以责任政党保卫责任政府——国外政府理论的发展逻辑，本文主要内容关键词为：政府论文,责任论文,政党论文,逻辑论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2008)07-0080-05
“任何经验性知识都在某种意义上和某种程度上是由概念形成的，这一点非常重要……对事实的描述包含一个按这种意义来理解的概念系统。它不仅是客观现实的一种再现，而且是客观现实的有选择性的安排。”[1]从一定意义上讲，现代政治学首先就是在对概念的厘清与证伪中走上发展的道路的。在责任政府已经不再成为理论问题以后，在政党产生以后，新的政党政府形式开始进入政治学的视野。英国政治学家布赖斯在1891年出版了《美利坚共和国》首先对政党政府作了界定，“在法国、意大利和英格兰，政党政府意味着一伙人——通过持有一套观念而联合起来的或者声称是这样联合起来的——获得了对整个政府机器的控制，并依照这些观念管理它。”[2]但是在布赖斯看来，政党政府的形式并没有许多疑问，政党政府又是和责任内阁、责任政府并无区别；但是到了20世纪，政党政府开始具备了不同于责任政府的学术特征，这首先体现在谢茨施耐德的经典著作《政党政府》上，但是该书也同样没有对政党政府与责任政府进行明确的概念区别，只是到了萨托利，才把政党政府从责任政府研究的束缚中解救出来。但是已经存在的大量概念的混用影响了后来者对于政党和政府的深入研究，也在一定程度上影响了我国国内责任政府的研究。
一、关于责任政府
在美国政治学中，责任一词是汉密尔顿或麦迪逊在《联邦党人文集》第63篇首先提出的，“笔者还要提出政府对人民应负责任的问题，这种责任本来起源于选举，恰恰因选举过于频繁，却反而因之缺乏……。负责任，必须限于负责一方权力所及的事务上；而要做到有效的负责，又必须关系到此种权力的行使上。”[3]在许多美国政治学家看来，这意味着，负责任的政治家是为人民去做那些他们不能为自己做但能够形成一种判断的事情。[4]
首先，责任政府与义务相连。“在政治活动和公共管理中，‘责任’最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连接的职责，这种责任意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定的工作和职能。责任也通常意味着那些公职人员应当向其他人员或机构履行一定职责的责任或义务，这些人可以要求他们作出解释。”[5]美国天主教大学约翰·肯尼思·怀特教授认为，责任等同于“应该承担的责任或负有说明义务”的意思(Responsibility Equals Accountability)[6]。斯瓦茨摩学院的罗兰德·彭罗克在《回应、责任、多数统治》一文中也表达了相似的观点，他指出，责任与回应、多数统治一道，构成了政治学的学科，尤其是体现在政治科学家评价政府组织行为方面。他认为，从一般意义上看，责任这一观点，和两个问题相互联系，一是责任意味着“应该负责任”(accountability)，这和有责任的(answerability)意思近似。对于个人来说，是指他的行为对他人负有责任，对于政府来说，是指它必须被选民所控制。同样，内阁为了迎合议会的欢心通常自称向立法机关负责；第二个方面，在政治科学中很少提及的，即是可解释性(explicability)。但是，从政治责任的角度，基于以上认识的无论是两党制还是议会制度，都没有完全解决对于政治责任的问题。[7]第三，责任还意味着一种向中肯的事实和价值的理性后果无限接近的趋势。[8]
其次，责任政府有基本价值取向。休士顿大学明湖分校的斯塔林教授认为，“就其一般意义而言，责任政府对于自由民主主义的概念来说是非常重要的。”[9]在他看来，尽管很难穷尽或界定政府责任，但其所涵盖的基本价值在于：(1)回应。意味着政府对民众的要求作出反应，并采取积极措施解决问题。(2)弹性。在政策形成和执行中，政府不能忽略不同群体，不同地域或对政策目标达成的情景差异。(3)能力。行政责任同样要求政策的制定和执行受到恰当的、认可的目标标准的指引，政府的行为应是谨慎的，而不是仓促的，应当关注结果，不应玩忽职守。同时政府的行为应当是有效率和有效能的。(4)正当程序。政府的行为应受到法律的约束，而非受到武断的意志的支配，非经法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。(5)负责。一个组织必须对其外部的某些人和某些事负责，在做错事情时，一些人必须承担责任。(6)诚实。[10]
第三，责任政府是一种制度安排。为了保证责任的实现，责任政府就必须同时是一个必要的制度安排。责任政府是一种制度安排已经成为西方学者的共识，《布莱克维尔政治学百科全书》把责任政府放在制度卷中考察也可以说明这一认同。加拿大的学者则认为，代议制和责任政府是今天民主体制的基石，一般说来是指政府必须向选民负责。在加拿大，这一语词是指政府向立法组织负责。它包括以下涵义：(1)基于责任政府的原则，政府的权力是有限的，政府没有超越法律的权限；(2)责任政府基于众议院的同意而产生，因此必须向其负责；(3)政府官员在行使权力时必须获得议会的支持。同样，在责任政府目标达到以后，以下规定必须得到普遍接受：(1)执行官的头衔意味着权力；(2)这一头衔仅仅授予议会信任的大臣；(3)头衔仅仅拥有充当大臣建议者的角色；(4)大臣是内阁一个部的一员；(5)如果该部失去了议会的信任，其必须辞职或展开新的选举。[11]而作为法律层面的解释，布莱克法律词典的对“责任政府”也持相近的解释：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策招到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”[12]我们从这个解释中可以看出责任政府的消极责任承担方式。因此，基于这样的认识，在经典责任政府理论看来，美国政府算不上责任政府，因为总统不是向两院负责，而是向政党负责。[13]
因此从以上的对比分析中，我们可以得出责任政府的一般定义，即责任政府是一个由人民选举产生并通过人民代表向人民负责的政府。人民通过选举控制政府，责任政府必须在人民的控制之下，由于得到人民的同意而获得权力，由于失去人民的支持而失去权力。
二、关于政党政府
既然美国政府不符合责任政府的基本定义，那么美国政府又是一种什么类型的政府模式呢？在西方政治学的视野中，美国政府形式是一种典型的政党政府。
在欧美地区，至少从19世纪30年代起，政党已经在政府框架内发生作用，但是并没有学者对政党政府这个命题展开讨论。1942年出版的谢茨施耐德的《政党政府》是较早以政党政府命题的著作，但是书中并没有对政党政府作出概念的界定，罗斯在1974年出版的《政党政府的问题》同样没有对这一概念进行考察，而随后于1986年出版的维尔登曼等人的《政党政府的幻想与现实》中仍然没有对这一概念进行深入的探讨。让·布隆代尔敏锐地指出：“一方面，政党在政府中起到了不容忽视的作用；另一方面，我们对这种作用缺少分析。这两方面的反差——实际上是不协调——是思想史上一个非常有趣的现象……现在的问题在于：有关‘政府’和‘支持政府的政党’之间的联系成了一个盲点。”[14]同样在布赖斯看来，政党政府的形式并没有许多疑问，他明确指出，政党政府确实在英国、法国和意大利存在。但是他也意识到，美国人对政党政府的构想不同于欧洲人，只是认为由于美国不存在内阁政府，所以会有美国政党政府与欧洲政党政府的差异。
首先，政党政府说明人民利益主张渠道的变化。其实从表面上看，美国政府与英国责任政府的区别主要在于政党在政府中的活动过程差异。萨托利从民主的实现手段上指出，英国在18世纪实行的责任政府(responsible government)，并不完全等同于政党政府(party government)，“责任政府不只在时间上先于政党政府，且后者还有很大部分是由前者演进而来。”[15]政党介入责任政府，使责任政府的性质发生变化；因此，政党政府不是对责任政府的一种简单的概念替代，而是说明一种利益诉求和回应渠道的变化。在前者，政府通过议会向人民负责，是议会“为”人民控制政府；而在后者，政府则通过政党向人民负责，是“由”人民控制政府。[16]
其次，政党政府有其限定性条件。当然并不是说出现了政党就意味着政党政府的出现，里查德·卡茨(R.S.Katz)指出，政府要称之为“政党政府”，必须满足三个条件：第一，根据政党的纲领，通过选举来选拔人员，由他们来制定政府的所有重大决策，或者政府的决策者由他们来任命并对他们负责。第二，如果存在“一党”政府，那么由执政党制定政策；如果存在联盟政府，则由各政党协商制定政策。第三，最高官员如内阁总理必须在本党内选择，并通过他们所属的政党对人民负责。[17]
第三，政党政府暗示了责任从政府到政党的转移。责任政府把政府看作一个整体，政府整体性对议会负责，这一认识尤其在议会制政府中得到印证。但是在联合执政的政府制度中，把政府视为一个整体则存在困难，政府中的政党有可能为了具体的政府政策展开全面竞争，从而要求政党必须成为一个具有回应性的政党。
因此基于以上的分析，我们认为政党政府出现在政党诞生并垄断选举以后的责任政府，是一个或多个政党共同掌握权力和制定政策，并通过政党向人民负责的现代民主政府。政党政府可以存在于内阁制，也可以存在于总统制、委员会制和人民代表大会制等国家中，但是其本质在于人民将通过政党控制政府，而不是政党替人民控制政府。
三、关于责任政党政府
由于责任的转移，政党需要直接面对公众和社会，更直接地承担起原本应该由政府承担的责任。但是为了争取更多的选票，竞争性政党在政策上也趋向接近，以美国两党制为例，“在很多美国人看来，政党并没有太大的意义。美国的两大政党总是叫人觉得有点相似，彼此在基本价值观、意识形态以及政纲上有大量雷同之处，大选通常是依靠政党候选人的个人人格魅力而不是政党的公众亲和力。”[18]在此前，马克斯·韦伯也在《政治作为一种志业》中颇有微词，“有些政党，特别是美国的政党，在关于宪法解释的旧日冲突消失了以后，已经变成了纯粹以猎取官职为目的的政党；至于实质的纲领，乃是可以按照获取选票的几率而随时改变的。”[19]
正是基于美国政党责任的旁落，1950年，美国政治学会政党委员会发表了谢茨施耐德等人执笔的《走向更加负责任的两党制》[20]，这一报告被美国政治学界认为责任政党政府理论的滥觞，并在美国政治学界引起了强烈的反响。报告在前言中指出，美国两党由于历史或其他的原因，并没有形成严密的组织体系，政党的责任在选举后便趋于消失，报告严厉批评了这种现象，认为其损害了美国民主的心脏，并导致了严重的内政外交问题。[21]在第一部分《政党的角色》中，报告从三个方面分析了政党必须承担承担的责任：首先，从政党和公共政策关系上。报告指出虽然政党被看做独立于政府以外的组织，但是在一个人口超过一亿五千万的大国里，人民需要政党提供合适的政府行为选择。其次，在程序方面，政党应该有宏观的政治导向。因为在公共需求和公共事务(现代政府的整体政策、总体项目和政府活动)之间的核心即在于明确表达的需要。第三，在政党体系的潜力方面。两党制的潜力在于假定这样的目标：一方面，任何大党不能垄断选举，另一方面，所有政党必须适应外部的需要。[22]报告认为美国政党缺少效率，是不负责任的政党，因此美国政党必须改革，否则必然面临许多难以解决的问题，这些问题主要体现在：无法有效地解决美国面临的许多亟待克服的难题，极端主义的政治危机，潜在的美国总统滥用职权的问题，美国人民对政治和决策过程的不满。[23]报告认为，所谓责任政党就是能够向选民提供合适的政策选择的政党。[24]我们认为，报告的积极意义在于，
其具体地勾勒了责任政党的路径指向。
首先，责任政党是一个相对的概念，它包含着对政党责任理解的差异。在一个多党制的国家中，“政党责任是指通过选举而实现的两党对社会大众的责任。政党通过选举而对社会负责，意味着政党不只有一个，因为社会有选择的余地时才能让一个政党承担责任。”[25]在美国，由于联邦主义与分权主义的政治基础，政党呈现了极大的松散性，因此责任政党提出的初衷就是试图以社会责任的担当结束美国政党的普遍性分权。
因此，综合责任政党政府理论的内容与美国的
政治现实不难看出，责任政党主要包括以下几个方面的内容：首先，责任政党必须有同一纲领。纲领是政党的基础，纲领不同，政党也不同；其次责任政党必须有严密的组织结构，不允许组织内部的分裂甚至对立；第三，责任政党不仅仅包含执政党，也包括参政党和反对党；第四，政党的责任包括公共责任(外部责任)和组织责任即内部责任。政党(包括反对党)外部责任体现在公共责任意味着公民的政策选择权，内部责任意味着政党内部的民主过程并体现为党纲对于党员、干部、规定的责任。第五，责任政党必须有强烈的人民性，能够成为人民自由意志表达的渠道。总之，责任政党就是指建设一个有严密纪律和组织结构、民主的、责任的、有效的政党，它必须能够充分表达人民意愿并为人民控制，也能处理现代政府的复杂问题。
其次，责任政党政府强调责任政党的责任行使不是抽象的，它仍然要借助于责任政府这一渠道进行意志表达和责任履行。在民主政治体制中，任何政党不能践行政府的权力，人民选择政党的目的是为了组织政府，而不是由政党替代政府。因为，如果说代议制的危机存在内在逻辑的话，同样的逻辑也会在政党政府中出现，政党政府也可能和责任政府一样，逐步背离人民的意志，并再次借用人民的名义追逐一党之私利。因此作为对责任政府和政党政府的双重否定，责任政党政府成为一种民主的实现形式和价值体现就不难理解了。责任政党政府有可能超越责任政府和政党政府的双重危机，形成一种更加理想的政府制度和政党制度。
第三，责任政党政府是以责任政党保卫责任政府。密尔坚信，“理想上最好的政府形式就是主权作为最后手段的最高支配权属于社会整个集体的那种政府。”[26]但是任何代议制政府也不能摆脱政党的运作过程，密尔也承认，即使在议会控制主权的政治体制内，“议会所决定仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于该政党的成员中谁最适于担任政府首脑则由该政党自行决定。”[27]那么，如何组织政府则成为政党的重要内容。由于责任政党强调政党对人民的责任，因此只有责任政党保卫下的政府才可能是真正的责任政府，才是真正的责任政党政府。当然在这一过程中，责任政党并不是仅仅对执政党的要求，也是对在野党的一种约束。
正是基于以上分析，我们认为所谓责任政党政府隐含着政党的责任政府与负责任的政党政府两层含义，这一概念既明确政党在责任政府中的责任主体地位，又强调政党与政府在责任履行上的一致性。因此责任政党政府就是对责任政府和政党政府的双重超越，是责任政党过程在责任政府过程中一种积极延伸，是以责任政党保卫责任政府、是进入国家政治过程中责任政党和责任政府结构与功能重组的严密的政治形态。责任政党不仅仅体现民主政府的价值追求，也体现现代政党的发展走向；责任政党政府中不仅仅是执政党的政府、也是参政党和反对党的政府，它们在共同的政党政府过程中实现自身的政治、行政、道德和法律责任，并在这一过程中形成公共的政治、行政、道德和法律责任。
注释：
①[美]T·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，译林出版社,2003年版，第31-32页。
②转自[法]让·布隆代尔等：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，曾淼等译，北京大学出版社，2006年版，第5页。
③[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆，1982年版，第320页。
④[美]哈维·C·曼斯菲尔德：《驯化君主》，冯克利译，译林出版社,2005年版，第310页。
⑤布莱克维尔：《政治学百科全书》(中译本)，中国政法大学出版社，2002年版，第701页。
⑥John Kenneth White.Responsible Party Government in America,Perspectives on Political Science.Vol.21 Iss.2(Spring 1992),pp.80- 90
⑦⑧J.Roland Pennock.Responsiveness,Responsibility,and Majority Rule,APSR,1952.Vol.46:796-8.,p807.
⑨⑩Grover Starling,Managing The Public Sector,The Dorsey Press,1986,p.702,pp.115-125.
(11)http://www.canadiana.org/citm/specifique/responsable_e.html#responsibledef,2005-11-10。
(12)Henry Campbell Black,Black' s Law Dictionary,6th edition,St Paul Minn West Publishing Co,1990,pp1180.
(13)http://www.australianpolitics.com/democracy/terms/responsible-government.shtml,2005-11-10。
(14)转自[法]让·布隆代尔等：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，曾淼等译，北京大学出版社，2006年版，第3页。
(15)(16)Giovanni Sartori：《最新政党与政府制度》，雷飞龙译，韦伯文化国际出版有限公司，2003年，第31页。
(17)转自[法]让·布隆代尔等：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，曾淼等译，北京大学出版社，2006年版，第3页。
(18)[美]迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001年版，第215页。
(19)[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，钱永祥等译，广西师范大学出版社，2004年版，第211页。
(20)(21)(22)(23)(24)American Political Science Association,1950,"Toward a More Responsible Two-Party System:A Report of the Committee on Political Parties ”APSR,Vol.44,No.3,Supplement,p15-16,p91-96,p1.
(25)William J.Keefe,Parties,Politics,and Public Policy in America,CQ Press,1988,p.262.转自蒋劲松：《责任政府新论》，社会科学文献出版社，2005年版，第489页。
(26)(27)[英]J·S·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆，1982年版，第43页。