论法治视野下珠三角跨界水污染的合作治理——以广佛联手整治跨界水污染为例，本文主要内容关键词为：水污染论文,为例论文,法治论文,视野论文,广佛论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D912.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326(2013)12-0059-09
随着我国人口增长和经济发展，生活污水和工农业废水的大量排放，水污染问题日趋严重。流域的自然整体性和水的流动性，导致水污染并不局限于某一特定地区，而普遍以跨界水污染的形式存在。珠三角地区地势低平，起伏和缓，河涌密集，纵横的水网使区域内的城市紧密相连。而且，区域内人口密集、工业发达，使其一直存在着较为严重的跨界水污染问题。本文以广州、佛山两市联手整治跨界水污染为例，从法治视野探讨珠三角跨界水污染的合作治理问题。
一、广佛跨界水污染的治理状况
根据广佛同城化的相关协议，流经两市的跨界河涌主要包括汾江河、广佛河、西南涌、滘口涌、秀水涌、芦苞涌、牛肚湾涌和五眼桥涌。佛山处于这些河涌的上游，其治污状况直接影响着处于河流下游的广州的水质。近年来，随着广佛同城化的快速发展，两市对跨界水污染的治理进行了多次磋商并达成了若干协议。2009年，两市协商制定《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》，其中明确指出将“推进跨界河涌污染整治”作为四项重点工作之一。同年5月8日，广佛同城化环保专责小组在广州召开联席会议，商定联手治理水污染和整治广州西部水源的相关事宜，明确推进跨界河涌花地河、秀水涌、窖口涌、五眼桥涌、芦苞涌及白坭河的整治，以及联合在佛山水道、西南涌、九曲河等跨境河流布设交接断面开展水质监测，相互通报监测结果，等等。[1]2010年6月3日，广东省环保厅出台《关于环境保护工作促进全省加快经济发展方式转变的意见》，首次提出尝试建立跨流域的生态补偿机制。2011年，广州市环境保护局、佛山市环境保护局和肇庆市环境保护局联合发布《关于印发广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)的通知》，并于2012年正式发布《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》，推动了广佛肇三市跨界水污染合作治理的进程。《规划》明确指出，要以水污染治理为突破口，对广州市、佛山市和肇庆市的行政区范围内，重点是广州市与佛山市交界的区域、佛山市与肇庆市交界的区域进行统筹整体整治，主要包括跨界河涌的综合整治、跨界区域城市生活污水处理厂建设和跨界区域工业废水治理。同时，《规划》要求建立跨界断面水质管理的补偿与赔偿政策，对跨界断面水质未达到阶段目标或规划目标的，按照“类别差距越大赔偿额度越大，污染越重赔偿额度越大”和“地表水有偿使用功能”原则，污染方向受污染方支付赔偿金，优于水质目标的，由受益方向保护方给予补偿，并于2012年前在广佛交界水域和高要金利——高明荷城交界水域启动实施。而且，《规划》要求三市按照“谁受益，谁补偿”，“责、权、利相统一”的原则，2012年前尝试启动实施生态补偿机制，以调整三市相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，解决上下游之间、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区利益补偿问题。自2009年起，广佛两市已意识到跨界水污染治理的重要性，开始尝试联合治理，但治污的效果并不理想，跨界水污染治理的前景堪忧。比如，流域跨佛山三水、南海两区以及广州边界的西南涌，在2011年的污染调查中，处于三水区段流域为Ⅳ类，而南海及广州段则为Ⅴ类和劣Ⅴ类，其中南海狮山镇官窑凤岗村河段污染最为严重，河水散发恶臭，水面一片黑色，鱼虾已经灭绝数年，水里的水生植物也非常稀少，附近村庄甚至因水污染而整村迁移。[2]在一年后的水质调查中，尽管两市交界的大江大河跨界断面均达到水质标准，但内河的治污情况并不乐观，西南涌全河段为劣Ⅴ类，水污染指数较之2011年不降反升。而据环保部门最新测评结果显示，广佛部分跨界河流污染严重、大部分断面未能达到功能区目标，城市内河涌发黑发臭，部分河涌受工业废水污染明显，跨界河涌水质多数不达标，甚至有反弹趋势。[3]鉴于广佛跨界水污染的严峻形势，广东省环保厅于2013年3月28日公布了《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案(2013—2020年)》，开始实施挂牌督办、区域限批以及“河长”责任制等措施，加快污水处理设施建设，全面开展河涌综合整治。
二、广佛跨界水污染合作治理的困境及其成因
(一)体制障碍
1.流域管理与行政区域管理脱节，缺乏有效协调。在珠三角跨界水污染的治理中，流域管理与行政区域管理脱节，成了制约区域内跨界水污染治理效果的关键因素。我国《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”据此规定，各流域管理机构与各级地方政府形成了流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，但这一体制在实践操作中却存在较大的问题，下面以广佛跨界水污染治理为例说明。涉及广佛两市水污染治理的流域管理机构包括珠江水利委员会、广东省流域管理委员会以及广东省珠江综合整治工作联席会议办公室。珠江水利委员会主要负责保障珠江流域水资源的合理开发利用、管理监督与保护的工作，以及流域内跨省水事纠纷调处、中央水利工程的国有资产监督管理和提出流域内跨省水利工程供水价格建议等，但对于广东省内的市际跨界水污染治理则较少参与。广东省流域管理委员会以协调流域管理与行政区域管理为其主要职责，主要从对省内流域与流域间、流域与行政区域管理间的水利工作进行协调，对流域内的蓄水、防洪与下泄进行统一管理，对于跨市的河流问题则较少关注。而且，委员会作为非常设机构，其日常工作主要由广东省水利厅负责。[4]广东省珠江综合整治工作联席会议办公室则根据《关于加强珠江综合整治工作的决定》，负责珠江综合整治工作联席会议的日常工作，以及省内实施治污保洁工程中重大问题的领导和协调。由此可见，上述各流域管理机构的职责范围和重点存在差异，并非都以水污染治理为其主要任务，极大地限制了流域管理机构在跨界水污染治理中的作用。三者比较而言，广东省珠江综合整治工作联席会议办公室在广东省内的市际跨界水污染治理方面具有直接的职责。但在实践中，由于现有地方政府只对本行政区域内环境负责的管理体制的影响，导致流域管理缺少地方政府的参与和支持，加之联席会议办公室的权力有限，使其难以在协调、管理跨界水污染治理方面充分发挥其应有的作用。因此，在行政区域基础上建立的流域管理体制仍缺乏科学有效的协调，流域上下游的污染责任转嫁问题更增加了协调的难度，流域管理与行政区域管理相结合的水污染治理体系成了一纸空谈。
2.行政部门权力分割与职能交叉，降低治理效率。《水法》第13条第2款的规定：“行政区内的水污染治理实行在地方政府的主导下，多部门、多层次的管理方式。”根据该款规定，我国将水资源管理的权力进行了一定的分配，主要由水利和环保两个部门负责，前者主要负责“水量”问题，而后者则重点负责“水质”问题。具体而言，水利部门负责水的流量调配工作，通过水利防洪防汛工程建设，对洪涝、干旱等灾害进行防治，以保障适当的水量；环保部门则负责水的质量保障工作，通过污水处理设施建设，对水污染进行控制，保持良好的水质。从表面上看，这样的做法能提高水资源管理的专业分工，也有利于减轻行政部门的管理压力，但对于水污染治理而言，却存在着较大的弊端。其原因在于水资源作为一个整体，它的水量与水质状况是息息相关的，并不能人为地割裂两者的联系。比如，水体遭受污染时，可通过加大放水量来增加环境容量，以提高水体本身的自净能力，达到维持水质稳定的目的。但由于水利与环保部门的权力分割且缺乏协调，直接造成了在水污染治理中，两部门缺乏合作而单兵作战的局面。除了权力分割以外，行政部门间还存在职能交叉、权责不明的情况。一方面，表现在执法过程中，行政机关在有利可图时一拥而上，无利可图时则互相推诿，降低了水污染治理的有效性；另一方面，也表现在各地根据其行政部门权力与职责特点所建立的治理机构差异较大，使跨界水污染治理在机构上难以对接，导致了极大的沟通障碍。
3.地方政府单边控制与单方决策，缺乏公众参与。《水污染防治法》第4条规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”据此，各级地方政府成为了水污染治理的主导力量。一方面，由于跨界水污染治理的专业性强，资金投入要求高，若缺少地方政府的主导和支持，水污染治理工作举步维艰。而且由地方政府作为地区代表进行谈判、协商，也有利于流域水污染中各方关系的处理，提高跨界水污染治理工作的效率。但另一方面，在行政区行政惯用官僚制治理模式的影响下，直接导致了地方政府包办所有与跨界水污染治理相关的事务，而缺乏公众与非政府组织的参与，出现了地方政府的单边控制与单方决策的局面，使受水污染影响的利益相关者缺少参与相关决策的机会。有学者指出：“在珠江三角洲的区域合作中，所有区域政策的决策和执行过程，都是完全由政府主导并由政府的职能部门来完成的，基本上排除了非政府组织尤其是私人部门的参与。”[5]而在区域内的跨界水污染治理方面，亦是如此。而且，公众参与的缺失也使得当前水污染的治理工作缺少自下而上的监督，造成了当前监督机制薄弱，跨界水污染治理成效较低的局面。
4.产业布局与产业结构不合理，缺乏统一规划。各地方政府作为地方利益的代表，均有其不同的利益偏好和利益诉求，并具有追求地方利益最大化的倾向。而在地方经济发展的问题上，地方政府之间普遍存在竞争。在“重经济，轻环保”的指导思想下，地方政府为充实地方财政，不顾流域环保规划而争先上项目的情况比比皆是，造成了产业布局混乱以及产业结构趋同等现象。其中，为追求短期经济的增长，对重污染产业的安排缺乏全盘考虑和总体规划是导致跨界水污染的重要原因。
(二)机制障碍
1.排污权交易机制未建立。《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》指出：“在各市完成国家大气污染物总量控制指标的基础上，根据不同城市的产业结构特点，尝试推行区域大气污染物的排污权交易。”但却未针对广佛跨界水污染问题建立起相应的排污权交易机制。传统防治水污染所采取的是排污收费制度，即根据排污者向水环境排放污染物的质量和数量征收费用，以减少污染物的排放并筹集环保资金。但排污收费制度并不能对污染物的排放总量和排放速率进行限制，也缺乏经济激励作用。而且，某些地区环保部门为了自身利益，通过排污收费协商化等手段违规征收排污费，导致了环境监管形式化的后果。由此可见，排污收费还存在着收费标准不易确定、污染治理资金使用效益不高等问题。
2.生态补偿机制未能落实。对于整体的水环境而言，各行政区内河段污染状况的改善即意味着流域水资源质量的提高，并不存在任何外溢效应。但在地方政府的层次上，存在水污染规制的外部性，既表现为不同利益群体之间的财富转移，还体现在水污染治理政策效应的溢出，例如对于邻近地区和本地代际的成本或收益的溢出。既然其他地区的水污染治理政策对于这个地区的居民存在溢出外部性，那么对于这个既定的地区来讲，其理性的反应就是减弱水污染治理的力度，坐等其他地方政府开展治理活动，自己分享“搭便车”之利，而这种情况显然会阻碍跨界水污染的治理进程。因此，跨界水污染的合作治理必须以行之有效的生态补偿机制为前提。生态补偿机制要求在跨界水污染治理的过程中，因流域内的污染治理活动而获得利益的地区给予利益受损的地区适当补偿，它能够有效地控制跨行政区间公共物品与服务供给的“溢出效应”，有利于促成跨界水污染合作治理的共赢局面。但反观广佛跨界水污染治理的现状，虽然《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》、《南粤水更清计划》等文件均提及了生态补偿机制，但却一直未能在实践中得到落实，地方政府合作利益博弈的困境已经成为了跨界水污染治理的障碍。
3.纠纷解决机制尚不完善。按照成本效益的一般原理，事前防患于未然的做法是最节省时间和金钱的。然而，一个十分现实的问题是，纵使制度构建得再完美、精巧，也无法将纠纷予以避免。[6]因此，解决跨界水污染的问题，除了重点关注跨界水污染防治的合作方式以外，还应积极建立健全跨界水污染纠纷的解决机制。跨界水污染纠纷是指因流域受到污染而造成的上下游不同主体间的争议。若纠纷得不到妥善的解决，会造成流域内不同城市间的利益冲突，进而影响跨界水污染合作治理的进程。
(三)制度障碍
1.合作治理缺乏有效的法制保障。首先，在国家立法层面，存在着法律层次不清，法律体系内部缺乏协调而造成的效力不明的现象。现有可适用于水污染治理的法律主要有《水法》、《水污染防治法》以及《环境保护法》，《水法》、《水污染防治法》分别于2002年、2008年进行了修订。从跨界水污染的合作治理来看，仅有修订后的《水法》明确规定了“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，这对地区间的合作治污起到了原则性的指导作用。因此，从形式上看，应建立起以《水法》为核心，其他法律起协助作用的法律体系。但对于跨界水污染的合作治理，如此划分法律层次会存在以下问题：第一，从立法目的来看，《水法》侧重于对水资源的合理开发利用进行规制，而其对于水污染的治理则未做详细的规定。而且，从职能部门的分工来看，水资源开发利用主要由水利部门负责，而水污染治理则主要由环保部门负责。可见，《水法》主要适用于水资源的开发利用，并对水利部门的工作进行了较为全面的规制。若以其作为跨界水污染合作治理法律体系之核心，显然不符合立法的专业分工。第二，从法律修订的时间来看，《水污染防治法》是上述三部法律中最新出台的，但却未就流域内行政区域之间的合作治理跨界水污染作出明确规定，未能有效指导地方政府间的合作治理工作。而且，《水污染防治法》作为一部环境单行法，考虑到整个环境法律体系的协调，也不宜将其作为水污染合作治理法律体系的核心。第三，《环境保护法》以防治污染为其立法宗旨，但却由于立法时间较早而呈现出较为明显的滞后性，对于新型的合作治污缺乏规制。由此可见，现有的法律未能形成协调一致的体系，适用范围交叉重叠却缺乏分工，效力层次也难言清晰，从而造成了跨界水污染合作治理的依据模糊且不统一，导致了法律适用上的冲突。其次，在地方立法层面，适用于广佛水污染合作治理的地方性法规主要有《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》、《广东省饮用水源水质保护条例》以及《广东省珠江三角洲水质保护条例》等，但上述《条例》对于跨界水污染的合作治理，只在某些方面作出原则性的规定，未能全方位地保护水资源的开发利用，操作性不强，难以对现有的广佛跨界水污染治理作出有效调整和规范，呈现出较大的局限性。以《广东省珠江三角洲水质保护条例》为例，其局限性表现在三方面。第一，《条例》的立法目的在于防治水污染，对水资源的开发利用缺乏规定，涉及范围过窄。第二，《条例》明确了各级地方政府对辖区的水环境质量负责，实行水环境质量行政首长负责制，但对于跨界水污染的处理，只规定了“发生跨行政区水污染事故时，当地人民政府必须及时采取措施，处理污染，并通报相关地区人民政府和报告上级人民政府”，缺乏对地方政府间进行区域合作治理的规定，难以适应流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，也不能为这种管理体制的实际操作提供法规依据。第三，《条例》缺乏对区域环境经济管理手段的规定，使得水污染治理的经济管理机制仅仅停留在政策层面，难以实行。最后，大量规范跨界水污染合作治理的软法未能充分发挥作用，也是造成合作治污缺乏法制保障的原因之一。软法(soft law)是指效力结构未必完整、无需依靠国家强制力保障实施但能够产生社会实效的法律规范。近年来，广佛两市共同或参与制定的《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》、《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》以及《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案(2013—2020年)》等文件，均属于软法。从广佛跨界水污染的现状来看，软法的实施效果并不理想，主要原因有两个。其一，软法观念的缺失。软法是随着政府行政由传统管制向公共治理的转变以及协商民主思维的兴起而出现的，强调共同体成员的自觉遵守与内在约束，与传统硬法的强制约束手段有着本质的区别。目前，软法的性质在理论上仍存争议，在实践上更是缺乏认同，许多软法往往被视为一般的政策性文件而得不到应有的重视。其二，软法的弱责任性导致了主体守法的不确定性。一方面，现有的软法中，一般仅对合作主体、合作事项以及合作机制等作出规定，并未明确合作治理中各方主体的权利义务关系，也缺少主体间责任分担及责任追究的规定；另一方面，软法缺少硬法的引导与支持，使其难以形成较强的约束力。
2.合作缺少稳定的政策支持。目前，由于跨界水污染合作治理缺乏完善的法律规制，大量的政策成了指导合作治理的主要依据。比如，针对广佛跨界水污染的现状，今年起广东省所实施的挂牌督办与“河长”责任制等政策措施，有效地推动了广佛跨界水污染的合作治理进程。与法律相比，政策在导向性、号召性与灵活性等方面具有一定的优势，但政策也有其自身难以克服的局限性，突出表现在：政策具有临时性，它往往是针对事件的紧急情况或者最新状况所制定的，其出发点在于解决当前急需解决的问题，缺乏对问题的整体分析，尤其是未能深究问题产生的根源，易于造成治标不治本的现象发生。而且，政策与官员意志具有密切的联系。政府官员往往会从自身政绩需求出发，针对任职期间的热点问题，制定相关政策。因此，随着官员的人事关系或者社会的焦点问题的变动，政策也将发生变化，难以对跨界水污染的合作治理形成长效的规制。同时，从内容上看，有些政策文件主要或完全由原则性规定组成，只规定行为方向而不规定具体的行为规则，难以确定各方主体间的权利义务关系，责任追究更无从谈起。[7]而且，部分政策对其效力起止时间及适用范围无明确规定，增加了政策施行过程中的不稳定性，从而导致了政策措施的非常态化。
三、推进广佛跨界水污染合作治理的对策思考
(一)改革体制
1.强化流域管理机构。目前，针对跨界水污染的问题，许多国家和地区都以立法、协议或政府授权设立了专门的流域管理机构，并由流域管理机构对流域水环境进行统一管理，极大地提高了跨界水污染的治理效率。美国田纳西流域管理局是其中的典型，它既拥有权威性，同时又不失灵活性和主动性。《田纳西流域管理局法》以法律形式授予它广泛的权力，大笔的拨款由其独立自主支配，不会遭到多头分割，这样机构运转顺畅，少受掣肘。管理局还经营水利、电力、旅游等工程，收益可以支持区域的继续开发和治理。与此同时，管理局与地方政府协调职责，管理局负责骨干项目，地方政府配合而不干涉；地方政府主要实施自己的发展规划，可向管理局寻求指导或支持。[8]相比之下，珠江现有的流域管理机构所发挥的作用则极其有限，必须加强它们在跨界水污染治理中的作用。第一，应当制定省级地方性法规授权珠江综合整治工作联席会议办公室与广东省流域管理委员会对珠三角流域水资源进行管理，以增强它们的权威性。第二，应合理协调广东省珠江综合整治工作联席会议办公室、广东省流域管理委员会以及珠江水利委员会三者之间的关系。根据三者的职能设置，建议由广东省珠江综合整治工作联席会议办公室全面负责区域跨界水污染的治理工作，其他两个机构对治污工作予以协助。只涉及省内珠江流域的协助事项可由广东省流域管理委员会负责，涉及泛珠三角甚至更大流域的协调工作则需要珠江水利委员会发挥其协助作用。第三，应妥善处理流域管理机构与地方政府之间的关系。流域管理机构主要对流域水污染防治进行全面规划以及协调，而地方政府则对其所在河段的水资源进行开发管理，同时应当接受流域管理机构关于水资源管理方面的专业性指导。
2.完善各级联席会议。《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》规定，由三市分管副市长及相关部门负责人组成环境保护合作领导小组，领导小组根据工作需要不定期召开会议；领导小组下设专责小组，专责小组由各市环保局主要领导、分管领导及相关部门负责人组成，并以每半年一次联席会议的方式负责环保工作总体的组织和协调。由此可见，广佛两市已初步建立起市一级的联席会议制度，为两市合作治理跨界水污染创造了平台。但广佛两市协调合作的效果仍不理想，有待上级政府介入协调，发挥其统筹作用。为此，首先应针对广佛跨界水污染问题建立起省一级的联席会议，成员由省政府、环保厅、水利厅、监察厅等机关主要负责人，广佛两市政府主要领导以及省人大代表组成。在协调两市地方政府关系的基础上，由环保厅、水利厅对跨界水污染问题给予指导和支持，并充分发挥监察厅及省人大代表的监督作用，定期考察《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案(2013—2020年)》的实施进程及落实情况。其次，应逐步完善市一级的联席会议。由分管副市长任召集人定期召开联席会议，成员包括市环保局、水务局、监察局的主要领导，公安、经贸、交通、城管以及城建等相关部门分管领导以及各区区长。再次，应在区一级建立专责小组，由区长任组长，定期召集区一级联席会议，成员由区环保、水务、监察、公安、经贸、交通、城管等部门的主要领导、分管领导及部门负责人，以及沿线街道办的主要领导组成。市、区两级的联席会议主要负责跨界水污染治理的重大合作事项的决策和协调，加强统一领导，实现广佛两市及各区之间规划、政策以及治理机构的对接，减少合作中的沟通障碍。最后，同级部门间可针对具体合作事项召集部门间的联席会议，如环保部门与水务部门就水污染治理的具体分工事项召开联席会议进行协商，以避免部门间因职能交叉而造成的冲突，等等。
3.鼓励公众参与治理。应当建立健全公众参与机制，鼓励公众参与治理，以切实保护公民的环境权利，使水污染治理的成果为公民所享有。公众参与机制的建设应重点关注以下三个方面。第一，落实信息公开制度，保障公民对跨界水污染状况的知情权。第二，完善听证会制度，保障公民对与水资源管理相关的决策制定、项目开展的参与权和表达权。第三，建立公众监督制度，保障公民对跨界水污染治理的监督权。跨界水污染的治理，既需要自上而下的监督，也需要自下而上的监督。第四，积极培育非政府环保组织，构建多主体共同参与的组织体系。
4.统一规划产业布局。广佛两市应当依据《广东省电镀、印染等重污染行业统一规划统一定点实施意见(试行)》与《广东省产业转移区域布局总体规划》对现有的产业布局进行调整，推动跨界水污染的合作治理，促进区域环境效益的全面提升。一方面，应当在两市区域范围内实现产业结构的升级以及产业布局的优化。这要求两市必须充分考虑自身的发展特点及资源优势，错位发展，避免产业结构趋同、重复，并合作制定《广佛跨界流域产业导向目录》，明确规定企业的流域环保准入标准，积极落实区域限批制度，严格限制污染型以及资源密集型产业的投产，积极推行清洁生产和循环经济。同时，依据区域内不同地区的环境承载能力，向经济密度较低的地区进行产业转移。而且，两市应当积极探索产业园共建模式，加快产业园的建设进程，按照“入园管理、集中治污”的原则，将污染企业集中迁移至产业园区，以避免企业分散所造成的遍地污染的情况。另一方面，两市还应当考虑在区域外实现污染产业的异地转移，可将区域内现存的技术含量较低的劳动密集型产业向省内的清远北部、韶关、肇庆西北部、云浮西部等地区转移，产业转移所带来的成本应当由广佛两市共同协商分配。
(二)健全机制
1.建立排污权交易机制。排污权交易指由政府根据排污的总量控制目标，通过评估确定流域总排污量的上限，将其分割成若干排污量，并利用市场机制来实现排污权的交易，使排污量在排污主体间相互调剂，以此来控制污染物的排放。建立排污权交易机制首先要求环保部门科学地确定流域的总量控制目标，并在此基础上推算出河流的环境容纳总量之上限。总量控制目标应当通过地方性法规予以规定，然后再层层下达行政指标，并在此基础上发放一定数量的排污权证，以防止忽视总量控制而重视交易的现象发生。其次，应当合理地进行区域内排污权的初始分配。由于我国普遍存在企业承受能力不同、政府管理水平尚待提高、信息不对称等，如果采取免费发放排污权证的方式，会造成环境资源利用不公，企业竞争地位不平等问题。因此应选用免费发放与公开拍卖两者组合的模式，以兼顾各方利益。[9]最后，需要建立排污权交易市场，对排污权交易的主体、中介以及交易方式等作出规定，并由环保部门负责市场监管，禁止私下交易，以维护排污权交易市场的交易秩序。
2.落实生态补偿机制。对于生态补偿机制，从长远来看，建议由广东省人大制定地方性法规对其进行规定，以明确生态补偿的资金来源、补偿标准、补偿形式以及监督管理等事项。而针对广佛跨界生态补偿仍束之高阁的现状，为使其尽快启动，建议现阶段应注重政府补偿。根据“谁受益，谁补偿”以及“责、权、利相统一”的原则，下游地区应当对上游地区为保持一定水质所承担的相关费用给予补偿，补偿标准由两市政府通过协商予以确定。建议依据污染现状及治污目标，设定量化标准。比如通过24小时不间断检测，考核两市市出境断面的水质的类别，依据交界断面的水质达到的不同类别，下游地区对上游地区给予相应的补偿。但从长远来看，完全依靠政府补偿来实现生态补偿并不是长久之计，应当充分利用市场机制来完善生态补偿机制。建议向排污者征收生态补偿税或生态补偿费，甚至可以考虑通过发行生态补偿基金彩票或债券来筹集生态补偿金，以扩展生态补偿金的筹集渠道。而且，还可以采取多样化的生态补偿方式。比如，上下游地区可在上游地区共建污水处理厂，以降低污染物的浓度。
3.完善纠纷解决机制。从理论上讲，纠纷的解决模式包括仲裁模式、司法模式以及行政模式。但从我国的实际出发，并不是三种模式都能适用于跨界水污染纠纷。对于仲裁模式，根据《仲裁法》的规定，平等主体之间的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。可见，仲裁的主体仅仅为私法上的主体，其范围也仅限于合同、财产纠纷等私法上的纠纷。因此，跨界水污染引发的政府间的责任纠纷是不能适用仲裁来解决的。而对于司法模式，国内已有学者建议通过司法审判来解决跨界水污染纠纷，其理由是：对于跨行政区域污染纠纷，赋予政府以诉权、允许政府之间以诉讼解决纠纷有其他国家成功立法例支持。如在日本，跨行政区域的环境纠纷即可以由各地方政府以诉讼的方式解决。在美国，州政府也可以以跨行政区域污染为由向法院起诉。其他国家的成功经验，说明政府间诉讼是具备可能性的。[10]但现阶段广佛跨界水污染治理主要以政策指导为主，其纠纷的性质也主要属于政策纠纷，司法模式的解纷功能极大地受制于政策的专业性。而且，对于跨界水污染纠纷的受案范围、管辖、诉讼当事人以及是否能调解等问题，法律均无规定。因此，也难以通过司法模式解决跨界水污染纠纷。由此可见，跨界水污染纠纷更适宜通过行政模式来解决。从横向来看，可由两市政府自行解决纠纷。这是一种柔性的解决纠纷模式，主要依赖于两市的平等协商与互谅互让，可通过建立联合处置机制来完善这一模式。即对于水污染事故所造成的跨界污染，应由两市相关部门派出代表组成联合调查小组，对污染事故的原因、主要责任人员等进行调查并形成书面材料，并依据调查结果提出处理意见供两市政府参考。这样既有利于提高相关证据的客观性，也有利于两市政府达成一致的纠纷解决方案。从纵向来看，可由共同上级行政机关解决纠纷。上级行政机关对下级行政机关有领导与监督的权力，上级行政机关对下级行政机关间的纠纷所作出的裁决具有权威性，容易得到下级行政机关的遵守与执行。对于广佛跨界水污染的治理而言，在两市政府发生纠纷且难以协商解决的情况下，应由省政府介入调解，若还不能达成一致意见，省政府应对此进行裁决，以维护区域的整体利益与长远利益。
(三)完善制度
1.完善法律法规，建立层次清晰、效力明确的硬法体系。对于珠三角跨界水污染合作治理的规制，在国家立法层面，应当建立起以《环境保护法》为核心，并与《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《防洪法》等相协调的法律体系。其中，《水法》已于近年作了修订，并对水资源管理及水污染治理作了一些新的规定。应参照《水法》对《环境保护法》进行如下修订。第一，明确规定对跨界水污染实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并对流域管理的概念、原则及适用范围等基本问题作出规定。这既是治理跨界水污染的客观需要，也是对《水法》中关于水资源管理体制的积极回应，有利于促进水污染治理与水资源管理的协同发展，以改变两者互相分离的现状。第二，对水污染流域管理及其与行政区域管理的协调作出规定，明确流域管理机构在跨界水污染治理中的权力与责任，以确立流域管理机构的法律地位。在此基础上，进一步规定流域管理机构在某些重大污染治理中的决定权，提高流域管理机构的权威性与独立性，以减少地方政府在跨界水污染治理中各自为政的现象。第三，对跨界水污染合作治理中各方地方政府间的权责分配作出原则性规定，为各地方政府间进一步细化、明确各自的职责提供依据与指导。除了修订、完善《环境保护法》以外，还应对《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《防洪法》等法律中相互冲突的条款进行修改，保持它们之间的协调一致性。同时，还应增加相应的条款，使这些法律能够适应流域与行政区域管理、水污染治理与水资源管理相结合的需求。在地方立法层面，应对现有的《广东省珠江三角洲水质保护条例》进行修订或重新制定《广东省珠江三角洲水资源管理条例》，以对水资源的合理开发利用以及保护为立法目的，全面落实流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，明确地方政府及其主要负责人在跨界水污染治理中的职责，以及健全水资源管理责任追究、责任承担以及官员考核制度等，并对公众参与机制、排污权交易机制、生态补偿机制以及纠纷解决机制等重要机制的设立与运作作出规定，促进流域管理机构、地方政府及社会公众三方的良性互动及紧密合作。还应加快制定相关配套法规，如《广东省珠江三角洲取水许可和水资源费征收管理条例》、《广东省珠江三角洲入河排污口管理规定》以及《广东省珠江三角洲水质监测管理办法》等，逐步完善珠三角跨界水污染防治的法规体系。
2.增强软法效力，构建“软硬兼施”的混合法规制模式。在珠三角跨界水污染的合作治理过程中，除了注重完善硬法体系以外，还必须重视软法的适用。当前，跨界水污染合作治理仍欠缺有效的法律依据，若没有适当的规则加以调整，合作治理则无从开展，因此亟须一种易于建立的调整规则与程序。而软法在形式和设立主体上较为广泛，正好契合了这一要求。[11]而且，针对跨界水污染问题所建立的利益补偿机制，涉及的利益主体众多，利益关系复杂，补偿标准更是难以确定，若通过硬法对相关的标准进行量化规定并予以实行，很有可能会与现实相脱节而导致地区间的利益难以平衡。因此，应当由各方主体在共同参与、民主协商的基础上商定具体的补偿标准，这与软法内在的参与性、民主性和开放性是一致的。可见，软法在某种程度上还能有效地弥补硬法的缺陷，“软硬兼施”的混合法规制模式更胜于单一的硬法规制模式。但如前所述，现有的软法体系仍存在较大的缺陷，需要从以下几个方面予以完善。第一，树立“软法亦法”的观念。软法与硬法一样，具备规范性、普适性及约束性等特征，是法的一种表现形式。在珠三角跨界水污染合作治理中，应当改变以往“法即硬法”的观念，重视软法的运用，逐步推行软法与硬法相结合的混合法规制模式。第二，强调软法中权利义务条款及责任条款的设定。缺乏权利义务及责任追究条款是现有软法的最大缺陷，也是造成“软法非法”观念的重要原因之一。虽然软法与硬法的约束机制有着本质的区别，但作为普遍意义的法，必须对主体间的权利义务关系予以规定，并设定责任条款，以解决跨界水污染合作治理中各方主体的责任分担与责任追究问题。第三，加强硬法对软法的引导与支持。硬法应对软法的制定主体、制定权限、制定程序与监督制度作出规定，增强软法的规范性，从而提高软法的权威性。而且，硬法应对软法的效力予以肯定，从外部保障软法的约束力与执行力。
3.推进政策法律化，强化政策的效能及其与法律的衔接。政策与法律作为两种正式制度安排，共同推动了珠三角跨界水污染合作治理的进程。但两者相比较，法律更有利于保障跨界水污染合作治理的常态化。因此，有必要稳步推进政策法律化，使法律成为规范跨界水污染合作治理的主要依据。我们认为，有必要将“河长责任制”的政策措施纳入地方立法予以规定。“河长责任制”规定由各级政府主要负责人担任“河长”，并将水污染的治理任务纳入其政绩考核，对责任人实施“一票否决”，使“唯GDP是从”的政绩考核制度得以转变。将该项考核政策上升至法规，有利于巩固政绩考核制度改革的成果，保障跨界水污染合作治理的持续发展。
四、结语
珠三角跨界水污染的合作治理作为珠三角地区环境保护的一项重要内容，也是珠三角区域经济一体化进程中需要重点关注的问题之一。以广佛治理跨界水污染为例，两市先后签订了《广佛同城化建设合作框架协议》、《广佛同城化建设环境保护合作2009年工作计划》以及《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划(2010—2020年)》，并联合开展了一系列的治污活动，但治理效果却不甚理想，水质状况较之往年甚至有恶化的趋势。为此，省环保厅公布了《广州、佛山跨界水污染综合整治专项方案(2013—2020年)》，将广佛跨界水污染列入广东省重点环境问题挂牌督办，并要求实施区域限批，实行“河长制”，全面开展广佛跨界河涌的综合整治。上级部门的积极督办对解决广佛跨界水污染问题固然能起到积极的作用，但治理跨界水污染是一个长期、常态的过程，短期政策的指导有其难以克服的局限性，应建立起长效的机制，推动治理模式从政策推进型向法律推进型转变，重点从改革体制、健全机制与完善制度着手，落实流域与行政区域相结合的管理体制，鼓励公众参与治理，建立健全排污权交易机制、生态补偿机制以及纠纷解决机制，并完善区域内跨界水污染合作治理的政策与法规体系，推进“软法”与“硬法”的有机结合，加强法治保障，以全面推动广佛两地乃至整个珠三角地区跨界水污染的合作治理，实现预期的治理目标。
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