建立完善权力运行机制 清除产生腐败行为的条件，本文主要内容关键词为：运行机制论文,腐败论文,权力论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力运行是指权力的实现过程。权力主体掌握权力不是目的，其目的是将权力运用于社会事务和现实生活，发挥权力的功能。任何权力都有其运行过程，权力运行过程的科学化、规范化程度如何，关系到权力行使的效率、功能及实际后果。权力运行都要形成运行后果，有的后果产生于过程终结，有的后果产生于过程之中。运行后果有好有坏，后果好坏的决定因素取决于权力是否在法定范围内公共运行。腐败现象是在权力运行的过程中产生出现的。从这个意义上说，建立完善执政权力的运行机制是治腐的核心环节。
一、执政权力运行的主要问题
权力的非公共、非正常运行是滋生腐败的重要原因。所以，有的学者把腐败定义为公共权力的非公共运行。也就是说，腐败问题与权力运行中的越轨或偏差有着必然的联系。分析现阶段腐败问题的原因，在权力运行这个环节上突出表现为以下几个方面。
（一）运行的随意
权力运行的随意是指权力运行以人的临时动意为驱动而脱离法定轨迹的权力行使过程。现阶段由权力运行随意而导致的权力腐败问题是很多的。全国人大副委员长成克杰就是在行使权力中以个人意志改变权力正常运行程序而走向腐败犯罪的。成克杰任广西壮族自治区政府主席期间，伙同其情妇李平与广西银兴公司进行的“权钱交易”中，多次随意改变权力运行规则和程序：不经集体讨论将银兴公司直接划归自治区政府办公厅管理，并要求政府计委为银兴公司承接南宁市江南停车购物城工程立项，指示南宁市政府大幅度压低该工程土地价格；擅自改变自治区政府已决定的自治区民委承接的民族宫工程交由银兴公司和民委共同建设开发，并将该工程项目法人由原定的民委改为银兴公司，还违反规定指令自治区房改办公室将2500万元房改基金供给银兴公司。成克杰随意减免或改变权力运行程序，使国家遭受巨额经济损失，而成克杰从中获取贿金人民币2921万元、港币804万元。北京延庆县委书记刘金生由顺义县调任延庆县工作，上任后不久，他打电话给县粮食局局长，说：“我给你派个副局长，明天就去上班，”第二天，他从顺义带来的无业人员韩玉宝，在没有任何组织关系和手续的情况下，竟然被他派去上任了。这件事没有经过县委的任何会议讨论，连主管人事的县委副书记也不知道。浙江省有个县级金融单位的负责人在马路上遇到一个熟人，那位熟人要求贷款，这位负责人信手就在香烟壳纸上批条子，贷给那人30万元。（注：参见《权力错位与监控》（林吕建著），中国方正出版社，1996年，第97页。）上述几例权力运行的随意现象，在党政权力行使中是屡见不鲜的，其表面现象是越权、擅权，实质是“人治”弊病泛滥的结果。
（二）运行的隐蔽
隐蔽的对立面是公开，二者作用于不同的事物，有着不同的目的和效果。对国家机要事业而言，越隐蔽效果越好，越公开负面后果越严重；对公共权力运行而言，越公开效果越好，越隐蔽负面后果越严重。本应公开化的执政权力，其运行却搞成神秘化的程度，这种现象恰恰是现阶段腐败问题的病根之一。例如“小金库”现象，就是权力运行隐蔽的产物。据不完全统计，1985年至1994年，全国共清查出“小金库”资金20.16亿元，这仅仅是“小金库”汪洋大海的一部分。这些国家或集体资金，绝大部分在权力秘密运行过程中用于官场挥霍或流入腐败分子个人的腰包。另外，在干部使用问题上，长期处于神秘化的“暗箱”式运行过程。由于这种运行仅限于各级领导和组织人事部门，回避公开，躲避群众。所以，“跑官要官”的人像苍蝇一样盯住领导和职能部门不放，一些领导和人事干部也在“暗箱”操作中捞到“好处”，犯了错误。权力运行隐蔽导致腐败问题的事实告诉我们：在权力运行过程中，隐蔽的本身就是问题，隐蔽一旦被揭露、被公开，腐败问题也就真相大白了。
（三）运行的庸俗
执政权力运行的庸俗，主要是指权力运行过程或者参杂进个人感情，或者表现为公私交易，甚至成为官场游戏，使权力运行过程存在庸俗化、关系化的趋向。原宁夏自治区烟草专卖局局长杨杰的官场行为，就是把权力的行使与运行庸俗化的典型。杨杰在任期间，将上至总公司，下至自治区一些要害部门和关系单位头头脑脑的子女、亲属、朋友安排进公司工作。为了妥善安排好这些“关系硬”、“有来头”的人物，杨杰在这个只有100多人的公司里，一年中提拔中层干部30余人。层层加官晋级，他不得不因人设事，将公司处级机构由9个增加到11个，科级部门由7个增加到12个，人员编制由128人增加到194人，增加幅度高达62%。杨杰用权力运行中的“关系学”，织起了一张“关系网”。他利用这张网，在为其满足私欲铺平道路的同时，也为其走向腐败犯罪设下了陷井。客观地说，像杨杰这样的官场庸俗现象是较为普遍的。这些挖空心思以庸俗手段建立关系网的人，其目的无非有三：一是努力和上级领导建立起特殊关系，使自己能够利用后者的权力来谋取更大的利益，同时使后者成为自己丑恶行为的保护伞；二是要努力“净化”小环境，在自己的权力圈和活动范围内培植亲信、排斥异己，便于权力运行的畅通无阻；三是网罗社会上对己有用之人，多方获取与己有利的信息，便于权力行使始终处于主动地位。（注：参见《失落的尊严》（黄苇町著），世界知识出版社，1999年，第119、121页。）正是这种庸俗化了的关系网的存在，才使一些人在权力运行中，胆大妄为，肆无忌惮地破规违章，行为越轨，最终腐败堕落。
（四）运行的失察
执政权力运行的失察，是指对权力运行的越轨违规现象未能及时察觉、及时纠正。这其中有主观上执行制度不坚决、不彻底的责任心问题，但主要还是客观上制度不健全、不完善的缺陷所致。事实上，对权力运行的失察、失控是现阶段腐败问题滋生蔓延的一个重要原因。在传统做法上，我们对权力行使的监察、督导主要强调和依靠“软件”，即用思想教育启发人们的思想觉悟，净化思想道德，促使权力在公共轨道上正常运行。应该说，思想教育是一个不可缺少的重要保障因素，但是，完全靠人的思想觉悟，靠诚意劝导来期望权力运行循规蹈矩，往往难以如愿。因为思想教育的作用是有限的，特别是对一些道德扭曲、利欲熏心的人可以说是无效的。不运用监察手段实施有效督导，难免其行使权力离轨偏辙。黄苇町在《失落的尊严》一书中，分析社会腐败问题的非法金额支出渠道时认为，用于腐败活动的金额支出，大致隐藏在下列项目之中：(1)许多公款支出的个人高消费活动，隐藏在机关企事业单位的会议费、招待费、宣传广告费中支出；(2)一些商品交易中的“回扣”，进入了企业的劳务费科目；(3)一些企业经营者贪污侵占和对有关人员的行贿费用，从企业奖励和福利基金中支出。这类非法支出的现象是较为普遍的，支出的数额也不是小数。如果追其原因，对上述所列开支项目失察失控不能不说是重要原因之一。在经商、下海、炒股热潮中，行使权力挪用公款“借鸡生蛋”的腐败问题也是很严重的。资料显示，上海市的股票犯罪案，1991年1起，1992年2起，1993年增至37起，1994年高达116起，犯罪金额总计3.5亿元。其中，挪用公款100万元以上的38件，案值最高的3000万元。挪用公款用于个人炒股的腐败现象，说明了金融系统权力运行监管失察的漏洞。近期暴光的腐败案件中，还有一种现象，很多腐败官员贪赃枉法的事实均发生于该官员政绩突出、光环罩身之时。可见各级领导与组织人事部门对干部考察了解上的失误和对权力运行过程中的失察问题是多么明显。权力运行失察必然导致权力行使失控，权力失控的结果必然是腐败。
二、执政权力运行的趋向考察
现代法治社会权力运行法治化的趋向是十分明显的。针对现阶段党政机关权力运行中的主要问题，顺应法治社会权力运行的发展趋向，从遏制消除党内腐败问题出发，在研究设计执政权力的运行机制中，应遵循以下几个原则。
（一）运行的法制与法治的统一
“法制”是一定阶级按照本阶级的意志，遵循民主政治的原则，使社会生活法律化、制度化、规范化的思想主张或国家管理体制。其内涵包括：(1)法制的实质是政治民主，没有民主就是独裁和人治，也就无所谓法制；(2)法制是社会稳定和社会秩序的理想状态，实现法制，即实现社会运行的正常机制，使社会生活纳入秩序、理性、文明的轨道；(3)法制是国家管理规范化、制度化的充分实现，使立法、司法、法律实施和法律监督各个环节完善、健全与衔接，形成一个高度组织化的系统。“法治”是“以法治国”的简称，是依据法律治理国家的思想主张和管理手段。其涵义的实质是强调国家治理和社会控制要依赖法律规范，包括权力制约、法律面前人人平等的原则。“法制”与“法治”的内涵，既有交叉联系又有区别差异。法制是针对专制、独裁而言；法治是针对人治、礼治而言。法制是一种理想化的政治思想主张和社会管理原则，是一种体制系统；法治是一种治国方策和手段。我们强调执政权力运行过程法制与法治的统一，是指权力运行既要有一套完整、系统的制度体系，明确各级各类权力运行的行使范围、运行规则及操作程序，又要有严格有效的法律措施、手段，督导权力按照其职权范围、运行轨道及程序规定运作行使，实现权力主体、客体以法办事，权力运行的全过程有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。反之，在权力运行中重法制而轻法治，或者有法制而无法治，法制只能成为虚设；重法治而轻法制，或者取法治而舍法制，法治只能失去遵循依据而无轨无序。
（二）运行的程序与效果的统一
“程序”的词义是事情进行的先后次序。引申于社会领域是指国家事务按时间先后依次安排的规范化的工作步骤。“效果”是指由某种力量、做法或行为产生的结果。我们强调执政权力运行过程中程序与效果的统一，是指既要以正确、规范的权力行使程序，实现公共权力的公共运行，又要以程序运行的效果检验、修正程序设计、运行步骤上的缺陷和问题。在现代法治社会，程序是醒目的标志，没有程序，也就没有法治，在这个意义上说，法治就是“程序治”。但是，我们所要求的执政权力运行中的程序，应该是科学的、民主的，而且是符合实际的简便可行的程序。如果程序失去了这些基本条件而导致非科学的、非民主的、脱离实际的程序设计，那么，越是坚持这个程序运行过程，就越背离原本程序设计目标。因此，坚持权力运行程序与效果的统一，是保证权力运行不脱离公共运行轨道的必然要求。为了进一步说明问题，我们特举一例。2001年1月4日，《解放军报》刊载了一条消息：1998年，济南军区联勤某分部出台了一个财务“联审会签”制度，即，“对一定时期的经费开支计划和已完成的经费支出项目，由行政主官牵头，组织军政主官、部门领导、财务人员和有关经办人员参加，定期以会议的形式，集体研究，联合审查。”该分部实行“联审会签”制的两年中，节省经费1200万元，无一名领导干部和财务人员因经济问题受到党纪政纪处分。目前，在党政机关和企事业单位，多数实行按权限、分数额的行政领导“一支笔”审批经费制度，程序上存在明显的缺陷，一些经济腐败案件就是在这一审批权运行过程中发生的。这个分部实行的“联审会签”制度与分工行政主官“一支笔”签字审批经费的制度比较，在程序上的区别是，前者财务审批权力的运行过程民主监督的成份高、经费审批权失误、异化的可能性低；后者运行过程民主监督的成份低、利用经办或审批过程侵财贪占的可能性高。二者权力运行程序不同，效果也就明显不同。由此可见，实行权力运行程序与效果统一的原则，对防止权力异化，消除腐败现象，显得更为必要。
（三）运行的权力与责任的统一
我们所说的民主政治，其实质是一种责任政治，也就是拥有多大的权力，就应承担多大的责任。在权力运行过程中坚持权力与责任相互统一的原则，主旨是在权力运行之前，以法律规定的责任威慑力量防止权力滥用；在权力运行之后，以法律明确的责任承担尺度追究权力滥用。现阶段党政权力运行过程中，权力与责任不清、只行使权力而不承担失职责任的现象比较严重，造成权力运行随意失序，甚至滥用权力。实现权力运行过程权力与责任的统一，一方面，要依法明确权力运行过程的责任主体。没有法律明确的权力行为的责任主体，就无法明确权力责任的承担者，权力运行责任的落实与追究也就只能束之高阁。必须通过立法程序明确各类机关在法律上的权力行为主体地位，为判明权力责任和追究失责权力行为奠定基础。另一方面，要严格实施权力运行失责的追究。权力机关及执法部门要强制负有责任的权力行为人履行应尽的义务，其中包括对权力行为人失责者依法进行责任追究，予以惩处，对权力行为偏差造成合法权益受到损害的相对人予以救济补偿。
三、以法定的制度体系构建权力运行机制
客观地说，进入80年代以后，党和国家的改革进程不断推进，特别是政治体制改革的步伐、力度逐步加快加大，权力运行的各个环节开始走入法治化轨道。但是，受多方面因素的影响和制约，权力运行不公、程序随意、执法不廉、用权粗暴，甚至权力运行腐败的问题仍然相当严重。因此，建立健全权力运行机制，使权力运行尽快走上法治化轨道，遏制腐败现象滋生蔓延，是我们势在必行的紧迫任务。
（一）制度安排是完善权力运行机制的基础
机制是由一系列制度支撑构成的，没有完善配套的制度框架，机制就没有牢固可靠的运行基础。要使权力运行机制在权力运行的全过程中发挥有效作用，就必须在权力运行的决策、执行、信息反馈、行为监督等环节中建立起规范可行的制度，保障运行机制有效运转。比如，权力运行的决策环节，运行机制要想保证决策的正确性和可行性，就必须有一套相关的制度保证决策过程体现科学、民主、开放的原则，使决策者减少或避免决策失误，即使出现局部的偏离或失误，也能通过完备的制度及时反馈、及时校正。作为权力决策者，包括决策群体，其决策能力总是有限的，保证决策准确无误，也需要通过制度形成相应的决策辅助功能，如决策参谋功能、决策咨询功能、决策监督功能、决策责任追究功能等。其他运行环节也应以健全的制度予以保证。实践证明，权力运行不畅或运行离轨，往往与运行机制内部结构的制度不健全、不配套有着密切联系。1998年6月7日，中央电视台新闻联播报道：广西省某县政府联合某乡政府发令严禁本地农民将丰收后的甘蔗卖给邻县糖厂，只能接受本县糖厂的低价收购，若有违令者将受严厉惩处。结果怎样，本县22家糖厂生产能力有限，收购数量也有限，致使农民的甘蔗大量被虫子吃掉或烂在地里，损失惨重。该县、乡两级政府权力运行决策环节的行为，既违背国家关于农村经济发展的政策规定，严重侵犯了承包土地的农民享有完整的生产经营决策权、产品销售权和收益权，又违背了市场经济的基本规律。如果有一套相关的制度规定，约束该县、乡政府决策前进行必要的政策咨询和市场论证，再经过必要的民主决策程序，像这样荒唐的决策失误问题是绝对不会发生的。可见权力运行机制没有完善配套的相关制度为基础，其正常运转是难以保证的。
（二）规范程序是完善权力运行机制的途径
规范的运行程序、明确的运行规则是完善的权力运行机制的重要标志，也是实现权力公正运转，消除执政权力腐败现象的重要途径。完善的权力运行机制应对权力运行全过程制定出规范的运行程序及明确的工作规则。我们以各级政府权力运行为例。政府机构在明确职能任务与职责分工的前提下，其权力运行要经过决策、执行、信息反馈与监督、执行结果奖惩等工作过程。基本运行程序为：决策阶段——行政首长（决策者）根据工作机构提供的信息与动态，参谋机构提供的决策建议，咨询机构提供的决策论证，经决策集体进行充分研究，按民主集中制原则作出决策。执行阶段——执行机构根据行政首长的决策，指令各职能部门分别制定本部门执行决策的计划、方案，业务部门制定实施细则和执行措施，并组织执行。信息反馈与监督阶段——在实施与执行过程中，由信息与监督机构检验实施与执行的偏差情况和实际效果，适时反馈执行信息，并向决策机构提供修正决策建议，提出纠正执行偏差的措施。由于大量的信息反馈是由监督机构完成的，所以，这一阶段实际上是决策执行的跟踪监督。结果奖惩阶段——以行政首长和决策机构为主，对决策执行结果进行直接或间接的考查验收，依据执行结果的质量高低、效果好差，指令职能部门提出奖惩意见与方案，按奖惩权限规定实施奖惩。政府机构还应围绕运行程序，根据各自的职能与业务性质，制定相关的工作规则。工作规则要细化到机构的每个基层单元，使进入权力运行过程的每一位公务人员，均能够按照职责任务、工作程序和规则，顺利地进入工作角色。权力运行过程没有规范的程序或随意减免程序，都会导致运行结果出现偏差性问题，甚至脱离公共运行的轨道而走入歧途。所以我们只能得出这样的结论：规范运行程序是完善权力运行机制的途径。
（三）民主公开是完善权力运行机制的保障
民主公开是权力运行机制的一条重要原则，也是完善的权力运行机制的重要保障。列宁在阐述民主公开原则的意义及作用时曾有过精彩的论述，他指出：“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包含两个必要条件：第一，完全的公开；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的。”（注：《列宁选集》第一卷，第347页。）又说，“公开揭穿是一把利剑，它自己可以治疗它所带来的创伤。”（注：《列宁全集》第19卷，第215页。）我们强调权力运行过程坚持民主公开，就是用公开体现民主，用民主保障公正。完善的权力运行机制必须实行权力运行全过程的民主公开制度。一是决策过程公开。决策前的酝酿和决策后的结果都要采取一定的民主形式公开运行，保证公开后，能够迅速实现信息反馈，纠正决策出现的偏差和决策中隐含的谋私动机。二是执行过程公开。权力运行的执行操作阶段是最易出现腐败问题的环节，实现执行过程公开，能够有效消除公共权力非公共运行的腐败行为，保证正确的决策得以公正执行。三是运行结果公开。不仅权力运行的最终结果要公开，而且执行过程中的阶段性结果也要公开。结果公开的目的是接受群众检验，曝光揭露权力运行中的违规越轨行为，其中包括对造成不良结果负有责任的人员进行公开惩处。四是应公开未公开的执行事项公开。权力运行机制明确规定必须公开执行的事项或程序，未予公开而擅自执行，一经发现，要公开事实真相，撤消执行结果，并公开处理有关责任人。比如，规定必须公开的人事任免方案，未履行公开程序便提交党委讨论决定，撤消该方案任免决定，重新履行公开的任免程序，并追究直接责任人的责任；某项财务经费支出，未按制度规定的公开范围公开，一经发现，收回支出款项，并处罚直接责任人。
权力运行机制实行民主公开的原则，绝不排斥党和国家的保密制度。我以为，在权力运行过程中保守党和国家必要的机密事项是一个技术问题；把权力运行过程神秘化而回避违背公开制度是一个重大原则问题。二者是性质不同的两个问题，绝不能在权力运行中用保密制度来否定公开原则。