情境与模式：中国政策执行的行动逻辑，本文主要内容关键词为：情境论文,中国论文,逻辑论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策执行既是将政策目标转化为实际结果的过程，也是细化政策方案、完善组织安排、探寻恰适的执行工具的学习过程。提升政策执行力，有必要识别影响政策执行的关键要素，有针对地改进组织安排和执行机制。 中国政策过程的一个显著特点是政治决策与行政执行体系具有融合性。马骏、刘亚平指出，中国政府治理的显著特点是政治与行政水乳交融、无法区分。①在党委集体领导和个人分工负责相结合的制度安排下，重大问题由党委集体讨论作出决定，党委会成员根据集体的决定和分工，分别履行各自的职责。由于政治决策与行政执行体系一体化，两者之间的互动性较强，政治决策主要关注于政策目标，行政机构拥有广泛的剩余决策权。本文在文献回顾的基础上，将政策路径和部际协同引入政策执行分析，以深化对中国政治制度下政策执行模式的理解。 政策执行研究的两种视角 一项政策议案在经由合法化过程成为正式政策后，需要通过政策实施才能将政策目标转化为实际结果。公共政策在建构中执行，也在执行中建构，政策执行不仅决定着政策目标的实现程度，对于完善政策自身也具有重要意义。自20世纪90年代启动公共政策学科建设起，政策执行研究一直是我国公共政策学者关注的重点领域之一。关于政策执行的理论研究，学术界存在“自上而下”和“自下而上”两种不同的分析视角。“自上而下”视角以中央政策为逻辑起点，着力于考察地方政府在多大程度上执行了中央政策，并试图探寻其中的关键影响因素；“自下而上”视角以地方政府的动机和实际环境为出发点，通过剖析地方政府在政策执行中的理性选择和行动策略，致力于探讨改进政策执行的激励机制。 “自上而下”视角凸显了政府间利益冲突对政策执行的影响，认为政策执行不力的根本原因在于对地方政府的监督制度不健全。通常所谓的“上有政策、下有对策”，就是这一分析视角的常用话语。丁煌较早对政策执行阻滞现象进行专门研究，运用制度分析方法，剖析了政府间权力配置存在的问题，认为中央下放权力给了地方更多自主权，但相应的监督机制并不健全，导致地方利益扩张意识增强，防治政策执行阻滞的关键在于规范权力配置、强化监督体制。②郁建兴、高翔分析了中国地方政府行为的制度环境，认为横向问责机制的不健全和纵向问责机制的有限性，导致地方政府在政策执行时选择性履行职能，提出只有完善问责机制才能确保地方政府全面履行职能。③贺东航、孔繁斌分析了中国政策执行过程中的央地博弈和多部门合作困境，提出为防止政策执行陷入“碎片化”，可通过高位推动、层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等手段来减少“政策梗阻”。④ 与“自上而下”视角不同，“自下而上”视角关注于地方政府在政策执行中的行为取向，强调地方政府行为是在现实制度环境下的一种理性选择，突出了激励机制对地方政府的约束作用。钱颖一等人提出的“中国特色财政联邦主义”理论认为，行政分权改革使地方政府拥有了相对自主的经济决策权，财政分权改革使地方政府可以与中央分享财政收入，这两个方面的激励使中国地方政府具有很高的热情去维护市场，推动地方经济增长。⑤周黎安研究了中国政府治理对地方官员的个体激励，提出“政治锦标赛”理论，即将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来，让地方官员在经济增长上相互竞争，认为提升政策执行力的根本途径在于改进政绩考核机制。⑥陈玲等人通过区别政治激励和经济激励，分析了地方政府在政策执行中的四种不同模式，提出通过调整激励内容引导地方政府转变政策执行方式。⑦杨宏山对政策特性理论和激励机制理论进行整合，提出政策执行的“路径—激励”分析框架，认为政策路径和激励机制共同影响着地方政府的政策执行方式。⑧ 上述两种研究视角尽管分析路径不同，但都从中央与地方关系的制度安排出发，剖析了制度安排及变迁如何影响着政策执行，提出了强化政策执行的路径选择，增进了对政策执行的理解。在中国制度环境下，政策执行包括两个过程：一是将执政党和国家权力机关的政治决策付诸实施，通过政策再规划确定政策手段，形成明确的实施办法；二是将中央政策付诸实施，形成地方性的落实行动。前者基于专业化分工原则，每一项决策都交由具体部门负责执行，行政部门之间不存在直接竞争性；后者基于区域治理原则，将同一项政策交给各地政府分别实施，地方政府之间在政策执行绩效上存在竞争关系。迄今，我国学界的政策执行研究，普遍以中央与地方关系为分析框架，不论是“自上而下”的研究视角，还是“自下而上”的分析路径，两者所关注的都是地方政府的政策执行行为。 与中央与地方关系视角相比较，我国公共政策学界对政治与行政视角的政策执行研究显得十分薄弱。从政治与行政的关系看，行政部门的基本责任在于执行政治决策，保证公共政策付诸实施。在实际运作中，可以看到，自党的十八届三中全会以来，中央做出的一系列重大决策，有些决策很快就付诸实践，如废止劳动教养制度、实施“单独两孩”政策、落实“全面两孩”政策等，也有的重大决策做出后，迄今仍处于探索、试点阶段，如统一城乡建设用地市场、推进司法管理体制改革、实行官邸制改革等。为什么有些重大决策很快得到贯彻落实，而有的决策还处于探索中，甚至停留于纸面上?提升政策执行力，我们不仅要考察地方政府的激励约束和行动取向，也要研究中央政府部门的行动情境和执行模式。本文从政治与行政的视角，通过识别政策路径的明晰性和部际协同的需求强度两个变量，分析在不同情境下政策有效执行的恰适模式。 有限认知与公共政策的不完全性 经济学的不完全契约理论认为，由于无法预见的可能性、撰写契约需要成本等原因，企业之间的合同总是不完全的，它总是包含缺口和遗漏条款。⑨同样，由于信息不充分和有限认知的原因，作为政府治理规则的公共政策也是不完全的，不可能预见到所有的可能状态并做出规定。 在公共政策研究中，很多理论以有限理性为前提假定。为什么人类的理性是有限的?哈耶克从心智演化的视角，阐述了人类认知的有限性，为理解有限理性提供了分析工具。哈耶克认为，个体的心智实质上是脑内存在的神经元网络分类系统，它对输入的神经元脉冲丛进行分类，并产生输出神经元脉冲，这种对脉冲丛的分类构成了感觉的秩序。⑩这一分类系统可对一切被感觉到的物理事件加以分类，从而将“物理事件”与“心理事件”联系起来，哈耶克称之为“感觉事件”。哈耶克认为，我们观察到的任何“现象”都是脑内神经系统对系统外部和内部“刺激”信号加以分类的结果。由于个人的经历不同和遗传差异，不同个体的心智结构存在差异性。个体的心智结构也具有演化特征，它根据所适应的具体环境而演化，形成一套演化的分类系统。 现代认知科学的研究表明，个体通常借助某种认知模式来组织认知资源从事认知活动。大脑对外部输入的信息进行分类，并不能够反映客观世界的真实情况，它只是关于客观世界的一种镜像。这种镜像是个体根据过去的经验或已接受的某种认知模式对外部输入的信息进行分类的结果。个体的心智只能根据自身的认知对外部输入的信息进行分类，心智不能解释比自身的分类系统更复杂的系统。这意味着个体的认知过程总受制于其心智产生的分类规则，并不存在超越规则的、孤立的认知过程。(11) 在政策制定过程中，决策者同样存在“有限认知”的问题：第一，决策者对政策问题和环境状况的认知是有限的；第二，决策者之间对政策问题的认知也可能存在差异，这种差异不同于通常所谓的考虑不成熟，它在本质上受制于个体的心智能力；第三，决策者之间可能形成一些共识，但这些共识并不等同于客观世界，而是决策者们在互动过程中形成的共同主观看法。由于个体认知的有限性特征，决策者只能利用有限理性进行决策活动。 基于“有限认知”假设，决策者对客观世界的认知都是一种主观解释，任何决策者都不可能完全知晓客观世界，也不可能准确预测其演化的各种可能性。因此，政策制定只能基于有限理性，在认知演化的基础上，对已有政策进行渐进修正。林德布洛姆认为，在政策制定过程中，决策者通常不是重新开始考虑每一个项目或问题，不是考虑所有的可能方案，而是把目前正在做的事情视为既定的，只是对现存的行为做渐进的、边际性的小调整，公共政策总是“不断地被制定并修正”。(12) 在“有限认知”理论看来，公共政策具有以下特征：其一，所有的公共政策在本质上都是不完全的。只要承认决策者对政策问题和外部环境的认知是有限的，那么，作为政治决策的产物，公共政策也只能是不完全的规则，它关注于矛盾突出的社会问题，基于认知的演化而提出新政策。其二，不完全的公共政策反映了决策者们在认知过程中形成的一种共识。政策制定涉及多个决策主体，不同主体的认知模式存在差异，公共政策实际上是多个决策主体的主观认知形成的一种均衡。其三，政策变迁是决策者认知演化的结果。随着决策者的认知演化，公共政策也会处于演化之中。 一般而言，公共政策由政策目的、政策目标和政策工具三个部分组成。如果进一步细分，政策目标可以分解为总体目标和具体目标，政策工具也可分解为实施手段、评估标准、问责机制等。由于决策者的认知有限，公共政策并非都具有明确的政策目标和政策手段。(13)在政治决策中，政策模糊也可能是减少冲突和矛盾的一种策略。当决策主体之间就政策方案存在分歧时，为了降低决策成本，对政策目标和政策手段采取模糊化的语言表述，就成为增进共识的一种选择。(14) 政策执行的情境与模式 根据“有限认知”假设，公共政策并非都有明确的政策目标。有的政策只是提出改革方向和原则性要求，并未规定具体目标和执行方式；有的政策提出了总体目标，但没有规定具体目标、实施手段和方法。当政策目标、执行手段不明晰时，执行机构需要在实践中提升认知水平，制定合理的行动目标，选择恰适的政策手段。 鉴于此，这里从政治与行政关系的视角，提出政策执行的两个分析维度，一是政策路径的明晰度，另一个是部际协同的需求强度。其中，政策路径是指公共政策对政策目标、政策工具的界定，它们构成了实现决策者所期望结果的行动路线图。一项公共政策的构成要素可分为政策目的和政策路径两个模块(见图1)。政策目的即价值导向，政策文本一般都会提出价值导向，明确阐述决策者的价值偏好。而政策路径的陈述则不尽然，一项政策有可能详细界定政策路径，也可能予以模糊处理。当对政策问题、实现手段的认知具有较多共识时，政策文本就会详细界定政策路径；反之，政策文本则会笼统规定之。
图1 公共政策的构成要素 部际协同的需求强度是指政策执行是否涉及其他部门，以及要求其他部门采取协同行动的程度。一项政策实施可能涉及多个部门，它再给一个部门带来政治、经济利益的同时，也可能会给其他部门带来额外的经费支出，产生潜在的风险。基于政治与行政的职能分工，行政部门有责任将公共政策付诸实施。同时，各部门都具有本位意识，如果政策执行与部门利益不一致，行政部门就具有延缓执行的动机。随着公共事务日益复杂化，政府职能也在不断扩展之中。有的政策执行涉及多个行政部门，需要调动多方资源、采取协同行动。在涉及多部门的政策执行中，如果政策内容不够明晰，各部门就会根据自身的利益诉求和认知模式，对政策目标和政策工具形成不同理解。在这种情况下，政策执行就难以形成合力。 根据政策路径的明晰度和政策执行对部际协同的需求强度两个变量，我们可以区分出四种不同的政策执行模式(见表1)。
1.部门主导模式。当政策路径明晰且对部际协同的需求较弱时，政策执行就会形成部门主导模式。在这种情况下，政策文本具有明确的目标导向，政策执行仅涉及一个行政部门，政策内容明确规定执行部门和当事官员的职责，以及在落实政策时必须采取的手段和方法，执行部门承担的责任无法推卸给其他机构，政策执行对跨部门协调的需求不多。基于政治与行政的角色分工，行政部门有责任贯彻政治系统的决策部署，确保决策者的价值诉求和治理目标得到落实。于是，执行部门就会根据公共政策规定的职责，依靠科层组织体系，建立规范化的运作流程。 在部门主导模式下，每一项政治决策都交由专门机构负责政策实施，并根据业务量拨付项目经费，将政策实施纳入常态运作之中。公共政策明确规定了政策目标、实现手段和评估标准，行政机构必须根据政策规定采取行动，并接受自上而下的监督和评估。在此情境下，政策执行成效主要取决于技术和资源条件。如果技术条件可行、资源投入有保障，可在相当程度上实现政策目标。 2.高位驱动模式。这一模式的显著特征是政策路径较为明晰，同时，政策内容包含多个目标和政策工具，涉及两个或多个行政部门，需要在多部门之间组织协同行动。尽管政策文本明确界定了政策目标和政策工具，但各部门基于自身的认知模式，对政策内容却具有不尽一致的理解，有的甚至大相径庭。这种分歧既可能表现为对政策目标的不同理解，也可能是对政策工具、落实手段和程序存在争议。 当多个部门对公共政策的认知出现分歧时，政策有效实施有赖于更高层政治力量或权威的介入。尽管政策路径很明晰，但多个部门之间的相互配合并不会自动发生。政策执行需要调动多方面的资源，有些关键资源恰恰掌握在对政策认知存在分歧的行政部门手中。在这种情况下，解释权和强制权对于政策执行具有至关重要性，成功的政策执行有赖于政治力量的主导和协调，通过权威性的政策解释或政治干预，促使相关部门采取协同行动。当不同部门对某项政策实施出现争议时，权威性的政策解释有助于化解分歧，纠正执行偏差；如果政策执行的结果易于监测，高位驱动对于提升执行力具有显著影响。 在中国政策执行中，高位驱动模式通常成立“××工作领导小组”、“××工作部际联席会议”等组织形态，由上层领导担任组长、副组长，相关部门的负责人为领导小组成员。领导小组可分为常设性机构和临时性机构两类，发挥信息沟通、部际协调、权威解释、领导动员、监督执行等作用。有研究发现，为应付同级部门的相互扯皮问题，高位驱动是一种极为有效的政策执行模式。(15) 3.政策试验模式。当政策路径的明晰性较低、政策执行与部门利益的一致性较强时，政策执行则会形成试验性执行模式。在这种情况下，决策者对政策问题和解决方案的认知有限，公共政策只提出了价值定位和目标导向，并未明确界定具体目标和政策工具。政策执行与部门利益的一致性，使行政部门有动力履行行政责任、落实公共政策。既然政策路径较为模糊，执行部门就拥有较大的剩余决策权，可以根据自身认知和环境变化，选择合宜的政策手段，在政策试验中完善政策目标和执行手段。 在政策试验模式下，政策执行的成效主要取决于执行部门的学习能力。从学习源看，学习既可以从过去的经验教训中获得灵感，也可以从国外的实践中获得经验教训。在持续的学习、实践和反思中，执行部门会不断提升认知水平，进而完善政策路径。政策试验不仅有助于探寻有效的政策工具，也为完善政策本身提供了学习和试错的机会。随着政策试验的推进，决策者也会深化对政策路径的认知。在积累经验的基础上，决策者就会启动政策修订过程，将成熟的经验纳入公共政策之中。 4.观望等待模式。当政策路径不明晰且涉及多个部门，政策执行有赖于跨部门协商、集聚共识，进一步明确各部门的工作目标和任务时，这些平行的部门之间就会出现观望等待现象。一项创制性政策在刚提出时，如果涉及的问题比较复杂，决策者的认知尚不充分，新政策可能仅提出价值导向和总体性要求，并不规定具体目标和政策工具。在这种情况下，政策有效执行有赖于建立专项学习机制，深化政策认知，根据实际情况制定实施细则。(16) 党的十八届三中全会对一系列重大问题作出决策部署后，很多领域的改革就面临着这一情境。看到全国各地亟待推进改革的情形，习近平提出“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进”，“要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进”。其中，“不抢跑”所针对的就是这一情境。由于政策路径不明晰，政策执行难以提出明确的任务指标和时限要求，也难以对执行结果进行考核评价。加之涉及多个部门，有待统一部署。在此情境下，政策有效执行有赖于进一步细化具体方案。 当公众高度关注某一社会问题时，政策路径模糊也可能是决策者的一种治理策略。一些突发事件引起公众高度关注某一问题领域，要求政府出台应对措施。为了维护政府合法性，决策者也会将热点问题列入政策议程，出台相关政策。当认知很不充分时，或解决问题的条件不具备时，政策制定只能对政策路径进行模糊处理。此时，政策制定更多地传递了一种态度和决心，决策者也没有期望政策出台立即取得成效。 政策执行的行动策略 一项创制性政策在刚出台时，由于认知的有限性，政策路径可能并不清晰，新政策只是传递了新的价值取向，尚未形成明确的行动路线图。在这种情况下，如果政策落实涉及多个部门，彼此之间尚未建立有效的沟通机制，政策执行就只能停留于观望等待之中。如果决策者致力于推进新政策，就要建立专项学习机制，进一步细化政策内容，明确责任分工和行动路径。随着政策目标和实施手段越来越清晰，执行部门的责任也会越来越明确。如果政策执行涉及多个部门，推进跨部门协同，则需要更高层次的机构或权威介入，通过权威性解释、指挥协调，促使各部门相向而行。 可见，政策执行并不存在普适性的最佳模式，有效的政策执行需要识别政策路径的明晰度及部际协同的需求强度，区分不同的行动情境，确定有效执行的恰适模式，构建相应的体制和机制安排。 第一，当政策路径清晰、政策实施只涉及一个行政部门时，部门主导模式有利于提升执行效率。在这种情况下，公共政策明确规定了行政部门的责任，执行部门也具有法定责任，只要技术条件可行、资源投入充分，部门主导模式可保障公共政策得到落实。 第二，当政策路径明晰、政策实施涉及多个部门时，高位驱动模式就成了更好的执行机制安排。在中国政治制度下，执政党是政策目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者，各行政部门的党组织必须执行上级党委的决策部署。同时，行政部门也具有各自的政绩诉求，形成不同的价值偏好和目标导向。当政策路径清晰，其实施涉及多个部门时，如果缺少自上而下的协调和监督机制，一些部门出于自身利益考虑，就可能采取拖延乃至不合作行为。在此情境下，为了促使各部门采取协同行动，高位驱动就成为了一种有效的模式选择。 第三，当政策路径不明晰、政策执行仅涉及单一部门时，政策执行首当其冲的任务是开展政策学习，提升理性认知，细化政策内容，明确政策工具和评估标准，形成可操作性的具体规范。为此，既要开展外部学习，借鉴其他国家和地区的有益经验，也要开展内部学习，选择问题典型、学习能力强的地方政府开展政策试验，在实践中总结经验教训，进而完善政策路径，出台配套细则。 第四，当政策路径模糊且执行涉及多个部门时，政策执行往往会出现观望拖延问题。在此情境下，提升政策执行力具有两个路径可供选择：一是政治层面介入，明确主责部门，提供特殊授权，建立部际联席会议或代表审议制度，构建跨部门协同机制，调动各方积极性；二是建立专门的学习机制，利用专家知识和实践经验，提升政策的明晰度，明确相关部门各自的职责、任务和时限要求。 第五，鉴于部际协同对于涉及多个部门、多元目标的政策执行具有重要影响，大部门制改革也是提升政策执行力的重要路径。在专业化分工、多部门管理的组织结构下，为促使各部门采取协同行动，政策执行不得不依赖于高位驱动，即高层官员介入具体行政事务，在多个部门之间进行政策协调。大部门体制对职能相近、业务交叉的行政部门进行整合，由一个大部门统一进行管理，在政府首脑与专业机构之间增加了一个次级决策中心，将原来的跨部门协调变成了大部门内部协调，有利于降低行政协调成本，减少部际利益冲突，提升政策执行成效。 ①马骏、刘亚平：《中国公共行政学的“身份危机”》，《中国人民大学学报》2007年第4期，第8-12页。 ②丁煌：《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》，《政治学研究》2002年第1期，第28-39页。 ③郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期，第95-112页。 ④贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第61-79页。 ⑤Yingyi Qian and Gerald Roland,"Federalism and the Soft Budget Constraint",American Economic Review,No.5,Vol.88(1998),pp.1143-1162. ⑥周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第17-18页，第119-122页。 ⑦陈玲、林泽梁、薛澜：《双重激励下地方政府发展：新兴产业的动机与策略研究》，《经济理论与经济管理》2010年第9期。 ⑧杨宏山：《政策执行的路径一激励分析框架：以住房保障政策为例》，《政治学研究》2014年第1期，第78-92页。 ⑨J.Tirole,“Incomplete Contracts:Where Do We Stand?” Econometrica,No.4,Vol.67(1999),pp.741-781. ⑩Friedrich A.Hayek,The Sensory Order:An Inquiry Into the Foundations of Theoretical Psychology,Chicago:University of Chicago Press,1952,Chapter I. (11)黄凯南：《不完全合同理论的新视角——基于演化经济学的分析》，《经济研究》2012年第2期，第133-145页。 (12)Charles E.Lindblom,"The science of 'muddling through'",Public Administration Review,No.2,Vol.19(1959),pp.79-88. (13)Vicki Baier,J.G.March,and H.Saetren,"Implementation and Ambiguity",Scandinavian Journal of Management Studies,No.3-4,Vol.2(1986),pp.197-212. (14)Richard E.Matland,"Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation",Journal of Public Administration Research and Theory,No.2,Vol.5(1995),pp.145-160. (15)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第61-79页。 (16)杨宏山：《创制性政策的执行机制研究——基于政策学习的视角》，《中国人民大学学报》2015年第3期。
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