我国农村土地制度中存在的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,农村土地论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地制度是农村的基本经济制度，它包括了土地所有制、交易、登记、征用、估价、税收等内容，它的完善与否决定着农村经济能否健康发展。我国农村土地制度在许多方面不够健全与完善，致使农村经济发展矛盾重重、运行混乱。
一 土地制度创新形式不够完善
家庭承包责任制极大地激发了农民的生产积极性，有力地促进了农村经济的发展，同时也显示出其内在缺陷。对如何克服其内在的缺陷，完善农村土地制度，人们提出了三种不同的看法：第一，将土地收归国有，实行土地国有化。第二，将集体土地所有制改变为农民所有，实行土地的私有私营。笔者认为，土地公有制或土地私有制都可以解决目前农村土地制度中产权主体不明的问题。公有制利于国家对集体土地统一规划和管理，便于推行规模经营。私有制利在可提高效率，可造就产权所有者主体对农业进行长期投入的内在动力机制。但二者都面临着因土地集体所有制的刚性而带来的制度变迁成本高、社会风险大的问题。同时，地租归国家将损伤农民的生产积极性，而归农民所有，又将引起农产品价格的上涨，与农业发展都不利。第三，坚持土地集体所有制，改革土地的使用权，完善家庭承包责任制。
值得注意的是，按照上述第三种思路，在农村改革的实践中，出现了多种土地制度的创新形式。
1.“两田制”。产生于山东平度，中部地区广泛实行，也是目前实行最广泛的创新形式。“两田制”将人均分配土地改变为按人口平分口粮田，按劳动力分配责任田，口粮田承担农村人口的基本口粮，提供社会保障，责任田则引入市场机制，实行招标承包，使土地资源相对集中，实行土地规模经营。口粮田实行均包制，责任田实行投包制。“两田制”有助于推行规模经营，但它赋予土地这种生产要素两种不同的功能，实行两种不同的动转机制，违背了市场经济中的公平原则，显然是一种过渡形式。
2.“四荒”使用权的拍卖。产生于山西吕梁地区，在西部山区广为流行。它是将荒山的使用权由承包关系变为买卖关系，实行谁购买、谁治理、谁受益。使用权的拍卖期限为50-100年，可继承、可转让。土地使用权长期卖给农民，加强了农民对土地的权属感和稳定感，有利于农民增加对土地的长期投入，克服了农民经营行为短期化倾向。与承包关系相比，“四荒”使用权的拍卖把土地的产权关系界定得更为完整和明确。目前，“四荒”使用权的拍卖仅限于非耕地资源的开发和利用，尚未实行耕地使用权的拍卖。土地的私有是理论上的禁区，使用权的买卖与土地的私有似乎只有一步之遥，耕地使用权的拍卖在理论上和实践上都需进一步探讨。
3.股份合作制。实行于沿海发达地区，如广东的南海等。虽然不同地区其具体运作方式存在差别，但有共同之处，表现在三个方面：(1)在土地产权方面，实行“三权分离”：把两权中承包经营权分解为承包权和使用权，即土地所有权、土地承包权和土地经营权或使用权分离，集体拥有所有权，农民拥有承包权，土地实际经营者拥有经营权或使用权。(2)通过土地入股和收益分配承认农民拥有的承包权并使之商品化、价值化，以此促进土地的转让。(3)土地实行统一规划、统一开发利用，实行集约化、规模化经营。股份合作制具有股份制和合作制的双重特征，其性质不甚明确：农民拥有的土地经营权是否构成一种股权等问题有待解决。
笔者认为，土地制度改革应遵循以下几个原则：第一，增强农民对土地的稳定感和权属感，克服农民短期化行为倾向，促进农民对土地的长期投入。第二，以市场机制来调节土地流动和合理配置，提高土地的利用效率。第三，能够克服家庭分散经营、规模狭小的弊端，有利于促进规模经营。但从上述三种土地制度的创新形式看，土地制度的改革模式有较强的地域性；不同的土地制度又都存在一些缺陷，需进一步完善。
二 集体土地产权界定不明，土地占有关系混乱
农村土地产权是以农村土地财产所有权为核心的一系列权利，包括土地占有权、使用权、处置权、收益权、租赁权等。我国农村集体土地所有制产权关系存在下列问题有待解决：
1.产权主体不明。《土地管理法》规定：集体所有的土地属于村民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营管理。集体土地所有权既可属于自然村，也可属于行政村，土地所有权主体在法律上界定不清。
2.在国家与集体和集体与农户之间，集体土地产权关系模糊不清。理论上，集体对所属土地应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利；可实际上，国家凭借行政力量可取得集体土地所有权能中一定的收益权、使用权和处分权，农村土地在一定程度上已成为国家和集体的共同财产，两者之间产权不明。农户获得的土地使用权大多是无偿的或低偿的，土地的集体所有权在经济上没有实现或没有得到充分实现，集体和农户之间产权关系不明。
3.与城市中的公有制一样，农村集体所有制也存在着所有权主体虚位的弊病。实际上，所有权主体经常具体到村、镇干部的身上，助长了村镇干部的以权谋私。
土地产权界定不明，土地占有关系比较混乱，对土地的合理利用和有效配置的危害性是显而易见的。(1)产权模糊不清使土地难以有效流转，土地的权属和使用关系混乱，对土地的侵权行为经常发生。(2)产权模糊不能形成有效的投资机制，农户的短期行为造成了土地利用率的下降。(3)土地无偿占有使用使土地的商品价值难以体现；承包到户易产生土地家庭所有的观念；将土地入股、出租造成土地隐性市场的存在，使得集体土地的权益大量流失。
三 违法征用占用土地，耕地大量流失
我国集体土地征用制度规定，国家征用集体土地，对集体支付一定的土地补偿费和劳动力的安置费后，集体土地归国家所有，由国家出让，土地出让金全部归国家所有。这种集体土地征用制度极易发生下列种种弊端：
1.违法违规征用占用土地。
在土地集体所有制情况下，各级地方政府是土地所有者，又是土地征用的审批者、使用者和管理者。土地管理部门在重大决策上需听从于政府。政府部门集多种职能于一身而无有效的监督，必然产生大量违法违规占用土地的不规范行为。10多年的实践表明，违法征用占用土地主体大都是各级地方政府领导。广东省1992-1996年共查处了各类违法批地、用地案件1.28万宗，15.15万亩，处理有关的责任人312人。1986年以来，查处的违法土地面积达63万亩，其中违法批地21万亩，违法占地21万亩（注：必鸣 《权与法的较量》，《中外房地产导报》1997年第6期。）。
2.土地补偿费的确定不合理，造成低价征用。
世界上许多国家都以土地的交易价格或近邻类似土地的交易价格为基础确定土地补偿费。我国土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的3至6倍，补偿费基数既非市场价格，也无参照系，难以推测其合理与否；在正常年份，同一块土地的产量变化不大，但产值随农产品价格而变化，基数确定比较困难。在实际征用中，倍数的确定也比较困难。倍数的大小关系到土地补偿额的多少，关系到农民利益。要价高，征地困难；低价征用，损害农民利益，也造成土地资源浪费。总体上看，我国集体土地是低价征用。以浙江为例，1993年，上虞、义乌、永康、富阳、绍兴5市土地征用费占土地出让价格分别是41%、3.5%、28%、26.7%、16.8%；1994年，分别为21%、2.7%、5.5%、6.9%、29.9%（注：俞文华 《浙江省小城镇建设中土地征用存在的问题及对策》，《中国农村经济》1996年第8期。）。
3.土地收益分配及使用不合理
土地低价征用，高价出让，在土地出让收益分配上，各乡镇留成的比例达到40-60%。土地出让收益一项占有些县地方财政收入的20-30%，占有些镇政府预算外收入的80%。如果以土地出让成本价为100，则农民只得5-10%，村级集体经济得25-30%；60-70%为县、乡镇等各级地方政府所得（注：温铁军、朱守银 《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，《经济研究资料》1996年第1期。）。地方政府与村集体和农民的收益差距很大。而且，一般由村干部掌握使用村集体所得土地补偿费，并未按规定发展生产和补助被征地的农民生活，往往被挪用作为村干部工资和其它行政费用支出或化整为零在村民中私分，导致了村干部的贪污腐化。
4.劳动力难以安置。
《土地管理法》规定，需要安置的人数按照被征用的耕地数量除征地前每人平均占有的耕地计算，每人的安置补偿费为该耕地被征用前三年的产值的2到3倍，最高为10倍。安置费低，解决不了劳动力安置问题，再加上企业用工实行全员劳动合同制，需安置的人员由于文化技术的限制适应不了企业用工的要求也难以安置。
土地征用制度的弊端造成耕地急剧减少、人地关系越来越紧张的严重后果。1988-1994年，农村人口增加了3184万，同期耕地总面积减少了1222.65万亩，年均减少203.78万亩。1992年“开发区热”后，则年均减少373.3万亩。1991-1994年比1988-1991年耕地减少的平均幅度增加了9.95倍。1994年农村人均耕地面积仅1.66亩，比1988年下降了0.08亩（注：温铁军、朱守银 《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，《经济研究资料》1996年第1期。）。保护耕地成为迫在眉睫的问题。
四 土地流转机制不灵活，土地集中速度缓慢
土地流转可实现土地资源的合理配置，是土地规模经营的前提条件。当前，土地使用权流转和集中面临较多的困难。
1.土地流转机制不规范、不灵活。
目前土地流转机制包括：(1)行政干预机制。农村大部分地区土地分配及调整是由集体经济组织运用行政干预来实现的。这种机制不利于土地资源的合理配置和充分利用。(2)自发的市场调节机制。近年，在少数发达地区，出现了土地短期转让的现象，如出租、转让或买卖、转租、抵押、互易等，由于缺乏管理，易产生经济纠纷和耕地流失。(3)在行政干预基础上不同程度引入市场机制。目前，两田制和股份合作制所依据的土地流转机制都具有这样的特点。两者都是由集体将农户承包的责任田集中起来，重新进行招标承包，包给集体农场或种粮大户，引入一定市场机制来集中土地，推行规模经营。不同的是前者土地流转是建立在农户自愿退包、放弃承包土地的基础上，后者则承认农民在承包地上的既得利益。后者由于照顾家户的既得利益，较之前者，土地流转和集中进程较快，规模经营进展更为顺利。可见，土地承包权是否是农民拥有的一项独立的经济权利是不确定的。由于土地流转机制不够灵活、滞后于经济发展，一些经济发达地区虽已经具备了土地集中和规模经营的条件，土地流转率仍然较低。
2.土地难以流转，集中速度缓慢。
土地的集中既需要合理的集中机制，也需具备一此客观条件。目前，由于许多条件限制，土地集中速度缓慢。首先，农民对土地的依赖限制了土地流转。对大多数农民来说，土地是主要生产资料，种地是主要谋生手段，农民对土地的依赖程度很高，是限制土地流转最主要的因素。其次，在经济发达地区，土地不断升值、农产品价格提高使土地资本收益增加，农民不愿放弃承包土地，甚至收回已转让的土地。再次，农村城市化滞后，非农产业发展不足，无法转移农村劳动力，农民无法放弃土地经营，或者由于非农产业职业的不稳定，使农民只能以土地作为最后的保障。这从根本上限制了土地流转。据1992年的统计，全国共有473.3万户农户转包、转让土地共769268公顷，分别占1992年农户和承包土地总面积的2.3%和0.9%（注：张红宇 《粮食增长与农业规模经营》，《改革》1996年第3期。）。另据1996年的一项调查，愿意转让土地的农户在农户中所占比例为5-6%（注：黄祖辉 《沿海地区农户规模经营：农户心态、行为和政策启示》，《中国农村经济》1996年第6期。）。绝大多数农户虽然粮食收入在家庭总收入中的比例较低，仍不愿转让土地，土地流转比率较低。
五 规模经营水平低
土地规模经营是农业现代化发展的方向。我国目前规模经营有了一定程度的发展，产生了两种主要的规模经营形式：一是产生于北京市顺义县集体农场式的规模经营，由社区对土地统一调整，建立专业性的农场，实行土地集中统一经营，是对传统体制下集体经济的创新。二是产生于江苏苏南地区和广东南海家庭经营式规模经营，以家庭为单位自主经营、自负盈亏，这是西方发达国家农业经营的主要形式。实践表明，规模经营单位的土地产出率、劳动生产率、农产品的商品率及农民收入都高于小规模分散经营的农户，有较好的效果。但由于多种因素的制约，规模经营在我国的发展比较缓慢。我国目前发展规模经营的制约因素有：
1.土地资源的约束。
土地资源的丰缺和人地比例是影响规模经营最直接的因素，它限定了规模经营的发展空间。土地资源相对丰富的国家，如美国，规模经营未遇到什么困难，政府近年的农业政策旨在抑制耕地经营规模的过分集中。而土地资源稀缺的国家和地区，如日本和台湾地区，规模经营的进展困难重重，政府的一系列旨在促进土地流动和集中的政策都收效甚微。我国人均占有的耕地面积低于世界平均水平，实行家庭承包责任制后土地的使用形成了“均田制”的局面，客观上限制了规模经营的推行。
2.非农产业发展水平的限制。
非农产业的发展是促进农业劳动力转移和规模经营最重要的因素。规模经营将使大批农业劳动力从农业中释放出来，而且目前我国的就业形势已十分严峻，在相当长时期内，城乡非农产业的发展不可能为农业剩余劳动力提供足够的就业机会。这就从根本上限制了规模经营的推行。
3.对农业的保护和支持乏力。
农业本身是个弱质产业，与小规模经营相比，规模经营所面临的风险更大，更需要政府的保护和支持。在我国，目前政府无力对农业进行保护，只能由社区来承担对农业的保护和对规模经营农户的支持，如顺义和苏南，社区都给予规模经营农户一定的补贴，并由社区建立的农业社会化服务组织提供各项低价甚至是无偿的服务。社区对规模经营的保护和支持程度，影响着规模经营的推进。
4.农业社会化服务体系的发育不全。
规模经营相对于小规模经营对农业社会化服务的要求更高、更广泛。农业社会化服务是促进规模经营的一个重要条件。苏南地区农业社会化服务体系在全国是最发达的，70%以上（注：包宗顺 《试论苏南农业双层经营体制的稳定性》，《农业经济问题》1996年第10期。）的村建立了综合性农业服务站，能为规模经营的农户提供较全面服务，这是其规模经营发展较快的经济基础。但据浙江农业大学的一项调查，在沿海地区，农业社会化服务体系作为规模经营的重要条件，只得到7.6%农户的认同（注：黄祖辉 《沿海地区农户规模经营：农户心态、行为和政策启示》，《中国农村经济》1996年第6期。），表明现行的农业社会化服务体系尚不健全，再加上其功能未被广大农民所认识，规模经营的进一步推广困难不少。
另外，我国农村社会保障制度尚待建立健全，农民仍以土地作为社会保障的工具，这也限制了土地的集中和规模经营的发展。虽然在少数经济发达地区，规模经营已占一定的比例，但小规模经营仍占主导地位。可见，家庭小规模经营将在相当长的时期内成为我国农业经营规模的主导形式，规模经营处于从属地位，并且规模经营的进展也会由于条件的变化出现反复。
标签：农民论文; 土地流转论文; 集体土地论文; 土地承包经营权流转论文; 土地产权论文; 农村论文; 产权理论论文; 农业发展论文; 三农论文;