全的公共产品，因而不能完全像义务教育那样由政府提供全部的费用，即由全体公民共担费用、共享收益。它是职业教育，因为接受过高等教育的人相比之下拥有更高的劳动技能，能够从事更为复杂的劳动，从而获得更高的报酬。因而，对于受教育者，它是一种人力资本投资活动，为此投资者有义务和责任出资，并承担相应的风险，不能要求政府或者社会无偿为他承担风险、提供投资资本。
其次，从本质上讲，市场经济是一个嫌贫爱富的经济，具有人力资本投资特性的高等教育也不例外。在资源有限的情况下，社会不可能让每一个人都上大学，上好大学；因此只有满足某些条件并有财力的青年才能接受好的高等教育。社会的制度安排也不能排除一些极端优秀的学生不能接受高等教育，这要求社会提供资助，包括企业和个人提供的奖学金，甚至学校通过鉴别来免除他们的学费并提供其一切费用供他们完成学业。这就要求政府在制度安排上予以保证，保证国家和民族发展的长远利益。这就是高等教育的公共性质体现。但是，不是谁想上大学就可以上大学，除个别人以外，其他的人必须为高等教育付费，或者接受提供免费的高等教育专业，比如军事院校、师范院校等等。
第三，助学贷款作为经济活动，政府在制度设计上需要考虑参与主体的公平问题，不能只考虑单方的利益，否则会导致此项业务的萎缩——市场萎缩。一个良好的制度设计应该符合激励机制设计的基本原则，即参与约束与激励相容约束，也就是，制度安排应该使参与此项活动的经济主体不仅愿意从事此项活动而且萌发主动性和积极性。从信息经济学上讲，就是制度安排本身应该满足以下两个原则：经济主体参与某项活动的收益比不参与该项活动获得的更多；而且参与度越高，获得的利益就越大。如果这样，就助学贷款业务而言，在需求方，政府提供了很好的激励，但约束有限，给供给方造成了许多困难和风险；而在供给方，制度设计缺乏必要的激励机制，导致这一业务发展成Akerlof从“旧车交易”案例推广的“市场萎缩”现象。我们的扶贫贷款和助学贷款的制度设计同出一辙，如果没有行政干预可能早已萎缩了，需要在制度设计上充分考虑供给方作为经济主体的利益。
（二）完善国家高等教育资助体系
一是在高等教育费用实行分摊制的情况下，高等教育费用自然需要在政府和学生之间分摊，分摊的比例应该合理；二是建立国家助学金体系：国家与社会对学生的资助方式应包括奖学金、助学金、贷款、勤工俭学等；建立一个由此组成的高教学生资助体系，使之互相补充；三是政府应当提供合适的公共财政支持，不能把政府的责任推到银行身上。这造成实际上的政企不分，影响银行作为企业的经营与发展；四是进一步加快完善我国的社会信用体系建设。
（三）完善现有的助学贷款制度
就目前的助学贷款市场而言，制度设计的不公平，导致需求旺盛而供给严重不足。因此，我们需要在制度设计上趋向公平，保证供给方的合法利益并提高他们开展此项业务的积极性。
1、改变助学贷款的管理方式、大力开展生源地助学贷款
目前是由四大国有商业银行在就学地发放贷款，而由于贫困学生主要在农村，入校前就需要资金做路费、行李费、入学即交的学费等，如果由生源地的农村信用社等金融机构发放贷款就能满足此类需求。同时，对于借款人的信息，当地金融机构比就学地的要熟悉得多，有比较优势：一是易于提供担保，二是农村信用社对学生家庭情况较为了解，三是按中国人的习惯，子女对父母为其上大学借的钱会十分重视，因为这涉及到体面与尊严，道德约束很强，会尽快偿还。
2、建立国家助学贷款担保基金、保证贷款人的利益
目前信贷风险全部由银行承担的做法不合理，既不合乎公平原则——银行不应该承担社会功能，也不利于提高效率——产生大量的不良贷款，使助学贷款业务难以持续发展。在政府财政困难、不能提供全部资金来资助学生的情况下，考虑建立一种由国家、地方政府、高校、社会和银行共同分担的助学贷款风险补偿机制，比如建立由财政、高校出资或社会捐资组成的助学贷款担保基金，用于担保或补偿助学贷款的风险。担保基金负责建立、管理助学贷款网络系统和信用评估系统。当商业银行收不回助学贷款时，担保基金给予归还，然后担保基金接过收回贷款的责任。由于担保基金同时负责贷款信息的登记与管理、负责建立借款学生的信用档案，因此比银行更有利于追回贷款，另外也有利于建立学生的信用档案。
3、考虑建立银行之间共享借款人信息的制度
加快建设和完善全国个人征信系统，为每位借款学生建立专门的助学贷款账户，与身份证一样，账户随人走。鉴于这需要一个过程，因而当务之急是要利用现有的条件，促进助学贷款工作进一步开展。四家国有商业银行和其他商业银行都有自己计算机信息系统，同时，教育部也建立了高校毕业证认证中心和助学贷款管理中心，可利用目前储蓄实名制和身份证号码唯一性的现有基础，建立联系，共享信息，约束借款人的违约行为，使违约成本远远大于违约成本。可结合实名的储蓄帐户——身份证号码——毕业证书认证的关系，利用计算机建立违约惩罚机制，比如，对不按期归还借款并无适当理由的借款人在毕业证认证网页上予以载明，或者利用储蓄帐户发出警告等等。
4、重新划分助学贷款标准，扩大受贷面
由于目前我国的助学贷款对申请人没有制定统一的标准。对于贫困学生来说，一部分人能从学校得到国家助学贷款，而得不到的，只好求助于一般商业款。而商业贷款一般期限短、利率高：以3个月、6个月的居多，一年以上的较少，三年以上的就学贷款基本上没有，农村信用社类似贷款的利率比照农业贷款执行，是基准利率的1.4倍—1.5倍。
同时，从助学贷款的特性及国际上普遍的做法看，政府提供贴息的助学贷款是学生助学融资的主体，因此，我们需要制订可行的助学贷款申请标准，扩大助学贷款的受助者范围。
5、扩大助学贷款供给方的范围和数量
目前助学贷款的供给方仅限于是四家国有商业银行，建议考虑扩大到所有商业银行和其它金融机构，扩大助学贷款供给方的数量，以提高助学贷款产品的市场竞争性，减少产品供给与需求的指定程度。
6、重新考虑助学贷款制度的设计
助学贷款不仅是向借款人提供资金的金融产品，也是发展我国公共服务业——高等教育的组成部分，具有准公共性质。因而政府在发挥作用的时候需要兼顾银行的合法利益，如此才能促进此项业务的可持续开展，不能只向需求方提供激励而不考虑供给方的利益，否则会引起供方的“惜贷”，最后导致市场萎缩。目前的关键是要向供方提供激励相容机制。
7、合理设计产品、减少金融机构的风险压力
包括助学贷款申请的条件、利率、借款数量、还款方式、还款期限、特殊安排等等内容，比如适当提高借款上限、延长还款期限、补充特别条款，如对学生毕业后失业或出现其他困难情况时，提出应对办法；设计减免条款，比如如果毕业学生从事国家亟需的工作，如参加西部大开发、特别服务等等，可获得还贷减免等等。
执笔人：程建胜
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