乡村振兴背景下村民自治的现实困境与化解对策
张明进
（河池学院 广西宜州 546300）
【摘要】 治理有效是实现乡村振兴总体要求的重要维度之一，村民自治作为乡村治理的基础，村民自治有效程度影响到乡村的治理绩效。当前村民自治中面临着自治主体数量不足、自治规模不当、自治机制运行不良、自治要素条件不佳等多重困境，制约乡村振兴战略的有效推进。应从理顺乡政村治关系、科学设置自治单元、培育壮大自治主体、重构乡村共同体、实现自治法治德治的合一等方面完善农村治理结构，实现村民自治的转型和发展，提高乡村治理的有效性。
【关键词】 乡村振兴；村民自治；困境；对策
治理有效是十九大报告中提出的实施乡村振兴战略的关键一环。乡村振兴，治理有效是基础，关键在于村民自治的有效实现。乡村振兴战略的实施将推动农村治理转型，特别是村民自治的转型。作为国家治理体系的重要组成部分，村民自治的转型发展是国家治理能力现代化建设的重要要求，是全面建成社会小康的重要保证，对全面落实乡村振兴、实现农村现代化具有十分重要的意义。
薪酬奖励是激发员工工作热情、提高工作效率的最有效最直接的方式，酒店可以针对那些对薪酬不满意的员工采取薪酬激励来留住员工，但前提是酒店一定要完善奖励制度并严格执行，否则会适得其反。因此酒店可以通过建立合理的奖励制度来留住员工。酒店的奖励制度一定要公开透明，让员工知道酒店是公平公正的，并且是有理有据的，这样才能让员工信服。同样的，若是员工未达到相应的岗位要求或者做出对酒店不利的事情，也应适当的予以惩罚，
一、现实与困境：乡村振兴背景下村民自治的面临的境遇。
当前农村大量人口外出务工，农村“空心化”现象日益加剧，由此导致的乡村治理主体减少，留守儿童、妇女和老人，乡村文化、社会治安、环境污染、生态等问题日益突出。基层党组织的核心地位和堡垒作用难以发挥。“乡村治理的体制机制不健全，治理主体间存在利益冲突，调机制不畅，众参与不足等等”[2]。这些问题严重影响了乡村的有效治理，阻碍了乡村振兴战略的顺利实施。
（一）村民自治主体数量不足
随着城镇化的发展，农村人口结构发生了巨大的变化，大量的农村人口涌向城市，农村人口的流动性明显增强。农村流动人口主要以农村青壮年，特别是乡村精英为主，农村人口大量的外流导致部分农村地区呈现“人走屋空，村不见人，荒杂草生。”的萧条景象，除了春节或重大节庆日期间，农村较为热闹些外，其余时间都很难看到人影。有的甚至出现了“空村化”现象。留守在农村的村民更多停留在自己的家庭生活，关注自身的利益，他们把希望寄托在外出打工的子女和孩子身上，对村庄公共事务缺乏热情和主动性。而留守农村的村民中除了大量老人、妇女和儿童外，其他的村民则存在着年龄老化、文化程度底、素质能力特点，农村留守人员难以肩负起村庄自治的重任。村民自治，村民是乡村治理的主体。大量农村青壮年劳动力多年持续外流不仅弱化了村民自治的能力和意识，而且农村精英人才的严重流失也致使农村“两委”换届面临着“谁选谁”的尴尬窘境[3]。村民自治主体的缺位致使村落已无法组织起正常的公共生活，农村公共事务无人问津，公共服务无人提供，集体事务的民主管理和民主监督也无法得到落实，村民参与不足、自治能力不强、村民自治制度受到巨大冲击[4]。
（二）村民自治单元规模不当
村民自治单元是村民自治的基本形式和载体。村民自治的有效实现离不开有效的自治基本单元。按照《村民委员会组织法》的规定，我国农村基层治理实行乡—村两级管理体系。1998年修订通过的《村民委员会组织法》规定，村民委员会设在建制村( 即行政村) 。此后，行政村成为村民自治的基本单元。作为村民自治单元的行政村，一方面受到国家控制加强，特别是乡镇政府的管控明显，村两委的人选确定以及村委会在“人财物”等方面都要经过乡镇府的任命和分配，行政村行政作用越来越明显，行政化色彩越来越浓厚，过度的行政化导致村民自治无法体现。另一方面，当前的行政村规模普遍较大，一般几个自然村联合组成。特别是对于自然环境不好、交通不便的山区村落，组织村民直接参与行政村事务比较困难，效率较低，成本较高。自治单元过大往往导致各自然村落照顾不到、利益分配不当，社会治安难、矛盾冲突多等问题。此外，随着2005年农业税的取消，特别是近年来国家惠农政策、大量资金和项目倾向于农村各方面的建设，城镇化的进一步推进使得农村的房屋、山林、土地等要素在市场经济的影响下价值凸显和飙升，使得村民对维护自身权益、参与到村庄决策、自治的需求越来越强烈，村民期待对村庄事务的知情权、参与权、决策权和监督权。自治单元的设置没有充分考虑组织规模和利益相关两个基础因素，行政村层面的村民自治陷入了困境，至出现自治“悬浮”[5]。
（三）村民自治机制运行不良
当前村庄共同体无论是外部的冲击、渗透还是内外的“乡、土、人”等要素的变化，“村庄共同体”日渐式微，村庄共同体面临着重构的现实境遇。因此，乡村振兴的实现需要根据农村的现实变化，重构现代农村共同体。一是打造以产业为主体的村庄经济共同体。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》指出，乡村振兴，产业兴旺是重点。要根据各村庄的不同特点和实际，不断挖掘不同村庄的资源，把村庄人文历史文化与特色资源相结合，发展乡村实体经济，做大做强村庄特色产业，壮大村庄集体经济，增加农民收入。二是构建村庄文化共同体。村庄共同体的构建要建立在一定的空间场域。农村社区不仅是广大农村居民生活的主要场域，且也是延续和维系村庄文化共同体的基本组织载体。要进一步加强对自然村公共场所和服务设施的资金投入和建设，推动政府公共服务下乡，组建符合不同村民多元利益诉求的组织化表达平台，完善村庄公共空间和服务的功能，满足村民日益增长的文化需求。要不断创造和丰富村民情感记忆的机会和内容，如通过祭祖、舞龙舞狮、传统节庆日、传统农村文化习俗等活动把处于原子化个体走到村庄公共空间，加强村民之间互动交往和情感交流，丰富村民的精神情感体验。要社会主义核心价值观引领村庄新文化，改变农村赌博、封建迷信等丑陋习俗。新媒体时代背景下，通过组建村落QQ、微信群增加交往和交流，充分利用情感对人际的聚合作用，夯实村庄共同体的情感基础，从而有利于公共生活的发生并增进了社区互动和利益关联，增强村民对农村社区的认同和归属感。三是构建生态宜居的共同体。生态宜居是党的十九大提出乡村振兴的总要求之一。村庄共同体要持续发展必须有良好的宜居生态环境作为保障。因此，要结合乡村发展实际，因地制宜，建设美丽乡村，加强改善农村基本条件。要加强对农村生态环境的保护，继续开展村屯绿化、饮水净化、道路硬化等工程。通过农村垃圾治理、清洁水源、道路通行、厕所改造、住房安全、能源利用等行动，改善农村人居环境，使村民住上安全房、喝上安全水、走上安全路，全面提升农村生态文明水平，为村庄共同体的构建营造美丽宜居的生态环境。
（四）村民自治条件要素不佳
乡村振兴关键在于人才振兴。要激发农村自治主体的内生发展动力，积极参与到自治过程中去。农村治理主体按照组织性质划分，主要有公共管理与服务组织、经济组织、社会组织。公共管理与服务组织主要包括村支部、村委会、村监事会、村民小组，经济组织主要是指农村集体经济合作组织、农村各种种植、养殖等专业合作社，社会组织主要是指农村各种社会协会、理事会和宗亲、邻里、朋友圈子。[9]村庄各个力量主体彼此独立、互不协同。特别是分田到户后，村庄对村民个体的管控削弱，村民独立性和自主性大大加强。部分村民外出打工或迁往城镇早已游离村庄，只是靠“乡愁”维系着，对于村集体的活动参与热情不高，他们更关心留在村落内的其他家庭成员的生活状况，如父母的健康状况、子女的教育状况等，对于村落的集体事务往往不愿意投入过多的时间与精力。而留在村落内的成员日常生活则集中在自己的家庭中，对于集体事务则缺乏足够的能力，不愿投入足够的热情。乡村振兴要充分发挥好农村各类治理主体的功能和特点，处理和协调好各种关系，使各类自治主体形成治理合力。因此，村庄共同体的构建需要加强不同层次村民的沟通，凝聚村庄发展共识，加强村庄各方面力量的糅合，提升村民对村庄事务的关心和参与意识，民主协商，协同处理村庄事务，形成村庄治理主体。通过加强村庄农田水利、道路建设、水电网络、教育医疗等与村民生活生产密切相关的设施建设，调动各力量主体广泛参与、协同治理村庄事务，形成“人人为村庄，村庄为大家”群众参与的自治共同体。
二、价值追求：乡村振兴背景下村民自治有效性的路径选择。
杨秉奎摇摇头:“这雨不会下一整夜。雨后的蚊子以一当十,以十当百,以百当千当万。不相信的就让他领教领教北大荒的蚊子,哼!”
（一）理顺乡政村治关系
随着城镇化的发展，乡政村治关系已不再适应农村社会的发展需要，需要进一步理顺乡政村治关系，推动政府治理与村民自治的良性互动和共同双赢。对乡镇政府而言，要加强乡镇政府机构的改革，转变工作职能。既要做好对农村群众性自治组织建设的指导、服务和监督，又不能过多越位干预、压制。做好新时代农村发展的公共服务的需要，更好地促进农村经济社会发展、改善农民生活。对于村庄而言，要按照村民委员会等自治组织法规和制度，进一步创新农村治理水平，提升治理绩效。既要维护村庄和村民的合法权益，又要向上反映村民意愿诉求，解决农民提出的问题和要求。同时，要对乡镇和村两委干部的行为进行监督与规范。要推动乡村治理重心下移，发挥基层的治理作用。要改变目前乡镇政权与自治村庄“干预— 依附”关系，转变为“服务—监督”的新型“乡—村”关系，即满足了经济社会发展到新阶段背景下我国构建运作能力强、运转效能高的现代国家治理体制的需要，也有利于农村居民更好地通过民主监督、协商议事来反映和表达自己的意愿诉求，由此达成了国家政权与农村社会的“互利双赢”[7]。乡政村治的良性互动，离不开自治单元的科学设置。自治单元的规模大小，会影响到村民自治的实效。自治单元过大或过小都不利于村庄的自治发展。乡村振兴的有效实现离不开有效的自治基本单元。而村民自治单元离不开一定的条件，只有在条件具备时才能实现。自治单元的科学设置要充分考虑“地域相近”“利益相关”“文化相连”“规模适度”“规则自觉”“资源集中”“政策落地”“农民自愿”“民族状况”等等因素[8]。就自治重心而言，下移或上移，不能一刀切，对那些“软、弱、涣、散”的村庄则不宜重心下移，而应加大对该村庄的组织、引导和帮扶力度。应该根据不同的地域村庄，不同的历史、经济、文化、习俗等因素考虑，分类设置，有序推进。
实施乡村振兴战略村民自治有效是基础。当前，为适应乡村振兴战略的要求，应从理顺乡政村治关系、培育壮大自治主体、重构乡村共同体、坚持自治与法治、德治相统一等方面入手，提升村民自治的有效性，促进乡村振兴战略顺利实施。
（二）培育壮大自治主体
村民自治的有效性需要一定的时空场域和不同条件要素的构建。随着城镇化的发展，村庄共同体面临着瓦解和重构的境遇。大量农村人口的流动一方面使得传统的地域和血缘共同体维系不再牢固，另一方面，受市场经济功利性和社会不良思潮的影响，传统村落的精神共同体受到严重的冲击。村民自治要实现有效的自我管理、自我教育、自我服务需要一定的经济财力来支持，当前除部分村庄外，集体土地所有权基本在村民小组，与农民切身利益相关的修路、农田水利等，主要在自然村或村民小组层面，村民与行政村利益联结少。农村公共资源、公共服务的缺失和缺乏，村民自治基础条件差，构建要素欠缺，村庄共同体构建难，难于满足农民群众日益增长多元化需求，致使村民自治陷入了空壳化的境遇。
（三）重构乡村共同体
村民自治有效实现是在一定的制度和机制下运行的。当前从国家到地方关于村民自治的有关文件、政策和法规不少。制度制定的初衷是引导、规范和推动村民自治朝着更好的方向发展和提高自治效果。但在实践中与很多实际情况不相符合，缺乏有效的操作性。随着农村社会的快速发展，制度的修订和完善滞后性不能有效解决农村的现实变化需求。现有制度大多是国家主导的嵌入性制度，由群众根据自身情况所创设的自治制度极少，形成了自上而下推动的自治体制，这样使得村民对制度的理解能力以及自治意愿都会大打折扣，现行的我国村民自治制度的法律、法规以及部门规章等多是由国家嵌入农村的实践过程中，没有考虑到制度的嵌入与中国农村发展不平衡的实际是否相契合，是否会形成合力以最大地发挥效果[6]。从自治运行实际来看，存在着自治机制内外不协调问题。从职责和功能来看，村民委员会是属于为村民自治的服务组织机构，然而现实中村基层“两委”拥有更多的公共权力和支配着村庄更多的资源，而又缺乏有效的监督和制约，往往导致村官滥用职权，贪污腐败。在村民委员会内部问题上村两委的分工在现实中也存在相互角色不清、定位不准、工作推诿扯皮等现象。乡村振兴实施背景下，村民自治制度功能已由最初的民主实践转向民主实践与治理效果的双重功能期待。
（四）坚持自治与法治、德治的统一
《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》指出，坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。因此，要按照村民自治组织的要求，通过村民对自我村庄创造美好生活的意愿，激发村民自我管理、自我教育、自我服务的内生动力，使村民有效参与到村庄的事务中来，行使民主权利，维护合法权益，管理好村庄事务。要坚持法治为本。要加强制定和完善农村的各种立法，使农村农业面临着新形势的发展有法可依。加强农村执法队伍和人才的配备，提高执法水平。加强村民的法律宣传教育，完善乡村法律服务体系，减少农民用法成本，提高司法公信力让法律真正成为维护社会公平正义的最后一道防线让全社会充分相信法律、依赖法律。坚持德治为先，用传统文化厚植核心价值观。要充分利用村规民约、村庄道德规范、人文精神等，凝聚、涵养和教化村民群众，加强农村思想文化宣传教育和引导，培育和践行社会主义核心价值观。加大对农村公共文化服务的供给，以更多的优秀文化下乡，结合农村传统节日文化，以村民喜闻乐见的表演形式满足农村农民对文化的需求。
第四，要进一步推进体制机制创新。为解决投融资难的问题，鼓励和支持西部地区的政府采取政府注入资本金、土地储备和盘活资产存量，组建规范的投融资公司，搭建平台扩大水利投融资渠道。通过招标投标和承包制来吸引社会资金或外资投入水利设施建设。深化水管体制改革，完善工程水价，还有电价、用地政策，还有税收优惠等方面的政策，以保证建成的水利工程能够确实良性运行。刚才提到的“最后一公里”问题，要在统一规划的基础上，通过财政的补贴，引导农民积极参与工程和水利建设。还有一点要强调的，西部地区一定要把节水放在首位，要加强需求侧管理，建成节水型社会。
乡村兴则国家兴。乡村振兴战略的实施，为新时代村民自治提出了新的时代使命和要求。要站在实现中华民族伟大复兴的高度，按照国家治理体系和治理能力现代化要求，做好顶层设计的同时，充分结合不同地区不同村庄的特点和优势，因势利导、深化村民自治实践创新，提升村民自治的有效性，实现乡村“善治”。
2月14日，甘肃省政府印发《甘肃省推进绿色生态产业发展规划》。根据《规划》，甘肃省将建设中部绿色生态产业示范区、河西走廊和陇东南绿色生态产业经济带，走出一条各具特色的绿色发展新路子。《规划》明确提出，到2020年，甘肃省产业结构调整取得较大进展，生态文明体制改革取得重大突破，生态产业体系初步形成；到2025年，生态产业体系进一步完善，生态环境质量明显改善，清洁生产、高效生产、低碳生产占主导地位，为建设绿色低碳循环发展的经济体系奠定坚实基础。
参考文献：
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〔基金项目： 2017年广西哲学社会科学规划一般项目“新型城镇化背景下广西民族地区乡土社会秩序变迁和群众自治发展研究”（编号：17BZZ001）。〕
作者简介： 张明进(1982-)，男，广西玉林人，法学硕士，河池学院马克思主义学院讲师，主要从事农村基层治理研究。
责任编辑/陆一霖