唐宋田赋的“损免”与“灾伤检放”论稿，本文主要内容关键词为：田赋论文,唐宋论文,论稿论文,灾伤检放论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国古代荒政中，减免赋税属于间接性赈济，而赈贷则是直接赈灾。以减免赋税作为救灾措施，从法制的角度来看，唐朝前期首次加以法制化，而宋朝则趋于详备。就社会经济影响而言，由于唐宋之际农业税经历了由以丁身为本的租庸调向以资产（主要是田产）为宗的两税法的变革，国家财政的农业税收入主要依靠田赋，因而发生较大自然灾害之后怎样及时、如实地减免田赋，就成为与国计民生关系更为密切的政府行为。在实践中，受灾免手续、地方官员考课制度、财政管理体制等多方面的影响，田赋灾免制度在唐宋的实施情况也有待具体分析。因此，研究唐宋王朝的田赋灾免问题，在中国古代社会经济史上是有意义的。
以往对此研究尚不多，主要是从赋税制度或财政制度的角度进行。如对唐朝的“损免”，鞠清远《唐代财政史》（商务印书馆1940年版）、张泽咸《唐五代赋役史草》（中华书局1986年版）等侧重于对唐代前期之制作说明。拙文《略论唐朝的赋税“损免”》（注：《中国农史》1995年第1期。）对唐前后期“损免”制度的实施状况，特别是从财政管理体制演变所带来的影响及吏治等角度作了专论。关于宋代的“灾伤检放”，汪圣铎《两宋财政史》（中华书局1995年版）从财政支出的角度有简略叙述，张文《宋朝社会救济研究》（西南师范大学出版社2001年版）第二章第三节《赈灾与救荒》则从社会救济机制的角度作了进一步论述。
在已有研究的基础之上，本文拟选取两个角度，即一是从唐宋制度变迁的角度，二是从地方政府财政经济管理职能的角度，对唐宋田赋的灾免问题再作探讨，庶几能有所深入。
赋税灾免，唐朝的法律用语为“损免”，宋代的法律用语为“灾伤检放”、“灾伤放税”等。减免的赋税，主要是田赋，如唐前期的租庸调、唐后期的两税、宋朝的夏秋二税。此外或有减免其他税项。（注：如唐朝前期有地税的损免。宋朝例子更多，如《宋史》卷一七九《食货志下一·会计》载：端平三年，诏：“诸路州军因灾伤检放苗米，毋收经总制头子、勘合朱墨等钱。自今已放苗米，随苗带纳钱并与除放。”《庆元条法事类》卷四八载有随灾伤除放俵散蚕盐的规定。）本文鉴于田赋是唐宋王朝的主要财政收入之一，为使行文集中，故以田赋正税为题。此外，宋朝也有采用灾伤后推迟征税的赈灾手段，称为灾伤倚阁；或者至来年放免灾年残税，但均非定制，此亦暂不述及。
一、唐宋田赋灾免制度变迁
（一）唐朝的“损免”制度概要
唐朝建立后于武德七年（公元624年）颁布的《赋役令》有关于租庸调灾免的法律规定，成书于高宗永徽四年（公元653年）的《唐律疏议》卷一三《户婚律》以及成书于玄宗开元年间的《大唐六典》卷三“户部郎中员外郎”都重申了有关规定。经复原，租庸调“损免”制度的主要内容是：
诸田有水旱虫霜为灾处，据现营田，州县检灾，具帐申省，十分损四已上，免租；损六已上，免租调；损七已上，课役全免。若桑麻俱损者，各免调。若已役已输者，听免其来年，经二年后，不在折限。（注：仁井田陞：《唐令拾遗》二三。）
另据《唐律疏议》规定：“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”（注：《唐律疏议》卷一三《户婚律》“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害”条。）
据此可知，唐朝前期对田赋灾免的原则性规定比较完整，包括了自然灾害种类、自下而上的诉灾与自上而下的检灾程序、减免依据、减免的具体项目与先后次序、减免的年限（注：《大唐六典》卷三还规定：地税“若遭损四已上，免半；七以上，全免”。）等方面。
唐朝于建中元年（公元780年）改行两税法后，我们从现存文献中尚未见到有专门针对两税斛斗和两税钱的“损免”新规定。据现有资料归纳，约略可以推知两税“损免”沿用了前期的报灾程序、以农作物受灾程度为减免依据；减免以两税斛斗为主，或及两税钱等。（注：参见拙文《略论唐朝的赋税“损免”》。）但总的看来，唐后期的两税灾免规定语焉不详，留下诸多模糊不清之处。五代十国的田赋灾免更是无制可寻。
（二）宋朝的二税“灾伤检放”制度
宋朝的二税灾免制度，对唐制有沿有革，空前详备。下面从几方面作比较说明。
第一，对可申诉“灾伤”的自然灾害种类的规定。
唐朝法律认定的可申诉“损免”的自然灾害，包括会对农业生产造成较大破坏的主要种类，即《唐律疏议》所说的“旱、涝、霜、雹、虫蝗”。宋朝法令对于“灾伤”种类，除水旱之外似无明文规定。所以，有的学者认为所谓灾伤是泛称，不局限于水旱两灾（注：参见张文《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社2001年版，第95-96页。）。不过，从现有资料来看，宋朝的“灾伤检放”制度与唐朝的“损免”制度一样，对自然灾害种类也有所限制，水旱蝗虫仍属于灾伤范围，而唐朝认可的霜灾似乎未被写入灾伤条文。洪迈《容斋五笔》卷七“风灾霜旱”条载，饶州庆元四年（公元1198年）八月间发生俗称地火的蟊虫之灾；九月十四日，“严霜连降，晚稻未实者，皆为所薄，不能复生。诸县多然。有常产者，诉于郡县，郡守孜孜爱民，有意蠲租，然僚吏多云：‘在法无此两项’”。洪迈认为：“今日之计，固难添创条式，但凡有灾伤出于水旱之外者，专委良守令推而行之，则实惠及民……”（注：上海古籍出版社1978年版，第891-892页。参见［宋］赵与时《宾退录》卷六。）可知至南宋霜灾仍不在申诉灾伤的“条式”之内。
第二，民户诉灾的程序规定空前详细。
(1)规定了民户诉灾的期限
唐朝对租庸调起输纳毕时间的规定是，丁租十一月起输，上供者，正月三十日内纳毕；输本州者，十二月三十日纳毕。庸调一般是“每年八月上旬起输，三十日内毕”（注：《通典》卷六《赋税下》。）。但从上引“若已役已输者，听免其来年，经二年后，不在折限”的“损免”规定，可知当时民户诉灾并不一定非在租税起催之前不可。两税法规定“夏税六月内纳毕，秋税十一月内纳毕”（注：《唐会要》卷八三《租税上》。）。据现有资料，也尚未看到唐令对民户申诉两税灾免有时间的限制。
宋初，逐渐规定民户诉灾的时限。王铚《燕翼诒谋录》卷四称：“民间诉水旱，旧无限制，或秋而诉夏旱，或冬而诉秋旱，往往于收割之后，欺罔官吏，无从核实，拒之则不可，听之则难信。故太宗淳化二年正月丁酉，诏荆湖、江淮、二浙、四川、岭南管内州县诉水旱，夏以四月三十日，秋以八月三十日为限。自此遂为定制。”（注：参见《宋会要辑稿》刑法三之四三。）此说有二点含糊不清。一是所谓“旧无限制”，二是把规定诉灾时间限制的原因归于民间的欺罔行为，过于片面。其实，在宋太祖开宝三年（公元970年）七月，已下诏规定：“民诉水旱灾伤者，夏不得过四月，秋不得过七月。”（注：《续资治通鉴长编》卷一一。）而太宗淳化二年（公元991年）的规定则是为了使诉灾伤与水田地区的二税起纳期限更紧密地衔接起来。因为，宋制，“颍州等一十三州及淮南、江南、两浙、福建、广南、荆湖、川峡五路五月一日起纳，七月十五日毕；秋税自九月一日起纳，十二月十五日毕”（注：《宋史》卷一七四《食货上二·赋税》。按，此条叙事的地域范围有误，李焘在《续资治通鉴长编》开宝三年七月记事注文已指出：“时浙、广皆未归朝。”）。太宗于端拱元年（公元988年）将这些地区的夏秋二税纳毕期限延长一个月，但起纳时间不变。可见淳化二年诏只是把这些地区的秋税诉灾期限延长一个月，但夏秋二税的诉灾仍均截止于起纳之前，逾期不再受理。这既有利于灾民诉灾，也便于政府的田赋征收管理。另外，《宋史》卷一七三《食货志·农田之制》载，真宗天禧初（公元1017年），“诏诸路自今候登熟方奏丰稔，或已奏丰稔而非时灾沴者，即须上闻，违者重置其罪。先是，民诉水旱者，夏以四月，秋以七月，荆湖、淮南、江浙、川峡、广南水田不得过期，过期者吏勿受”。水田地区的所谓过期，当是指八月。（注：参见梁太济、包伟民《宋史食货志补正》，杭州大学出版社1994年版，第55页。）可知，北宋的诉灾期限的通常是夏税不过四月，秋税不过七月，只有水田地区的秋税可延长至八月。大中祥符九年（公元1015年）九月，真宗诏称：“诸州县七月已后诉灾伤者，准格例不许，今岁，特听受其牒诉。”（注：《续资治通鉴长编》卷八八。）明言是破例。总之，北宋一代，诉灾时限的常制是按“淳化令”执行，官府受理民户诉灾一般以一个月为限。
到了南宋孝宗淳熙年间（公元1174-1189年），朝廷对诉灾期限有所松动。《淳熙令》载：“诸官私田灾伤，夏田以四月，秋田以七月，水田以八月，听经县陈诉，至月终止。若应诉月并次两月过闰者，各展半月。诉在限外，不得受理（非时灾伤者，不拘月分，自被灾伤后限一月止）。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》，文渊阁四库全书本。）对其中“展半月”的由来，董煨解释说：“在法，陈诉旱伤之限，至八月终止，诉在限外，不得受理。昨来臣僚奏请：晚禾成熟乃在八月之后，今旱有浅深，得雨之处有早晚之不同，乞宽期限。得旨：展半月。臣僚乞以指挥到县日为始。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）从法令规定来看，《淳熙令》对诉灾期限的松动（包括“展半月”与“非时灾伤，不拘月份”二点）比较合理。
(2)严格规定“诉状”内容及诉灾者的法律责任
灾免田赋既是事关国计民生的政府行为，政府若从民生考虑，应是逢灾即蠲；若从国计考虑，又得防止民户或官吏舞弊，以免白白亏失财税。因此，如何做到及时、如实，是唐宋建立田赋灾免制度的立法考虑。至道二年（公元996年）宋太宗处理开封府旱伤蠲税事件的前后态度变化，就反映了政府实施灾免时的左右为难。当年五月，太宗“令开封府判官杨徽之等三人按行管内诸州民田，旱甚者蠲其租”。结果，开封府田赋岁收三十万斛，蠲免十七县田赋五分以上。参知政事寇准因此有“形势户虑成侥幸”的担心。（注：参见《续资治通鉴长编》卷三九。）后来，“有飞语闻上，言按田官司欲收民情，所蠲放皆不实。太宗不悦。御史台探帝意，请遣使覆实。乃诏东西诸州选官阅视。毫州当按太康、咸平二县，州遣（判官）钦若行。钦若覆按甚详，抗疏言田实旱，开封止放七分，今乞全放。既而他州所遣官并言诸县放税过多，悉追收所放税物……”（注：《续资治通鉴长编》卷四二。）可见，既要赈恤灾民，又要防范有些民户借灾伤之名逃避纳税；既要防止官员不恤民瘼，又要防止官员滥予蠲免，损害财税利益，宋朝的灾免制度不得不越规定越趋详细。
对于自下而上诉灾的真实性，唐朝对最低一层应负的法律责任规定，针对的是里正以上的乡官和县官，如《唐律疏议》卷一三《户婚律》载：“诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十……若致枉有所征、免，赃重者，坐赃论。”《疏议》对此解释说：“‘其应损免者，皆主司合言’，主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻……‘若不以实言上，妄有增减，致枉有所征、免者’，谓应损而征，不应损而免。”但对于民户若“妄言”，唐朝似乎没有追究其法律责任的相关规定。
唐朝租庸调时期民户诉灾的书面形式是什么？现尚无从知晓。到两税法时期，民户诉灾要提交“诉状”。如宪宗元和五年（公元810年）十月制称：“今年畿内田苗应损处，如闻至今检覆未定，已属霖雨，所损转多，有妨农收，虑致劳扰，其诸县勘覆未毕处，宜令所司据元诉状，便与破损，不必更令检覆。其未经申诉者，亦宜与类例处分。”（注：《册府元龟》卷四九一《邦计部·蠲复三》。）所谓“元诉状”当指灾户申诉灾损的文书，不过其格式、内容我们仍不得其详。
入宋，诉伤的法律责任下移至诉灾户。如同唐制，受灾户首先要自陈。大中祥符二年（公元1009年）十一月，真宗“诏徐州、淮阳军不诉水灾户，今年田租特放十之三”。史称：“上以是州军虽已蠲赋，犹虑民间失于自陈。故申命之。”（注：《续资治通鉴长编》卷七二。）可见灾户“自陈”是启动田赋灾免程序的第一步。宋朝民户诉灾文书同样称为“诉状”，其格式、内容的规定有一个趋细的过程，到南宋臻于详备。如孝宗乾道六年（公元1170年）六月二十七日，户部尚书曾怀言：“乞委诸路漕臣应灾伤去处，仰民户依条式于限内陈状，仍录白本户砧基田产数目四至，投连状前。委县官将砧基点对坐落乡村四至亩步，差官核实检放。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一三至一四。）据此可知，此前诉灾户的全部田亩数量及其四至并没有写入诉状之内，至此才要求作为附件“投连状前”。稍后的《淳熙式》对“诉灾伤状”的格式、内容详细规定如下：
某县某乡村姓名今具本户灾伤如后
一户内元管田若干顷亩某都计夏秋税若干
夏税某色若干 秋税某色若干
（注：非已业田依此别为开拆）
一今种到夏或秋某色田若干顷计
某色若干田系旱伤损（注：或损余灾伤处随状言之）
某色若干田苗色见存（注：如全损亦言。灾伤处随见存田并每段开拆）
右所诉田段各立土峰牌子。如经差官检量，却与今状不同，先甘虚妄之罪，复此额不询。谨状。年月日。姓名。
《淳熙令》还规定：“诸诉灾伤状不依全式者，即时籍记退换。理元下状日月，不得出违申州日限。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）可知政府对诉灾状的规范性要求相当严格。
除提交书面的诉状之外，受灾户还必须在受灾地段作出土峰牌子的记号，并留下庄稼受灾的实证，以备官府检覆。这一规定较早就见实行，如仁宗景祐二年（公元1035年）十月十三日，中书门下言：“编敕，人户披诉灾伤田段各留苗色根槎，未经检覆，不得耕犁改种。虑妨人户及时耕种，今后人户诉灾伤，只于逐段田头留三两步苗色根槎，准备检覆，任便改种。故作弊幸，州县、检覆官严切觉察，不在检放之限。”据说，“先是，诉灾者未得改耕，待官检定，方听耕耨。民苦莳失时，重以失所，故有是诏”（注：《宋会要辑稿》食货一之二至三。）。《淳熙令》又规定：“其所诉状，县录式晓示。又具二本，不得连名。如未检覆而改种者，并量留根查，以备检视（不愿作灾伤者听）。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）
与此同时，法律还有诉灾不实的纠告赏罚规定。前述乾道六年户部尚书曾怀的建言就说：“如辄敢妄移丰熟乡分在灾伤地分，侥幸减免，许人陈告，依条断罪。仍将妄诉田亩并拘没入官，以一半给告人充赏。或有丰熟去处收割禾稻了当，却开缺围岸放水入田，瞒昧官司之人，亦乞依此施行。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一三至一四。）淳熙年间规范的“诉状”格式，结尾有一句话：“如经差官检量，却与今状不同，先甘虚妄之罪，复此额不询。”《淳熙格》有“告获诈称灾伤减免税租者，杖罪，钱一十贯；徒罪，钱二十贯；流罪，三十贯”的规定。（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）《庆元条法事类》卷四七“匿免税租”条引“诈伪敕”称：“诸作称灾伤减免税租者，论如回避诈匿不输律，许人告。”“诸告获诈匿减免税租不愿给所告田产而愿准价给钱者听。”这些法律条文都旨在监督民户诉灾的真实性。
(3)灾免标准的变化
关于检放的依据与标准，唐宋均以受灾程度为减免田赋的基本依据，但具体标准或有不同。唐朝租庸调“损免”明文规定了十分之四、十分之六和十分之七以上三种受灾标准。两税法下对“损免”标准也有一定的规定，如贞元八年（公元792年）八月，“江、淮、荆、湘、陈、宋至于河朔连水灾”；十二月，德宗诏：“其州县府田苗损五六者，免今年税之半，七已上者皆免。”（注：《册府元龟》卷四九一《邦计部·蠲复三》。）元和四年（公元809年）正月，宪宗诏：“元和三年诸道应遭水旱所损州府合放两税钱米等，损四分已下者，宜准式处分。损四分已上者，并准元和元年六月十八日敕放免。”（注：《册府元龟》卷四九一《邦计部·蠲复三》。）据此可知两税钱米的“损免”，作物受灾十分之四分以下的有常规即“式”的规定；若受灾程度达十分之五、十分之六、十分之七的，减免税收的数量又不同，但二者之间似无对应关系。
宋朝灾伤检放也是以农作物的受灾程度为基本依据。据有的学者归纳，“大体上看来，宋朝灾伤放税分数可分为三个等级：灾伤二分至五分为小饥，放税在二分至五分之间；灾伤五分至七分为中饥，放税在五分至七分之间；灾伤七分以上为大饥，放税也在七分至十分之间”。一般情况下，灾伤分数与放税分数大体上是相对应的。（注：参见张文《宋朝社会救济研究》，第100-101页。）
此外，有时还参用其他标准，如受灾面积。史载，太宗雍熙元年（公元984年）正月，“澶州言民诉水旱二十亩已下求蠲税者，所需孔多，请勿受其诉。上曰：‘若此，贫民田少者，恩常不及矣。灾沴蠲税，正为穷困，岂以多少为限耶？’犹虑诸道不晓此意，辛未，诏自今民诉水旱，勿择田之多少，悉与检视”（注：《续资治通鉴长编》卷二五。参见《宋会要辑稿》食货一之一。）。可见此前诉灾面积在20亩以下州县不予受理的恐非澶州一地，否则太宗无须要专门下诏给诸道。再如户等。仁宗明道二年（公元1033年）六月，“免河北灾伤下户今年夏税”（注：《续资治通鉴长编》卷一一二。）。同年十一月，仁宗诏：“梓、遂、资、普四州岁饥，其免四等以下户今秋田税之半，三等以上十之三；果、合、渠三州四等以下户十之二。”（注：《续资治通鉴长编》卷一一三。）乾道七年（公元1171年）八月七日，江南西路转运司称本路今年春夏以来旱灾，“江州尤甚，欲将本州诸县乾道七年所催夏税绢钱物内第四等以下人户除形势户外，并与减免三分，第五等人户秋税减免五分”。孝宗诏：“令所委漕臣将灾伤去处第四等五等人户秋税覆实所有轻重，一面依条检放，具已检过分数以闻。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一三。）这种灾伤放税实际上主要依据灾民的贫富状况，较贫者放税多，较富者放税较少乃至不放，使得减免对象主要是第四、第五等户，是为数众多的自耕农。据熙宁九年（公元1076年）九月，资深大臣张方平上书所称：“五等版籍，万户之邑，大约三等以上户不满千……四等以下户不啻九千。”（注：《续资治通鉴长编》卷二七七。）可见这种田赋灾免政策的受益面仍是相当大，其社会经济意义值得肯定。不过，实施这种灾伤放税政策的场合并不多。
(4)进一步划分各级地方官员的检放责任
从前引“损免”法令可知唐朝对地方官员在这方面的职责规定得较笼统。宋朝则详细加以规定，具体划分了县官、州官和监司（转运司、提举常平司、提点刑狱司等）的职责。
关于县一级令佐的职责。宋朝规定，民户一旦依时限诉灾，县官必须受理，并在一定的时限内先行检视灾情实况，上报州官，再配合上级派来的官员检覆。如《淳熙敕》称：“诸县灾伤应诉而过时不受状或抑遏者，徒二年，州及监司不觉察者，减三等。”《淳熙令》载：“诸官私灾伤而诉状多者，令佐分受置籍，其载以税租簿勘同受状，五日内缴申州。本州限一日以闻。”董煨称：“臣见今时州县或遇灾伤，两次差官检覆，使生民先被骚扰之苦，然后量减租入之数，所得几不偿所费矣。”（注：董煨：《救荒活民书》卷上。）所谓两次差官检覆，即指县、州各一次检覆。
不过，《宋史·职官志七·诸县令丞簿尉》称“县令”职责之一是：“有水旱则有灾伤之诉，以分数蠲免。”此说有杂糅之处，因为提出蠲免赋税分数的权力并不在县令手中，而是在上司。正如《宋史·食货志·农田之制》所载：“……令佐受诉，即分行检视，白州遣官覆检，三司定分数蠲税，亦有朝旨特增免数及应输者许其倚格，京畿则特遣官覆检。”可见县官的职责主要在于及时受理诉灾状，检视后上报州官来检覆。
关于州官的职责。宋朝州官对灾伤检放拥有较大的职权。乾德二年（公元964年）四月，宋太祖曾诏“诸州长吏视民田旱甚者即蠲其租，勿俟报”（注：《续资治通鉴长编》卷五。）。尽管这是特殊措施，仍可见州官的灾免权限要比县官大得多。据《淳熙令》的规定，州官一接到属县呈交的诉灾伤状——
限当日量灾伤多少，以元状差通判或幕职官（本州缺官即申转运司差），州给籍用印，限一日起发。仍同令佐同诣田所，躬亲先检见存苗亩，次检灾伤田改（所）。具所诣田、所检村及姓名、应放分数注籍，每五日一申州。其籍候检毕缴申州，州以状对籍点检，自往受诉状，复通限四十日，具应放税租色额分数榜示。元不曾布种者，不在放限。仍报县申州。
其中规定州官拥有检灾、确定并公布“应放税租色额分数”的权力。不过，宋朝灾伤分数的确定事关重大，它不仅是灾后直接检放的依据，也往往是灾后赈贷、赈济，倚阁欠税或来年放免残税、逋欠，减免其他税种，免予折变、支移等的依据。因此，裁夺检放分数的权力实际更多地是在监司所派出的检覆官或朝廷（户部、三司使、皇帝等）的手中，州官的主要职责实际上在于差官检覆灾伤。
唐朝已有州官对属县诉灾进行检覆之制，但未见规定检覆的时限及上报的具体内容格式。宋朝对州官检灾作出多方面的详细规定。
其一，前引《淳熙令》已说明，本州差官检覆属县灾伤是检放的必要程序，一般不能减省；检覆差官通常来自本州。嘉祐六年（公元1061年）七月，仁宗诏：“淮南、两浙、江南东西路水灾，其令转运使就差本路官体量，蠲其赋租……”（注：《续资治通鉴长编》卷二九四。）所谓本路官一般也是本州差官检覆，只有在本州缺官或者出现“检放不当”的情况下，才由转运使派他州或朝廷派他路直至中央专员检覆。所以，元祐七年（公元1092年）五月，知扬州苏轼上疏说：“准条，检放灾伤税租，只是本州差官计会，令佐同检，即无转运司更差官覆按指挥。臣在颖州见逐州检放之际，转运司更隔州差官覆按虚实，显是于法外施行，使官吏畏惮，不敢尽实检放。”（注：《续资治通鉴长编》卷四七六。）指出转运使侵夺州官之权，是法外行为。
其二，对差检灾伤官员的出使时限作出规定。还在太平兴国八年（公元983年）九月，太宗就下诏称：“自来水旱灾伤尽时，差官检括，救其艰苦，惟恐后时。颇闻差出使臣，迟留不进，州县之吏，日行鞭朴，惧收赋之违限，罹有司之殿罚……自今应差检田使臣，宜令中书量地里远近，及公事大小，责其往来日限，违者科罪。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一。）当时规定的“往来日限”是多少，尚不清楚。哲宗时对有关规定又作修订，如元符元年（公元1098年）二月，户部言：“州县遇有灾伤，差官检放，乞自任受状至出榜，共不得过四十日。从之。乃于绍圣元年十月二十日条内，限三日内差定检官作当日。”（注：《续资治通鉴长编》卷四九四。）三月，尚书省又规定进奏院接到灾伤文书须当日发送。（注：参见《续资治通鉴长编》卷四九六。）
其三，对检覆程序作出具体规定。如绍兴十八年（公元1148年）十一月二十七日，户部言：“访闻江浙淮南灾伤，依法以元状差通判或职官，同令佐诣田所躬亲检视，申州具放税租色额、分数榜示，及申所属监司检察，即有不当，监司选差邻州官覆检。失检者，提点刑狱司觉察，取勘具案以闻。今欲下江浙淮南路州军，据灾伤县分，遵以令限指挥，依实检放，分明大字出榜乡村，晓喻民户通知，并下逐路转运司、常平司子细检察所差官与令佐曾与不曾躬诣田所，检视有无不实不尽，将违戾去处依法按劾施行。”高宗加以批准。（注：《宋会要辑稿》食货一之九。）这份建议的前一段文字是申明旧法，后一段是新增内容，可知除了将覆检结果张榜公布一款，其他条款在高宗之前就成为法律规定了。
其四，对上报检覆结果的公文格式作出规定。此即《淳熙敕》所见的“检覆灾伤状”，内容格式如下：
检覆官具位 准某处牒帖，据某乡申人户被诉灾伤。某等寻与本县某官姓名诣所诉田段检覆到合放税租数，取责村乡，又结罪保证，状入案如后
某县据某人等若干户某月终以前（两县以上各依此例）
披诉状为某色灾伤（如限外非时灾伤则别具某日月至某月日投披诉之非）
正色共若干 合放每色若干 租课作正税
右件状如前所检覆，只是权放某年夏或秋一料，内租即无夹带种时不敷及无状披诉并不系灾伤妄破税租，保明是实，如后具同，甘俟朝典。谨具申，某处谨状。年月日依常式。
其五，检覆官如检覆不实，要承担法律责任。这在唐朝已有规定，如《唐律疏议·户婚律》规定“其有充使覆检不以实者”，与“主司应言而不言及妄言者同罪”。宋朝同样有明文规定。如绍兴二十七年（公元1157年）十一月四日，殿中侍御史叶义问建言：“……仍令监司申戒州县官司，自后或遇灾伤，须管及时躬诣田所，依条从实检放，并具结罪保明状申奏。如检放不实，监司按劾。如监司容纵，令御史台弹纠。”高宗“从之”。（注：《宋会要辑稿》食货一之一○至一一。）上引《检覆灾伤状》有“保明是实，如后具同，甘俟朝典”之句。《淳熙敕》也有“诸州县及被差检覆灾伤于令有违者，各杖一百。检放官不躬亲遍诸田者，以违制令”的处罚规定。（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）宋朝规定检覆官履职后要主动呈送有关文书给监司以供检察。天禧二年（公元1018年）十月，真宗诏：“自今差官检勘逃户并灾伤民田，令三司写造奏帐式二本，一付检校田官，一送诸道州府军监。”（注：《宋会要辑稿》食货一之二。）规定写一式两份的奏帐，当包含方便上级检察的意图。《淳熙令》明确规定：“州自受状及检放毕，申所属监司检察。即检放有不当，监司选差邻官覆检（若非亲检，次第照依州委官法）。失检察者，提举刑狱司觉察究治。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）
自上而下的检覆放税，主要是转运使（司）的职责。一般情况下，检覆是常规，只有在特定场合经皇帝特诏才能减省，如元祐元年（公元1086年）五月哲宗诏：“淮南灾伤，令转运提刑狱官诸县体量，不俟检覆披诉，苗税直蠲之。”（注：《续资治通鉴长编》卷三七七。）
宋朝转运使对于地方行政事务负有重大职责。淳化元年（公元990年），太宗诏称：“国家详求干事之吏，外分主计之司，虽曰转输，得兼按察，总览郡国，职任尤重，物情舒惨，靡不由之。”（注：《宋史》卷一六○《选举志》。）《宋史》卷一六七《职官志》记述“都转运使、转运使、副使、判官”等的职掌在于：“掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费；岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事。”所谓“物情舒惨”、“民瘼”，也包括灾伤检放。所以，宋朝每逢出现重大灾情或者州军申诉灾伤检放，通常是责令转运使处置，有关资料俯拾皆是，不一一罗列。
宋朝根据其互相牵制、互相监督的设官分司原则，对转运使的灾伤检放权力也设置了监察制度。如熙宁三年（公元1070年）六月，神宗诏京东提刑司“取索先检放灾伤人户分数及转运司后来行遣，究实以闻。以御史知杂事谢景温言南京灾伤已差官检放，而转运司抑令复认元额故也”（注：《续资治通鉴长编》卷二一二。）。十二月己已，神宗下诏要京东路提点刑狱、提举常平官“分诣灾伤州军体量，昨检放税赋有未尽分数，致人户艰于输纳处，今据见欠数，并倚阁”。癸酉，诏：“闻福建路灾伤，不减放税赋，物价踊贵。令发运使罗拯以巡按为名，乘驿往体量。”（注：《续资治通鉴长编》卷二一八。）乾道七年（公元1171年）十一月，孝宗批准详定三司敕令所修立的规定，对监司的救灾职责重新作出分工，略云：“诸灾伤路分，安抚司体量措置，转运司检放展阁（军粮阙乏，听以省计通融应付），常平司粜给借贷，提刑司觉察妄滥。如或违戾，互相按举。仍各具已尾事件申尚书省。诸灾伤路分帅臣监司申到已行措置检放粜给觉察事件，并岁终考察修废。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一四。）其中对转运使的检放及提刑司的监察规定明确。总的看来，对转运使灾伤检放的监察，在路级一般是由提刑司负责，在朝廷则属于御史台的纠弹范围。有时皇帝要亲自干预，如皇祐五年（公元1053年）八月，仁宗诏：“灾伤之民诉于转运司而不受，听逐州军缴其状以闻。”（注：《续资治通鉴长编》卷一七五。）
朝廷管理灾伤检放事务的机构是户部或三司使。《宋史》卷一六三《职官三·吏部》载，户部左曹管理户口、农田、检法三类事务，其中的农田事务包括“限奏丰稔，验水旱虫蝗，劝课农桑……缴奏诸州雨雪，检按灾伤、逃绝人户”等。
总之，从制度变迁的角度来看，为了使灾免田赋能做到及时、如实，宋朝针对田赋灾免实施中的弊端不断修订法律规定，因而比唐朝要具体详细得多。
二、影响宋朝田赋灾免制度实施状况的原因初探
关于影响唐朝田赋“损免”实施状况的主要因素，拙文《略论唐朝的赋税“损免”》已有分析，故这里仅就宋朝而论。
首先必须指出，宋朝的田赋灾伤检放制度在相当程度上是得到实施的，从财政的角度看，有时检放数量还相当多。如至道元年（公元995年）五月，宋太宗因思虑财政问题，召见三司使陈恕等“责以职事旷弛”，恕等对曰：“今土宇至广，庶务至繁，国用军须，所费浩瀚，国家诸州每有灾沴，必尽蠲其租。”（注：《续资治通鉴长编》卷三七。）“必尽蠲其租”之说虽有夸张，但仍可说明当时灾免田赋制度实行得较好，以致成为中央财计官员解释财用不足的理由之一。庆历四年（公元1044年）六月，辅臣答仁宗手诏所问，说到：“水旱无备，税赋不登，减放之数，动逾百万。”（注：《续资治通鉴长编》卷一五○。）淳熙八年（公元1181年）六月戊午，孝宗诏除淳熙七年诸路旱伤检放米一百三十七万石、钱二十六万缗。（注：《宋史》卷三五《孝宗本纪》。）所检放赋税量确实堪称“动逾百万”。就一地而言，如哲宗元符二年（公元1098年）七月，通判瀛州陆元长言：“苏州秋赋岁六十万石，积水占压，蠲放大半。”（注：《续资治通鉴长编》卷五一二。）高宗绍兴四年（公元1134年）十一月二十六日，两浙运副李谟言：“平江今岁苗米三十四万石，内逃田开阁四万余硕，灾伤检放八万余硕……虑检放不实，下宪司覆实。”检放数量占有该府上供总量的四分之一以上。（注：《建炎以来系年要录》卷八二；参见《宋会要辑稿》食货一之七。）此类事例不少。
但是，宋朝君臣也经常谈论田赋灾免制度实施中的弊端，概括性的说法，一是实行灾免不及时、未如实，即孝宗所说：“检放之弊，惟在于后时而失实。”朱熹认为：“只这四字，尽得其要领。”（注：《朱子语类》卷一二七。）二是地方官员讳言灾伤、讳言检放，即隐瞒灾情，不予灾免。如在哲宗时期，元祐五年（公元1090年）九月，浙西钤辖苏轼奏称：“今年灾伤，实倍去年，但官吏上下皆不乐检放，讳言灾伤，只如近日秀州嘉兴县因不受灾伤诉状，致踏死四十余人。大率所在官吏皆同此意，但此一处以踏死人多，独彰露耳。若朝廷只据逐处申奏及检放秋税分数，即无由尽见灾伤之实。”（注：《续资治通鉴长编》卷四五一。）绍圣四年（公元1097年）十二月，御史蔡蹈言：“本台近日节次接过开封府东明县百姓六百九十八状，计一千八百五十九户，为陈论今岁夏旱，依条披诉灾伤，本县不为收受。内一百十七状，计二百七十六户，称系泾县，不押，不显官员名位，外五百八十一状，计一千五百八十三户，称主簿权，不押……畿甸之近，且犹如此，则他邑灾伤，民被扼塞，既远在数千里外，不能赴台察，则陛下何从知之乎？”（注：《续资治通鉴长编》卷四九三。）元符二年（公元1099年）七月，右正言邹浩奏称：“近年官吏讳言百姓灾伤等事，习成风气。故虽朝廷遣使出外，亦多不以实闻。”（注：《续资治通鉴长编》卷五一二。）董煨说：“今之民间，纵有披诉灾伤，县道往往多不受理。间有受理去处，又不及时差官检踏。比至秋成，田间所有虽曰无几，其服田之家只得随多少收割，以就耕垦。官司惟见民间收割已毕，便指作十分丰熟，不容检收。是时开场受纳，遂即举催全苗。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中。）
“讳言灾伤”者不仅是州县官，也有不少是转运使，而且转运使作为上一级的监司往往指使甚至胁迫州县隐瞒灾伤。如天禧元年（公元1017年）二月、三月真宗就连续二次指责转运司不言灾。（注：《续资治通鉴长编》卷八九。）仁宗元祐元年（公元1086年）十一月，左司谏王岩叟言：“灾伤放税，多是监司以聚敛为急，威胁州县，州县又承望风旨，不复体念朝廷，以灾伤的实分数除放。若放及七分者，灾伤已是十分……”（注：《续资治通鉴长编》卷三九二。）徽宗建中靖国元年（公元1101年）八月二十一日，臣僚言：“……府界近京各有被旱蝗去处，及江淮两浙福建路亦有旱灾去处，其监司、郡守或不以闻，或虽闻而不敢尽以实。州县承望转运司意旨，不肯依法受接人户诉状。”（注：《宋会要辑稿》食货五九之六。）高宗绍兴四年十一月二十六日，中书舍人王居止言“……今州县一有开阁逃田及检放灾伤去处，监司便指官吏作弊，欲置于法。”（注：《宋会要辑稿》食货一之七。）
针对转运司和州县官员滥用职权的行为，宋朝特别是南宋三令五申允许灾民越级申诉，如宣和六年（公元1124年）三月，徽宗诏：“……今后人户经所属诉灾伤而检放不实，州郡监司不为申理，许赴本路廉访所及尚书省、御史台越诉。”（注：《宋会要辑稿》食货一之六。）孝宗隆兴元年（公元1163年）八月，臣僚言：“州县检放灾伤，奉行不虔，守令未尝加意……应今年经水旱蝗螟灾伤去处，许人户从实经县陈理，不拘早晚收接，委县令躬亲同所差州官，前去地头检视。着实分数，依条检放。仍委知州专一觉察诸县，监司觉察诸州。如有奉行违戾，并委监司郡守将所委官按劾，人吏编配施行。如监司郡守不行觉察，并许人户越诉。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一一。）绍兴十八年（公元1148年）十二月，高宗谕辅臣曰：“灾伤去处，已除指挥检放税苗，可申严行下逐路当职官须管依实检放。如有不尽，许人户经尚书省越诉。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一○。）绍兴二十五年（公元1155年）十一月十九日赦文称：“勘会两浙江东淮路间有因风水伤损田苗去处，除节次已除指挥存恤赈粜外委，委逐路漕司行下，州县不体至意检放失实，或漕司不为除豁，致人户虚受苗税，如有似此违戾去处，仰提刑司深究按劾，仍许人户越诉。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一○。）
然而，尽管朝廷三令五申，地方官员检放不及时、检放不实甚至讳言灾伤的现象却一直屡禁不止。究其缘由，当是出于多方面的原因。
第一，检放程序过于繁琐，于民于官都有力不从心之处。
首先，宋制规定诉灾户必须书写内容详细的诉状，并且不允许乡书手等AI写作，因此及时书写并递交诉灾状，对于广大不识文墨、不明法律规定的受灾农户来说困难不小。如果灾户未能及时提出披诉，就会成为一些地方官员不予灾免田赋的合法理由。如高宗绍兴六年（公元1136年）三月二十五日，知成都府席益上奏称：“四川去秋旱伤，田亩所收，多者不过四五分，少者只一二分……蜀民自来不晓陈诉灾伤，是致州郡漕司不曾依条减放。间虽有检放去处，并不以实。”（注：《宋会要辑稿》食货六三之六。）孝宗乾道三年（公元1167年）八月十六日，起居舍人黄钧言：“缘四川阴远，自来循例，不申灾伤，不行检放，欲望行下四路帅臣监司，从实体量，稍加存恤。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一二。）这说明在四川地区，灾免田赋政策直至南宋长期未被执行，地方官员的合法理由是受灾户未提出申诉。从四川的情况可以推想，其他地区也会有不少受灾户因“不晓申诉”（包括没有文化能力书写诉状及不明晓制度如时限等）而得不到灾免。
其后，各级官员的检覆实效因手续繁琐而大打折扣。
前已指出，宋朝之所以对灾伤检覆程序的规定务求详尽，是针对民间作弊或官吏渎职、舞弊而造成的灾免“失实”。如神宗元丰四年（公元1081年）七月，曾任河北转运判官的吕大忠说：“天下二税，有司检放灾伤，执守谬例，每岁侥幸而免者，无虑三二百万，其馀水旱蠲阁，类多失实。民披诉灾伤状，多不依公式令。诸县不点检，所差官不依《编敕》起离月日程限，托故辞避，乞详定立法。”中书房则认为：“熙宁编敕，约束详尽”，加以重申即可。（注：《续资治通鉴长编》卷七六。）到徽宗政和八年（公元1118年）二月，臣僚言：“民田披诉旱涝，亦多夹带丰熟地段在内，县不体究其实，一概受状申州，州下（当为“不”之误）依条委通判、司录同县令检覆，而差曹掾簿尉前去，所委官亦不依条躬亲检视，止在寺院勾集人户纵公吏，不以有无灾伤，或不曾布种田段，一概依仿年例，约度分数除破，亏损财计，最为大害。欲令转运司下所属，绘逐县诸村地形高下图，遇非时旱涝，专委县令子细体度，具被灾月日、伤稼穑去处，次第申上，以备检察。检覆官……不亲至其处，亦重立断罪告赏条法。”（注：《宋会要辑稿》食货一之六。）从徽宗政和年间（公元1111-1117年）李元弼著《作邑自箴》来看，要求各县绘诸村“地形高下图”确实成了县令的一项职责。《作邑自箴》第一卷称：县令到任后，应“勒乡司供出村分地形高平低下，仍画图子三本，厅所、燕息之地各张一本，内一本连所供文状入架阁库。图子以色牌子别之（注：谓高以朱，平以肉红，低以青，平以黄，下以碧。仍各乡计逐色数目挂之），以防水旱易于检视”。其第四卷称：“凡遭旱蝗水溢，须早出榜示并状式，不可直候逼限出榜，有误远乡披诉。既预有四色牌子图，岂敢妄来陈诉。”（注：《作邑自箴》，四部丛刊续编本。）可见只有恪守职责的县令未雨绸缪，才能使民间灾伤披诉与官方检视都做到及时、如实。
不过，灾伤检放程序规定越复杂，县级令佐和上级检放官所承担的检视事务就越繁重，对这些官员的行政能力、政治品质的要求也越高。而宋朝对州县长官的选择与任命经常不是从实际政务需要考虑的，以致吏治效率低下，严重影响地方行政管理。对此时人多有批评。如仁宗庆历三年（公元1043年）十月，范仲淹、富弼等言：守宰“比年以来，不加选择，非才、贪浊、老懦者，一切以例除之。以一县观一州，以一州观一路，以一路观天下，则率皆如此。其间纵有良吏，百无一二，是使天下赋税不得均，狱讼不得平，水旱不得救，盗贼不得除……”（注：《续资治通鉴长编》卷一四四。）次年七月，范仲淹又言：“天下官吏，明贤者绝少，愚暗者至多，民讼不能办，吏奸不能防，听断十事，差失五六……”（注：《续资治通鉴长编》卷一五一。）嘉祐三年（公元1058年）四月，仁宗诏称：“朕惟分治州县，付之守令；案督守令，付之转运使、提点刑狱。而比年以来，吏或贪恣害物，耄昏不事事，以苛为察。赋敛有常，或增重之以为劳……”（注：《续资治通鉴长编》卷一八七。）在这种状况下，就难于期望州县官员会循规蹈矩地执行灾免制度。例如，据董煨《救荒活民书》卷上记载：“嘉祐中，河北蝗涝，时霸州文水县不依编敕告示灾伤百姓状诉，及本州不以时差官检视”，后经转运使上报仁宗，仁宗说：“朝廷之政，寄于郡县，郡县之政，寄于守令。守宰之官，最为亲民，民无灾伤，尚当存恤，况有灾伤则不为管理，岂有心恤于民乎！”下令处罚州县有关官员，并称：“所以必胜行罚者，欲使天下官吏知朝廷恤民之意。”然而，其后州县官吏不恤灾伤、讳言灾伤的记载仍是史不绝书，可知这一弊病并没有消除。关于转运使的任命与政绩，也有不少批评意见，如仁宗嘉祐二年（公元1057年）七月，知谏院陈旭言：“生民休戚，系郡县政之得失。今天下州三百，县千二百，其治否朝廷固不得周知，必付之十八路转运使……今选用不精，又责任无法，考课不立，其间非闇滞罢懦，则陵肆刻薄，十常八九，所以下之疾苦不得上闻……”（注：《续资治通鉴长编》卷一八六。）
再说，在宋代，交通落后，行政设施简陋，加上地方官员不足（注：参见苗书梅《宋代州级属官体制初探》，《中国史研究》2002年第3期。），检放程序规定得越多越细，认真得到实施的可能性就越小。如宁宗嘉泰元年（公元1201年）十月三日，臣僚言：“今所在州县间遇歉岁，至八月则收状，至九月则检放，至十月则抄札。又有检放未实而再覆实检放者，亦有抄札未实而再覆实抄札者，往往多至十一月而后定。”（注：《宋会要辑稿》食货五八之二四。）这是说如果要按部就班地执行程序，检放时间就要拖长，此即“后时”之弊。更主要的是，要为数不多的检放官在规定时限内“遍走阡陌”，通常也难于办到，上级也无法监督周全，因此地方官、检放官就有敷衍塞责乃至作弊的办法。例如，哲宗元祐元年（公元1086年）十一月，殿中侍御史吕陶言：“郡县自来检视灾伤，多是通计一县所放，立为分数。如元管税一千石，放及五百石，则为之五分，即非以逐户所伤立定分数。”（注：《续资治通鉴长编》卷三九二。）这种做法尽管按逐户来看不免失实，却是地方官员出于简便检放程序而作出的变通之举。应付“遍走阡陌”的花样就更多了，据孝宗乾道三年（公元1167年）九月十三日臣僚言：“检视灾伤，虽有条法，官司玩习，未尝遵依，每差州官到县，随行征求追取，皆有定例。然后择村（曈）中近年瘠薄不熟之田，先往视之，多为蠲放，名曰应破。又择今岁偶然稍熟之处，再往视之，责以妄诉，名曰伏熟。重为民困。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一二。）宁宗嘉定八年（公元1215年）九月，臣僚言：“臣来自吴门，沿路见日来所差检踏灾伤官与抄札赈恤之官，不能遍走阡陌，就近城寺院，呼集保甲，取索文状，令人粉壁书衙，以为躬亲下乡巡行检责，抄札了当，其间号为详熟者，亦不过画图本县名姓，注排行，写小名，以为帐状。县申之州，州申之监司，监司申之朝廷，递相传写，坐待结局……”（注：《宋会要辑稿》食货五八之三一。）上级检覆差官如此敷衍了事，自然不能杜塞下级胥吏作弊，所以，绍兴四年（公元1134年）九月十五日高宗赦文指责道：“契勘水旱灾伤，检放官不能遍诣田所，吏缘为奸，受赇嘱托，或以少为多，或以有为无，或观望漕司，吝于减放，致贫民艰于输纳，有流离冻馁之患。”（注：《宋会要辑稿》食货一之七。）应该说，导致地方官、检放官作表面文章以敷衍塞责，除了官员本身品质问题，在广袤的农村要检视官“遍诣田所”一一检视灾情，客观上也非常困难。
检放官既不能按规定履职，就给乡司胥吏营私舞弊提供可乘之机。高宗绍兴二年（公元1132年）十一月，“江浙荆湖广南福建路都转运使张公济言：‘人户田苗实有灾伤，自合检视分数蠲放。若本县界或邻近县分小有水旱，人户实无灾伤，未敢披诉。先是被本县书司（手）贴司先将税簿出外，雇人将逐户顷亩一面写灾伤状，依限随众赴县陈过。其检灾官又不曾亲行检视，一例将省税蠲减，却于人户处敛掠钱物不赀。其乡书手等代人陈诉灾伤，乞行立法。’户部检坐到绍兴诸揽状为人赴官诉事及知诉事不实，若不应陈述而为书写者，各杖一百。因而受财，赃重坐赃论，加一等。照依告获，每名支赏钱五十贯。”（注：《宋会要辑稿》食货一之六至七。）后来《淳熙敕》称：“诸乡书手贴司代人户诉灾伤者，各杖一百，因而受乞财物，赃重者坐赃论，加一等。许人告。”“告获乡手书贴司代人户诉灾伤状者，每名钱五十贯（注：三百贯止）。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）当即沿承绍兴二年户部的立法而来。乡司胥吏敢于利用AI写作诉灾状营私舞弊，原因就在于他们深知检放官无法“遍走阡陌”。
第二，灾伤检放与地方官员考课制度之间存在一定的矛盾。
灾伤放税，当县、当州、当路的二税征收数量必然要相应减少。按理，经过正当手续获得的灾伤放税，不应影响地方官员的政绩。但是，实际上此间的关系比较复杂，有不少考虑促使地方官员“讳言灾伤”。例如，考课要求州县官员以及监司劝课农桑、催纳赋税及时，因此奏报“丰熟”就成了地方官员与监司显示政绩的一种方式。然而，奏报丰熟之后与再奏报灾伤常会发生矛盾。如真宗天禧三年（公元1019年）七月，屯田员外郎钟离瑾言：“窃见诸州长吏，才境内雨足苗长，即奏丰稔，其后霜旱蝗螟灾沴，皆隐而不言，上罔朝廷，下抑氓俗。请自今诸州有灾伤处，即时腾奏，命官检视。如所部丰登，亦须俟夏秋成日乃奏。如奏后灾伤者，听别上言。隐而不言，则论其罪。”（注：《续资治通鉴长编》卷九四。）皇祐五年（公元1053年）七月，仁宗对辅臣曰：“如闻诸州常于夏秋之际，先奏时雨霑足，田稼登茂，后或灾伤，遂不敢奏，致使民税不得蠲除，甚非长吏爱民之意，宜申饬之。”（注：《续资治通鉴长编》卷一七五。）后来《淳熙令》规定：“诸州县丰熟、灾伤，转运司约分数奏闻。其未收者，监司、知州不许预奏丰熟。”（注：董煨：《救荒活民书》卷中《今具旱伤敕令格式下项·淳熙令》。）然而，实际的情况，或如苏轼在元祐五年七月上《奏浙西灾伤第一状》所说的：“臣近者每观邸报，诸路监司，多是于三四月间，先奏雨水匀调，苗稼丰茂，及至灾伤，须待饿殍流亡，然后奏知。此有司之常态，古今之通患也。”（注：《苏轼文集》第三册，中华书局1986年点校本。）或如董煨所指出的：“今之守令，专办财赋，贪丰熟之美名，讯闻荒歉之事，不受灾伤之状，责令里正伏熟。为里正者，亦虑委官经过，所费不一，故妄供供认，以免目前陪费……”（注：董煨：《救荒活民书》卷中。）
再如，户部要求转运使及地方州县及时输纳二税上供定额（注：如仁宗皇祐年间权三司使叶清臣制定的考课转运使的标准之一即“上供、和籴、和买物不亏年额抛数”，见《续资治通鉴长编》卷一六六。）与灾伤放税之间也有所矛盾，所以转运使常常对州县的灾伤检放分数加以限制。如绍圣元年（公元1094年）正月，知定州苏轼奏称：“勘会元祐八年，河北诸路并系灾伤，内定州一路，虽只是雨水为害，然其实亦及五分以上。只缘有司出纳之吝，不与尽实检放，秋税内定州只放二分。”（注：苏轼：《乞减价粜常平米赈济状》，《苏轼文集》卷三六。）又如绍兴二十七年（公元1157年）十一月，殿中侍御史叶义问言：“昨将漕江东，目见检放之弊，且以江东一路言之，岁认上供额八十五万硕，皆责办州县及时输纳。然其间或因灾狎检放，致令有承认不足数目，朝廷烛见，难以催理，曾除指挥除放。至绍兴二十二年讫自二十三年以后，实因灾伤检放米数依数催理。臣尝具此闻奏，蒙行下户部勘当，至今未与除豁。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一○至一一。）
第三，地方财政利益与灾免放税的矛盾。
唐朝后期通过实行两税三分制（上供、留使、留州），对使级、州级财政收支实行定额包干管理体制，同时又没有明文规定“损免”两税带来的财政减收由哪一级财政承担，因此，地方官员既有推诿“损免”责任给中央财政的现象，也有利用自己对留州或留使财赋的包干使用权，自主进行“损免”的情况②（注：参见拙著《唐代财政史新编》第九章第三节，中国财政经济出版社1991年版。）。
宋朝的情况比较复杂。一方面，宋朝实行高度中央集权的统收统支的财政管理体制，这意味着“灾伤检放”的财政损失无需由地方政府承担；另一方面，事实上又存在转运司、州军二级地方财政，在中央财政困难、无力划拨的情况下，地方财政要自筹一部分经费（注：参见汪圣铎《两宋财政史》下册，中华书局1995年版，第550-551页；包伟民《宋代地方财政史研究》，上海古籍出版社2001年版，第25-45页。），此则意味着“灾伤检放”会影响地方财政利益。我们可以看到不少反映这两方面情况的史料。例如，熙宁八年（公元1075年）六月，神宗诏“赐河北西路转运司钱二十万缗。以判官李稷言本路放税多阙诸军廪给故也”。十月，祠部郎中赵鼎言：“京东自夏秋旱蝗相仍，民被灾流徙者十六七，虽检放租税，而一县通较，类不及五分，盖恐碍倚阁青苗本息。”（注：《续资治通鉴长编》卷二六五。）哲宗元祐五年（公元1090年）九月，知杭州苏轼上奏提到“转运使收籴上供额斛，及检放秋税，军粮恐有阙少，亦须和籴取足”（注：苏轼：《相度准备赈济第一状》，《苏轼文集》卷三一。）。孝宗乾道三年（公元1167年）十月，臣僚言：“州郡水旱，往往讳言，虽有陈奏，未必能尽其实……盖讳言水旱者，虑朝廷罪其失政也；不尽其实者，虑州用之阙而不断也。”（注：《续资治通鉴长编》卷一四三。）据《宋史》卷四一二。《陈咸传》载，陈咸任四川转运司辟主管文字时，“岁旱，税司免下户两税，转运使安节以为亏漕计”，陈咸对安节说：“苟利于民，违之不可。”并建议：“今楮币行于四川者几亏三百万，苟增印百万，足以补放免之数。”绍兴二十六年（公元1156年）二月，柳纶言： “臣窃见民间岁纳秋苗，间有旱涝，自合减放分数。近来州县多是利于所入，略不加恤，及检视之际，虽曰差官检实，往往观望，徒为虚文，是致贫民下户监系无时，至有终身不能偿者。”（注：《宋会要辑稿》食货一之一○。）洪迈《容斋三笔》“检放灾伤”条称：“水旱检放，农民陈诉，郡县不能体朝廷德音。或虑减放苗米，则额外加耗之入为之有亏，故往往从窄。”这些史料都说明检放田赋所造成的税粮减收，有不少场合会影响地方财政的收支安排，因此地方官员在实施灾伤检放时，不可避免地要挟杂着如何维护地方财政利益的考虑。
综上所述，通过分析唐宋朝田赋灾免制度的演变及其实施状况，我们大体可以获得二方面的初步认识。第一，唐宋的田赋灾免制度从立法的角度来看，是不断地趋于合理与周密的。特别是宋朝出于既要赈恤灾民，又要防范因各种舞弊而徒耗财政收入两方面考虑，灾伤检放制度规定得要比唐朝严密得多，其中有不少合理成分，应予肯定。第二，地方政府是影响田赋灾免制度实施状况的关键因素。不过，评论宋朝地方官员执行灾免田赋制度之弊时，不宜简单地以“吏治腐败”一语而概之，其间牵涉到实施制度的客观条件（如交通状况、时限长短、员阙少多、程序繁简等），以及其他制度（如官吏考课制度、财政制度等）的制约，必须加以综合分析，才可望得出客观平实的结论。