电力工业制度创新的理论分析，本文主要内容关键词为：电力工业论文,制度创新论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、电力工业制度创新的诱因及目标
按照制度经济学的观点，制度是指人与人之间关系的某种契约形式或契约关系，而制度创新是人类为减低生产的交易成本所做的努力。制度创新的动力来源于对利润的追求，这种利润就是新制度比旧制度所能节约的交易成本的大小，当人们预期新制度的交易成本低于旧制度的交易成本时，制度创新就会发生。电力工业的制度创新也遵循这一规律。
电力工业制度创新的根本目的在于提高电力工业的经济效率，而提高效率的最有效手段就是竞争，因此在电力工业中打破垄断、引入竞争机制、构建一个有效竞争的电力市场就必然成为电力工业制度创新的目标。
有效竞争是指将规模经济和竞争活力两者有效地协调起来，从而实现社会经济效率的极大化。在原有电力工业体制下，由于过分注重规模经济的作用，使电力工业形成完全垄断的格局，严重缺乏竞争活力，因此在构建有效竞争的电力市场过程中，最为迫切需要解决的问题就是在电力工业中引入竞争机制，促进竞争。从目前世界各国电力工业制度创新的内容来看，也正是围绕这一主题。
电力工业制度创新主要包括两个方面，即产权创新和组织创新。产权创新就是改变电力工业的产权结构，使其从一元产权结构向多元产权结构转化，同时实现所有权与经营权的有效分离。按照现代产权理论观点，合理的产权变化不仅可以改进企业的激励机制、提高效率，而且还能起到促进市场竞争的作用，而竞争恰恰是提高效率的最重要因素。电力工业产权制度创新的意义实际上并不仅在于直接提高电力工业经济效率，而主要在于促进电力市场的竞争。当电力工业完全由政府所有时，单一的产权主体限制了市场竞争，使有效竞争的目标很难实现。同时这种产权结构必然会导致政府利用其所有者的身份去干预企业的经济活动，使电力企业不可能真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。因此通过产权创新，使电力工业产权结构实现多元化是构建有效竞争的电力市场的基础和条件。组织创新就是改变电力工业的组织结构，使电力工业从垄断走向竞争。具体来说就是要打破电力工业垂直垄断的组织结构，实现发电、输电、配电领域的分离；同时开放电力市场、降低企业进入与退出市场的政策壁垒，使企业能够较自由地进入市场参与竞争。电力工业组织创新有力地促进了电力市场的竞争，是构建有效竞争的电力市场的重要保证。
二、电力工业制度创新的过程与绩效分析
按照美国经济学家L·戴维斯和D·诺斯的制度创新过程模型，制度创新可分为五个步骤，一是形成预见到潜在利益，并认识到只有制度创新便可获得利益的“创新集团”（即第一行动集团）；二是由“创新集团”提出创新方案；三是“创新集团”以利益最大化原则选择并实施创新方案；四是形成在制度创新过程中支持“创新集团”的第二行动集团；五是第一、第二行动集团共同促进制度创新。
从世界各国的情况看，由于电力工业的特殊性，其制度创新主要是由政府推动的，是一种典型的“政府主导型”制度创新，在这里政府充当了“创新集团”的角色。政府通过预期认识到电力工业制度创新不仅能降低政府在电力工业中直接支付的成本，而且能提高电力工业经济效率，改善资源的配置状况。因此政府积极倡导电力工业制度创新，制定制度创新方案，并利用政府的权力强制实施。这方面较为典型的例子就是英国的电力工业制度创新。二战之后，英国许多重要的产业如铁路、煤炭、天然气等均实行国有化，这其中也包括电力工业。制度创新之前，英国的电力工业由国有化的中央发电局统管，实行垄断经营。80年代末，鉴于在电力工业中出现的问题（主要是缺乏效率），英国政府决定对电力工业进行改革，其方案由政府提出，交议会讨论批准后强制实施，将原来垄断经营的中央发电局重组为一个电网公司、三个发电公司和十二个配电公司，除一个发电公司（核电）保留国有外，其它公司均实行股份制，并且国家不再控股。
在促进电力工业制度创新的过程中，除政府推动和发起外，还得到多数电力用户的拥护。因为电力用户认识到电力工业制度创新的目标就是打破垄断、引入竞争、建立有效竞争的电力市场。竞争的引入必然要使电力企业努力降低成本、改善服务，从而使电力用户获得利益。这样电力用户实际上就形成为支持制度创新的第二行动集团。电力工业制度创新的阻力主要来自电力企业。由于制度创新使电力企业失去市场垄断地位，从而失去了由垄断所带来的诸多利益，同时通过制度创新所能给电力企业带来的未来收益又充满不确定性，这样相当一部分电力企业（少数偏好竞争的企业除外）会形成反对电力工业制度创新的“逆向行动集团”。因此，从整体上来说，电力工业制度创新过程是一个非帕累托改进过程。
制度创新是一项极具风险的活动，在制度创新的过程中存在着许多不确定因素，而激励人们去进行制度创新的利润仅仅是对创新结果的预期，实际获得的可能是利润，也可能是亏损。正如著名经济学家 J·熊彼特所指出：“创新可能是重生，也可能是毁灭”。所以衡量一项制度创新是否成功的标准只能是对其绩效的考察。
从英国率先开始进行电力工业制度创新算起已经历了近10年的期间，这期间世界上许多国家（如挪威、新西兰、阿根廷等）都相继对本国的电力工业进行制度创新，可以说在这些国家中旧的制度已被打破，新的制度已初步建立，电力工业制度创新的绩效已逐渐显露。从总体上说，电力工业制度创新已带来较大的收益。在英国，创新的收益表现为：一是电力企业效率明显提高。产权制度的创新和竞争机制的引入，使电力企业既受到来自市场的压力，又受到股票持有者的监督，企业的外在竞争机制和内部激励机制均得到很大改善，使企业效率得到较大的提高。二是电力价格不断下降。由于效率提高、成本下降，使英国电力价格下降了约25%，电力消费者从制度创新中获得利益。三是政府财政负担得到改善。由于在电力企业中进行了股份制改造，改变了由国家独资办电的局面；同时电力价格的下降，使政府可以取消对某些特殊行业的电价补贴；从而大大减轻了政府的负担。当然从目前的实际情况看，电力市场的竞争活力明显不足，有效竞争的市场结构远未形成，新旧制度交替所带来的振荡尚未平息，这些问题均有待于制度的进一步完善去解决。在其它国家的电力工业制度创新同样取得了一定的成效。在挪威，由于电力工业制度创新使电力价格下降了30%～40%，电力企业的服务也得到较大的改善。在新西兰，创新使电力企业劳动生产率提高了近1倍， 电力价格降低了14%，资本回报率由8.6%上升到13.1%。在阿根廷， 电力企业效率得到明显提高，电力价格下降；同时由于电力工业不再由政府垄断经营，使资源配置得到改善，有效地缓解了电力短缺问题。总之，各国电力工业的制度创新基本上都按照预期获得了某些积极的绩效。当然由于时间较短，对这场世界范围的电力工业制度创新做出全面的评价似乎为时尚早，但从目前来看，创新收益大于创新成本这一点是无庸置疑的。
三、中国电力工业制度创新的若干思考
在向社会主义市场经济转变的过程中，中国电力工业体制已发生很大的变化，虽然国有垄断经营的总体格局尚未发生根本性的转变，但近年来出台的一系列改革措施如扩大电力企业经营自主权、鼓励多方集资办电等，已使中国电力工业开始步入制度创新的过程。然而由于电力工业自身的特殊性和长期受政府严格控制的现实，使电力工业制度创新的难度和阻力要远大于其它一般工业部门，从而使电力工业制度创新至今尚未取得本质性的突破。为此，应进一步加大改革与创新力度，积极推进中国电力工业制度创新。具体来说，目前应在结合中国电力工业实际的基础上，积极借鉴国外电力工业制度创新的经验，做好以下几方面的工作：
1.推进产权制度创新，实现产权结构多元化。在传统的计划经济条件下，中国电力工业采取的是高度政企合一的体制，政府对电力工业实行垄断经营，此时政府既是电力企业的所有者，又是电力企业的经营者。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，电力工业也逐步开始进行旨在实现政企分开，所有权与经营权分离的产权制度改革。应当说经过近10年的改革，电力工业政企不分的问题已得到初步改善。电力企业市场主体地位和自主经营权也得到一定程度的增强。然而，时至今日，中国电力工业仍未摆脱计划经济的束缚，电力工业的投资、生产、经营等仍主要控制在各级政府手中，政府干预电力企业经营的现象极为普遍，电力工业远未实现所有权与经营权的分离。所以会出现这种情况，关键在于没有实现产权结构的多元化。由于电力工业的基础性和公用事业性，使近年来对电力工业所进行的改革都是在维护其单一国有的框架下进行的。虽然由于提出集资办电和吸引外资办电的政策使电力工业出现了非国有的电力企业，但占有绝对统治地位的仍然是大批国有电力企业，这些国有电力企业与政府的关系就决定了中国电力工业是政企合一还是政企分离。由于目前国有电力企业基本上采取的是单一国有的一元化产权结构，使政府作为惟一的所有者必然要对电力企业进行干预，所以要从根本上解决电力企业政企不分的问题就必须实行电力企业的产权结构多元化。具体来讲，就是在国有电力企业建立现代企业制度的改革过程中，应尽量减少采用国有独资公司的形式，而应以产权多元化的股份制为主，通过多元投资主体的相互制约和监督来减少政府对电力企业的干预，使电力企业真正成为自主经营的法人实体去参与市场竞争。
2.打破电力工业垂直垄断的组织结构，实现厂网分离。电力从生产到消费要经过发电、输电和配电等环节，由于各环节具有不同的技术经济特征，使其合理的市场结构形式各有不同；发电环节具有较弱的自然垄断性，适合开展适度的竞争；而输电和配电环节由于具有较强的自然垄断性，只能进行垄断经营；这就意味着在电力工业中采取垂直垄断的组织结构可能会抑制发电市场的竞争。中国电力工业一直采用发、输、配垂直垄断的组织结构，在这种情况下如果不实行厂网分离，而只开放发电市场，允许独立发电企业参与市场竞争，是不可能真正实现公平竞争的，因为作为垂直垄断的电力公司（主要是网、省电力公司）必然要利用其在输配电市场所具有的垄断地位来关照自己所拥有的发电企业，排斥其它独立发电企业，即使采取周密的规制措施，也很难完全杜绝这种现象。所以打破电力工业垂直垄断的组织结构，实现厂网分离，是中国电力工业制度创新的一种必然选择。当然考虑到发电企业的具体实际和电网运行的安全性和可靠性，厂网分离也不宜一步到位，应采取逐步分离的方式进行。
3.制定合理的产业组织政策，实现发电市场的有效竞争。电力市场的竞争实质上主要是发电市场的竞争。近年来随着科学技术的发展，小型发电企业的发电成本不断降低，使发电领域不再具有显著的规模经济性，这就为发电市场引入竞争机制创造了条件。然而由于受各种客观因素的制约，发电市场的竞争不可能是完全自由的竞争，而只能是一种有限的、适度的竞争。首先，发电设施的专用性极强且投资较大，这就意味着在发电领域存在较大的“沉淀成本”，它增大了企业进入与退出发电市场的壁垒，限制了企业的自由进出。其次，发电领域虽然不再具有显著的规模经济性，但并不意味着规模经济性的完全消失，很小的发电企业仍然是不经济的，应限制发展。所以在发电市场引入竞争机制的过程中，应制定合理的产业组织政策，既要抑制垄断又要防止过度竞争。就中国的具体情况来说，在对发电企业进行重组时，应充分兼顾规模经济与竞争活力的作用，在保证达到最低经济规模的基础上，尽可能允许发电市场中存在较多规模相当的发电企业以利于竞争，同时要从总量上控制整个市场的发电能力，以供给能力略大于需求为宜，防止发电市场的过度竞争，造成资源浪费。这些都有赖于制定合理的电力产业组织政策去实现。
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