社会冲突困局与地方发展主义，本文主要内容关键词为：困局论文,冲突论文,主义论文,地方论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前社会冲突及其影响
当前的社会冲突涉及面广，种类复杂。随着改革深化和社会发展，一些新的社会冲突在不断出现。对于社会矛盾的描述和分类，目前的文献大多是根据社会冲突的发生领域和矛盾焦点，从现象上进行归纳和分类。如果我们在这些冲突现象上进一步归纳，可以根据其发生领域和冲突内容，将当前的社会矛盾分为以下几种：企业改制、征地拆迁、环境保护、劳动争议、消费者维权和医患矛盾等。
关于社会冲突的消极影响和危害性，许多文献都关注社会冲突对政权合法性的侵蚀，以及对社会政治稳定的威胁。本文认为社会冲突的发展和激化，不仅影响到政权的合法性，同时也降低政府治理的效率。这表现在两个方面。首先，“一手抓稳定、一手促发展”的政策策略，在一定的环境和条件下存在着内在的张力。在目前的政府策略中，虽然发展是硬道理，但是如果稳定受到威胁，决策者只能妥协甚至放弃发展的政策目标。其次，在当前社会冲突的解决机制中，几乎所有的社会冲突都要在地方和基层的层面化解。通过上访等机制反映到高层的社会冲突，也会层层回传到地方政府，尤其是基层政府来处理。真正直接承受社会冲突压力的，是各级地方和基层政府。为了避免政府成绩被群体冲突和社会失稳所“一票否决”，地方和基层政府必须保证社会稳定这个“底线”，然后才能追求快速发展的政绩。而地方和基层政府在处理社会冲突时，占用了多少公共资源，则是一个无法计算的巨大数目。总之，在当前中国的改革和发展中，社会冲突已经不仅仅是“成长的烦恼”和“成长的代价”，而且日益成为“成长的负担”，甚至是“成长的障碍”。
社会冲突的现状，日益影响着公共政策的制定和政府行为。社会各界的关注，又增加了这一现象的复杂和敏感性。毋庸讳言，社会冲突问题已经开始成为当今中国发展的瓶颈之一。面对这个重大的治理难题，人们会自然地思考：在国际的比较视野下，中国当前的社会冲突到底具有多大程度的特殊性？造成这种困难局面的深层原因何在？
现代化理论有一个著名的说法：在一国经济成长的过程中，由于经济和社会的变迁，民众的教育水平、信息渠道等随之改善，政体无法吸纳不断上涨的参与需求，往往导致社会冲突和不稳定现象(亨廷顿，1989；李普塞特，1997)。同样，“风险社会”理论提出，由于现代治理结构的变化，系统性的社会脱节，公民文化的疏离，导致现代民族国家处于高度的治理风险中。因此，面临风险成为政府的常态，安全的政治开始代替利益的政治(贝克，2004)。
运用现代化和“风险社会”理论解释中国当前社会冲突的必然性，可以给人带来一时的心理安慰，但是当前的严峻现实却不容回避。尽管我国的社会冲突和西方发达社会具有一定的相似性，但是中国社会冲突化解的困难程度，对社会规则的侵蚀，以及对公民政治认同的威胁等方面，都表现出不同于西方发达社会的特殊性。更加令人担忧的问题是，在法治社会和有限政府的背景下，西方社会冲突的化解机制相对比较顺畅。而中国社会冲突的处理机制，在效率和政治社会后果上都遭遇更大挑战。在一些案例中，社会冲突的化解行为，又会成为新社会冲突的产生根源。因此，迫切需要分析中国社会冲突的特殊性和复杂性，寻找符合中国国情的解决之道。
本文认为，当前社会冲突造成如此大的消极影响，大量增加了治理成本，中国的社会矛盾具有一定的特殊性，这种特殊性就表现在政府公共权力的重要角色上。首先，如果我们列举当前威胁最为严重的社会冲突类型，例如前面提到的企业改制等，都可以看到公共权力的身影。政府的理性目标决定了政府行为和角色，公共权力使用过程中所造成的不公现象，往往会激化社会怨恨，提高社会冲突的水平。其次，对于市场经济自然产生的结构性问题，例如地区间差别、贫富差距、城乡矛盾，等等，政府行为的实际后果，不是弥补或减缓冲突，而是起到相反的强化作用(于建嵘，2005；杨天宇，2006；王永钦等，2007)。
本文提出公共权力在社会冲突中的重要影响，无意对地方政府进行道德评价，而是希望理性科学地分析政府行为机制，有助于破解社会冲突的困局。事实上，在当前社会冲突的化解过程中，具体操作的职能部门也颇感无奈。相当多的社会冲突的内在原因都与整个体制安排相关，并不是某一个部门马上可以解决的问题。目前地方政府、法院、司法行政部门、信访部门，等等，都觉察出部门之间缺乏有效协调，各部门之间的工作很难形成合力，甚至相互矛盾。可以说，社会冲突的产生，其根源不在某个具体部门，各个部门都觉得自己很无辜。这些迹象表明，在社会冲突的发生机理中，存在着一种系统性的作用机制。因此，分析社会冲突的源头必须从政府政策系统上寻找原因，而不是指责某一个政府部门。本文认为，改革开放以来行之有效的中国发展模式，在取得巨大成功的同时，也在很大程度上构成社会冲突的重要原因。对社会冲突进行源头治理，应当在理论和实践两个层面上，对中国发展模式进行深入的反思。
二、分权与代理：中国式发展模式界定
如何在理论上界定中国发展模式，一直是中西理论界几十年来历久弥新的重大课题。关于中国发展的理论模式，不同层次、角度和表述方式的理论概括在中西文献中频频出现。其共同点在于着重描述中国地方政府的行为机制，解释发展动因及其产生的正负效应。根据描述和解释角度的不同，作者将其分为经济维度、社会维度和政治维度三大模式。
经济维度：这一模式是解释中国地方政府行为的主流，即政治经济的研究路径。例如，美国学者Jean Oi借用菲利普·施密特的国家法团主义学说(Schmitter，1974)，引申出地方国家法团主义的概念(Jean，1992；1995；1998；1999)；美国学者Andrew Walder的“企业化的地方政府”(Walder，1995)；以及“谋利型政权经营者”(杨善华、苏红，2002)；地方政府作为“市场行动者”(洪银兴，1997)；“密友资本主义”(徐贲，2004)等提法。总之，政治经济的研究模式，将地方和基层政府界定为利益追求主体。认为中国的地方与基层政府财政改革和地方企业的产权变革，使地方和基层政府获得强劲的动力机制。各级政府动员各类资源与企业形成合作关系，推动地方经济发展。
社会维度：有学者认为政治经济的模式无法完全解释中国地方发展的特殊性。地方公共权力与地方社会网络、地方社会文化的复杂关系，也应当考虑在内。林南的研究表明，除了政府科层体制和市场力量外，“地方协调”也对地方政府产生重要作用。基于此，林南提出“地方性市场社会主义”的理论模式(林南，1996)。同样强调地方社会因素的类似文献，还包括Tsai(2007)、何梦笔、陶庆等人的研究。
政治维度：托尼·塞奇指出，政治经济的研究范式过于强调地方政府追求财政收入最大化的行为机制。需要在经济动机之外，引入政治动机的解释因素。所谓政治动机，包括干部责任制、政治契约制、以及地方政府和官员所签订的岗位目标责任书(塞奇，2006)。荣敬本等学者提出的“压力型体制”以及“政治承包制”(荣敬本等，1998)。杨雪冬(2008)提出，在目前地方政府的压力型治理机制中，存在着“泛政治化”的倾向。其他强调政治机制对地方政府行为产生影响的研究包括瑞典学者Maria Edin和美国学者Susan Whiting等。
在以上研究的基础上，本文认为可以采取“发展主义”的概念来界定中国模式。首先，发展赋予政府合法性。也就是俗称的“发展是硬道理”。为什么是“硬”道理呢？因为发展的要求根植于人性和人的基本需求，因而是颠扑不破、不容妥协和交易的原则。其次，发展是一切工作的重心，一切政策安排必须围绕发展展开。第三，发展是评价政策绩效的根本标准。我们可以看到，在意识形态的体系中能够检验真理的“实践”，也就是发展的实践。用“发展主义”来概括中国模式，可以避开意识形态的争执，具有较强的解释能力，可界定中国模式的基本取向。那么，接下来的问题是，中国的发展目标如何实现呢？也就是说，这是一种什么样的“发展主义”呢？
现代社会在处理国家、地方与基层的政府间关系和组织内部关系时，主要有以下几种选择：第一是科层控制；第二是民主自决；第三是委托代理。在权力集中的中国，民主自决被排除在选择项之外。同时，由于国家治理对象复杂且规模庞大，现代国家能力和成熟官僚体系尚待建设，依靠科层控制自然会遇到效率低下的问题。因此，委托代理机制就成为合理的选择。委托代理理论本来是制度经济学的契约理论之一。委托代理关系是指主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣其他行为主体为其服务。前者授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。其中，授权者就是委托人，被授权者即为代理人。后来，委托代理的解释模式，也被运用于社会与政治的研究中，委托代理机制是刺激代理方发展动力的制度安排。
中国的发展模式可以在理论上归纳为“代理型发展主义”。这一模式的内容可以解释如下：首先，这一制度安排的目的在于，通过赋予地方或公共组织寻求发展的动力机制，推动国家经济发展；第二，中央政府委托地方政府、地方政府委托基层政府，以及政府委托公共组织，赋予受委托方一定的决策权力，以使用公共权力和公共资源；第三，地方或基层政府、公共组织可能获得的报酬包括发展过程中的财政收入，以及领导人的政治升迁和政治评价等；第四，委托方根据约定的标准监控代理方，并对代理方的绩效做出评估。
“代理型发展主义”可以用来概括中国多个领域的现象。例如，地方政府行为，政府与医院、学校等单位的关系，以及公共组织内部上级单位和下级单位之间的关系等，都呈现出这一模式的特征。例如，在中央与地方关系中，这种委托代理机制使实际上的分权成为可能。就如同大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制一样，地方各级政府控制一定的经济、政治和社会资源，在现有的政治架构下对地方官员提供适当的激励，让他们直接分享发展地方经济的收益，将有利于他们追求经济的增长。王永钦等学者提出，改革开放以来，中国地方政府的角色已经从改革前的“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变(杨善华、苏红，2002)。本文认为，改革前后的中国治理机制并没有实质性的变化，代理型机制依然得到延续。不过，由于委托方与代理方的关系发生转型，包括委托代理双方的契约内容、委托方监控代理方的方法，双方收益方式，以及代理方的理性目标等均发生变化。
三、代理型地方发展主义模式的影响
为了使地方政府和各类组织获得充分发展的动力，委托代理的分权机制发挥了基础性的作用，构成中国改革以来公共治理的基本特征。通过委托代理机制，国家的公共权力和公共资源被分散到地方政府以及各类公共组织中。国家对经济发展的推动，主要体现在地方政府以及各类公共组织的行为之中。这种制度安排高效地刺激了代理方的行为动机，为中国的持续发展注入了动力。同时，代理型的制度安排也引发了各种治理问题，构成社会冲突的重要根源。
1.社会差异问题
贫富差距：根据国际通行的标准，当前中国的贫富差距程度已进入危险境地。这些贫富差距部分是由市场经济的运行自然产生的。在代理型发展主义的模式下，公共权力也进一步拉大了阶层收入的差距。在国家和部门与公共组织之间的委托代理关系中，单位或部门获得了行使公共权力和公共资源的权利。由于监督机制的缺失，无法杜绝单位或部门垄断性使用公共权力和公共资源，为本部门及成员谋取经济利益。这就是通常说的“公共权力部门化”。不平等的市场竞争，造成收入差距的拉大。目前，部门和行业之间的收入差异，加剧了社会贫富差距程度。应该特别指出，部门与行业间差距拉大对公民心态影响尤为重大，构成社会冲突的潜在诱因。
城乡差别：在代理型发展主义模式下，政府管制模式表现出以下几个特征：第一，由于城市具有规模效应，政府在资源配置方面，显露出明显的“城市偏好”；第二，城乡税负不合理，造成二次分配中的不公平结果；第三，政府管制影响了城乡之间生产要素的自由流动(杨天宇，2006)。因此，随着改革的推进，城乡差别反而有扩大的趋势。
地区间差异：在代理型发展主义模式下，地方经济分权成为现实。政治集权和经济分权的安排使地方政府获得了强劲的发展动机，官员的“政治锦标赛”表现为地方GDP的竞赛(周黎安，2007)。在地方经济增长的竞赛中，具有良好资源禀赋的地区，自然能够更早和更快地得到发展，地区间发展不平衡成为普遍现象。同时，由于地方政府之间的竞争关系，使跨地区间资源流动和合作十分困难，造成“地区之间的市场分割”(王永钦等，2007)。进一步拉大地区间差异。
在当前中国社会所存在的社会差异和不公现象中，不仅因为市场的自然缺陷，而且还根源于公共权力的影响。而后者所产生的社会差异和不公对社会稳定的影响更为深远。问题更加严重的是，常规的收入再分配政策，只能调节市场失灵导致的贫富差距。而政府管制失灵所造成的社会差异，则很难通过一般的再分配政策来解决。政府管制失灵或管制不当与居民收入差距加大，以及社会阶层利益冲突加剧之间形成因果链条(杨天宇，2006)。
2.公共服务问题
分权体制可以形成地方政府之间的竞争，保证公共资源的有效利用(戴伊，2006；Tiebout，1956)。但是在委托代理式的经济分权体制下，地方政府提供公共物品的有效性大打折扣。原因在于：
第一，在地方政府的经济竞赛中，由于经济效率成为主要的评判标准，与一些产业发展项目相比，公共物品尤其是一些诸如教育、医疗等基础性公共物品，在资源的分配和使用上无疑是“效率低下的”。在地方政府的理性选择中，有限的资源是在发展型项目中“把钢用在刀刃上”，还是在公共物品提供上“撒胡椒面”，结果不言自明。当然，良好的地方公共物品，可能会吸引来“优质公民”。但是，公共产品质量的提高需要一个长期的过程，政府评价体制造成的政府目标的短期性(王永钦等，2007)，使政府实际上无法进行长期的规划，地方公共物品的竞争机制无法实现。
第二，在地方民主机制缺失的情况下，无法有效收集地方居民对公共物品提供的评价。有效的评价方式只能通过自上而下的评估。自上而下的评估方式，可以比较有效地评价出经济发展等指标，但是对于涉及面广，内容复杂的公共物品，则很难拿出有效的评估手段。所以，对地方公共物品质量的控制，是代理型发展主义模式的瓶颈。
第三，由于政府责任监督机制的缺失，地方政府会倾向于把公共物品的提供义务转移到其他主体身上。同时，在所谓“新公共管理”的招牌下，将公共物品的提供转移到民营部门、第三部门等，模糊了地方政府的公共职能范围，影响公共服务质量。
从西方发达社会的经验看，即使在比较严重的社会不平等背景下，如果政府的基本公共服务能够达到较高水准，也可以成为维持社会稳定的重要手段。我国社会冲突的源头或者潜在因素，不仅仅在于社会差距和不公，而且还与公共物品的覆盖面不广，质量较低有着密切的联系。
3.政府权力的公共形象
在委托代理型的分权安排下，对代理方的考核和评价成为委托代理是否成功的关键。由于缺少自下而上的地方民主评价机制，目前实行自上而下的政绩考核。政绩考核是政府和公共组织行为的“指挥棒”。政府公共组织之间的委托代理关系，和企业内部的委托代理关系，存在着很大的差异。国家或中央政府作为委托方，其偏好是多方面的；因此，代理方的任务也是多元的，涉及经济发展、社会公平和环境保护等方面。更加重要的是，地方、基层政府作为区域内垄断性公共权力组织，无法像企业在市场上寻找比较对象一样，在本区域内找到评比对象。
公共组织间委托代理关系的特殊性，造成自上而下的评价指标无法采取“绝对绩效评估”的方式，而只能采取“相对绩效评估方法”。这一方法就是通过比较地方政府间GDP的量化指标，以评比政府行为绩效优劣，评价政府官员工作成绩，决定地方官员的晋升(周黎安，2007)。在科学发展观与和谐社会的新政治氛围下，通过GDP来考核官员的方法得到一定校正。但是，自上而下的纵向评价机制没有改变。由于财政等分权制度安排没有变化，即使在和谐社会的强大政治压力下，地方政府仍然要发展经济以确保GDP增长。只不过不能像以前那样大张旗鼓地宣扬，而是将这一工作重心放到后台淡化处理。同时，和谐社会的政绩考核，同样依赖一些量化标准。这种量化标准的设立，比GDP的标准要复杂困难得多，因此，很多时候自上而下的考核缺乏实质性。地方政府会推出一些“和谐秀”和“环保节能秀”来吸引公众眼球，博得上级和民众的好感。
应该指出，地方政府以及公共组织的“企业化”行为，很难使公共权力在社会冲突中置身于外，有的甚至成为社会冲突的直接一方。公共权力的“谋利者”形象，贬损了公共权力的权威性，导致政府在化解冲突过程中举步维艰。
四、发展模式转型的路径
1.发展主义及其转型
“和谐社会”的提出，使发展主义的合法性价值受到一定限制。但是，中国仍然是一个发展中国家，促进发展仍然是中国政府执政的首要目标。“科学发展观”的提出，确立了发展的基础性地位。同时，把可持续性、改善民生、环境和能源等因素考虑进来，这种发展又是被校正的，或者说是更加全面的发展。
在发展主义转型过程中，最为关键的就是政府角色的定位。经济学者多从市场运行效率的角度，提出在市场经济的建设中，政府公共权力应当逐步退出适合由市场方式运作的区域(杨天宇，2006)。政府退出不仅可以提高资源利用效率和顺畅流通，还可以减少由于公共权力垄断造成的不公平现象，从根本上减少社会冲突发生的可能性。同时，一些涉及民生的公共产品，如果由私营部门承担，其质量评估困难，应当由政府承担。应当克服政府间卸责的弊端，中央和地方各级政府应当责权利齐备。在权力集中的情况下，尤其要保证上级政府履行政府职责(张晏、龚六堂，2005)。中央和地方政府可以在政策上确立转移支付制度等，保证地方和基层公共服务的质量。
2.双重委托代理机制
在目前的条件下，委托代理型的分权机制仍然是现实的选择。问题是在单一委托代理的模式下，自上而下的监控机制无法有效地校正地方政府的行为。如果弱化自上而下的代理机制，地方的代理机制不能得到强化，又可能出现地方治理流弊。例如，农业税取消后，一些农村基层政府部门的功能迅速萎缩，导致治理水平下降。一些地方由于自上而下的控制减弱，导致地方治理状况迅速恶化(张新光，2008)。
作者认为，目前委托代理机制的转型，应当是从单一的委托代理向双重委托代理机制的方向发展。在沿用目前的国家、地方和基层政府的委托代理机制前提下，可以同时开发新的代理机制。即本区域公民和地方政府之间的委托代理关系。本区域公民成为委托方，地方政府代理本区域公民行使公共权力和使用公共资源。进一步强化地方和基层人民代表大会的功能，以及基层政权的民主实践，在地方政府和公民之间建立有效的政治负责机制。地方政府向民众负责的新代理机制，在垂直监督的基础上强化水平监督，有望从根本上解决目前单一代理机制存在的问题。
3.绩效评估方式的转变
评估机制的转变，需要引入地方政府对本地区公民的负责机制。地方公民的自下而上的评估体系，可以弥补自上而下绩效评估体系的结构性不足，解决相对绩效评估过于倚重量化指标的弊端。本地公民的评估，可引入模糊的政治考核指标，特别适合于评估社会发展和环境保护等项目。同时，本地公民的评估机制可以将绝对评估方式与相对绩效评估机制结合起来，根据本地居民的政策期望，比照实际政策绩效，考核地方政府的政绩。即地方公民运用模糊的政治评价方法，替代单纯采用经济指标的行政评估方式。绩效评估方式的转变，将改变地方政府的行为机制，变地方政府间的经济竞争，为地方政府负责本地民众的政治竞争(刘亚平，2006)。
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