中国农村人口政策与社会保障政策研究综述，本文主要内容关键词为：政策论文,中国论文,社会保障论文,农村人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国人口转变过程在20世纪90年代末已经完成，开始步入后人口转变时期（李建民，2000）。在这个历史性交替之际，我国的人口政策及相关的社会经济发展政策应该做出及时的反应，特别重要的是，人口政策与社会保障政策的相辅相成，将会取得双重的社会效果（郑功成，2002）。
我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策（中华人民共和国人口与计划生育法，2001）。在实践中，我们一直把计划生育政策作为人口政策的主体部分，主要体现在对农村人口数量的控制与低生育率水平的维持。国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作（中华人民共和国人口与计划生育法，2001）。
计划生育社会保障是国家社会保障的组成部分，但又有其特殊性和独立性，是围绕群众实行计划生育而建立起来的一整套保障措施，既与我国社会保障制度相结合，又与我国的计划生育政策相联接（穆光宗，2002）。计划生育社会保障既有保障性，又有导向性，目的是引导群众自觉实行计划生育，从而促进经济社会的发展（江亦曼，周美林，2000）。
一、农村计划生育养老保障的提出
随着时间的推延，计划生育户的养老问题开始浮出水面，越来越多的家庭迎来“少子女老龄化”的挑战（穆光宗，2002）。养老保障是现代社会中人的一种基本需求，由于我国在农村还没有建立社会养老保障制度，农村的养老保障基本上是依靠自己和子女，特别是子女。这种需求以及满足方式的存在，决定了我国农村群众生育需求与国家计划生育政策之间矛盾的长期存在，进而成为对我国实现稳定低生育率水平战略目标的最大挑战（中国人口信息研究中心，2003）。
从目前看建立农村社会养老保障制度确有难度，但将农村计划生育养老保障作为建立农村社会养老保障制度上的突破口，是可行的也是有依据的（王国强，2002）。中央《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确指出：“积极发展社会保障事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧，劳动保障及其他有关部门要从实际出发，通过多种途径，采取优惠措施，建立有利于计划生育的社会保障制度。”《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十四条规定：“国家建立、健全基本养老保障、基本医疗保险、生育保险和社会例行的社会保障制度，促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保障方法。”因此，为农村计划生育户建立相应的社会保障制度，应当成为国家实施计划生育这一基本国策的重要内容，当务之急即是对计划生育户建立相应的养老保险制度，并逐步将其纳入到统一的国民养老保险制度中，以真正解除计划生育者的后顾之忧（郑功成，2002）。
二、计划生育与养老保障的相关性研究
1、共同的价值理念——“以人为本”
人口政策与社会保障政策都属于社会公共政策，本质上是为了促进社会发展，都以“以人为本”为基本的价值理念，这在世界各国已达成共识（于学军，2004）。
以人为本的发展观，要求人口与计生工作尊重人民群众作为计生主人的地位，维护其合法权益。把计生工作与帮助群众勤劳致富、建设文明幸福家庭有机结合，建立和完善计生利益导向机制。落实对实行计生家庭的奖励和优惠政策，把优质计生技术服务送到千家万户（张维庆，2000）。
以人为本的发展观，要求建立健全有利于计划生育的社会保障制度，必须针对保障目标人群的最实际需求，承认帮助个人抵御在市场经济条件下执行计划生育可能遇到的生活方面风险是社会的义务、政府的责任，获得帮助是个人的权利，努力为其提供必要的支持与帮助，以利于巩固计划生育成效，促进社会经济稳定协调发展（李建民，2004）。
2、计划生育需要通过养老保障实现人们生育观的转变和对计划生育家庭的利益补偿
人口政策的实施离不开社会保障制度的密切配合，而家庭补贴、扶贫、养老保险、子女补贴（在中国是独生子女补贴）及相关的社会福利设施等社会保障措施，显然与人口政策的实施关系更为紧密（郑功成，2000）。
《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要）提出“建立和完善计划生育利益导向机制，对计划生育家庭实行奖励政策，开展农村独生子女户和双女户社会保险试点工作”。农村较高的生育率与养儿防老密切相关，解决农民养老后顾之忧是落实计划生育国策有效、可行的途径之一，也是农村养老保险社会功能在当前的最重要体现（曾毅，2001）。传统的计划生育政策手段不支持生育观念的转变，建立农村社会保障体系成为转变生育观念的重要基础与手段，也成为计划生育政策手段的上佳选择（明立群，章启明，2001）。将农村计划生育综合改革与社会养老保险紧密结合起来，先从计划生育户社会养老保险做起，再逐步在农村建立普及养老制度，解除农民养老后顾之忧，促进生育观念的根本转变，降低农村生育率，增加与巩固计划生育户比例（曾毅，2002）。
3、养老保障需要通过计划生育实现自身制度的可持续发展
从制度建设来说，不通过有效的计划生育政策解决人口总规模的膨胀，就会严重制约社会保障体系的建立和健全，最终不利于解决人口老龄化带来的问题。同时，养老保障为最终解决人口膨胀问题创造了条件，因为解决人口老龄化及其社会后果问题，不仅是着眼于人口老化自身，而且也是推动整个人口问题的解决，求得人口与社会发展的平衡（何承金，钱建超，1998）。
从资金积累来说，由于农村社会养老保险是实行个人积累制，并不涉及收入的代际分配。稳定低生育水平所带来的人口年龄老化问题对此并不会带来多大的影响。同时，人口数量的减少，有利减轻农村剩余劳动力对土地和资源的压迫，有利于未来农村劳动力素质的提高，提高劳动者的收入状况。这样就增强了农村劳动力的自我积累的能力，有利于农村社会养老保险的发展（何承金，钱建超，1998）。
综上所述，无论是计划生育工作部门还是社会保障部门，都应当运用大发展观来协调人口控制与养老保障之间的关系，推动两项工作共同发展。
三、农村养老保障在传统计划生育政策中的缺失
就响应政府号召实行计划生育的家庭来说，确有一部分因少生孩子而暂时减轻了家庭的经济压力，其中也有一些农民在政府的支持下因少生优生而富裕起来。然而，从一般的和政策的层面看，传统的计划生育奖励政策以多分一份责任田和减免义务工为主，其政策落实不仅面临诸多困难，而且对独生子女和两女家庭而言，仍难以解除他们在生产生活上的困难和实行计划生育的后顾之忧（王国强，张汉湘，周美林，2002）。
响应计划生育号召的夫妇是农村中为国家和长远利益而牺牲家庭和眼前利益的先进群体，在养老问题上面临着许多具体困难，这不利于推动农村养老由传统模式向现代方式的转变，也不利于计划生育工作在农村进一步深入开展。如果政府不给这些家庭以政策性的补偿，不帮助他们解决好养老问题，原来响应国家号召实行计划生育的光荣群体，在养老问题上将逐渐成为农村的弱势群体。而国家有关计划生育的政策，在其富民性和说服力上也将大打折扣（王国强，2002）。
就我国在新世纪的人口与计划生育工作来说，要稳定低生育水平的目标，实现“两个转变”。尽管我国已进入低生育水平阶段，但这种低生育水平是在出生水平仍然较高、社会保障体系尚不健全、群众生育观念尚未彻底转变的情况下，依靠强有力的行政制约手段实现的，其根基较为脆弱，如果计划生育工作稍一放松，就有可能出现生育水平的反弹（曾毅，2002）。
四、农村养老保障与计划生育结合的实践与探索
1、农村计划生育养老保障的实施情况综述
随着我国计划生育工作的不断深入，从上世纪80年代起，我国农村部分地区根据本地具体情况，开始探索各自的农村计划生育养老保障方式。2000年，国务院出台《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，其中明确指出：积极发展社会保障事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧。劳动保障及其他有关部门要从实际出发，通过多种途径，采取优惠措施，建立有利于计划生育的社会保障制度。在城市，积极建立并发展养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度；在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。民政等部门要制定有利于计划生育家庭的社会救助政策，对实行计划生育的贫困户给予生活保障补助。
从地方模式上分类：
(1）“辽宁模式”，主要做法是开展试点，初步建立了家庭和土地养老、社会救助、养老保险等三个层次地保障制度。
(2)“潍坊模式”，主要做法是在农村养老、保险、优抚、社会救助和救济政策中给计划生育保险户以倾斜；对农村独生子女和双女户家庭采取各级政府鼓励、集体补助、个人自愿投入、社会捐助等筹集资金，建立补充养老保险。
(3)“宁夏模式”，主要做法是对自愿放弃生育第三个孩子并落实了绝育措施地少数民族夫妇，由政府一次性奖励2000-3000元，用这笔钱帮助他们改善生活条件，引导其少生快富，或一次性为这些夫妇投养老保险2000-3000元。
(4)“莱芜模式”，通过构建奖励、优惠、优先、扶持和保障“五位一体”地计划生育利益导向和政策体系，促进家庭富裕，文明幸福，解除后顾之忧。
从经济保障方式上分类（陶鹰，2003）：
(1)农村独生子女保险金或独生子女奖励费一次性转作父母养老金。
(2)农村独生子女夫妇和双女结扎夫妇养老储蓄或商业养老保险。
(3)实行城乡一体化的社会保障制度（城镇职工“低保”扩面）。
(4)以发展生产的形式（即“绿色养老保险”）解决计生户养老问题。
(5)依靠集体经济向独生子女老年父母发放养老金。
(6)资金滚动式养老保险。
(7)以民间组织形式开办互助式养老基金会。
2004年6月，计生委又出台了关于“奖励扶助”计划生育户的若干政策，各地根据中央决定的精神纷纷展开试点。部分省市在已有政策的基础上亦进行了相应的调整。其中比较突出的有，(1)云南的农业人口独生子女政策，可概括为“奖、优、免、补”，对于实行计划生育的家庭，给予一次性的物质奖励、提高独生子女的教育福利、免除义务工和提供父母年满60岁后每年的养老生活补贴。(2)甘肃模式的四大救助机制，即各级政府长期救助，相关部门专项救助，“救助计划生育困难家庭基金”救助以及个人自愿捐款结对救助。(3)湖北的“关爱女孩行动”，使实行计划生育的女孩家庭在经济上得实惠，生活上有保障。（中国人口网，2004）？
在这些试点中，首次以国家公共财政政策为支撑的奖励扶助政策鼓励农民实行计划生育，具有鲜明的导向性；针对当前已进入老龄的农村计划生育家庭的实际困难，具有明确的规定性；从以处罚多生为主向以奖励少生为主，是一种工作思路和制度的创新。它标志着我国人口计生工作工作方法和工作思路“两个根本转变”发生了质的转变。有利于鼓励农民实行计划生育，有利于人口计划生育工作的连续性，有利于农村部分计划生育家庭奖励扶助制度长期、稳定的实施（潘贵玉，2004）。
2、农村计划生育养老保障的理论综述
(1)关于计划生育养老保障的性质。
计划生育工作与养老保障的紧密结合，为计划生育工作走上综合治理人口问题，树立“大人口”工作模式提供了一个突破口，也为未来计划生育系统的发展提供了一个方向（曾毅，孙中锋，2001）。计划生育养老保障以农村一孩户和双女结扎户为保障基点，维护了计划生育夫妇老年供养的合法权益，把依靠子女养老的方式逐步变为个人储蓄养老的方式，这为农村逐步实现社会化养老开辟了新的途径（张汉湘，周美林，2002）。
农村计划生育养老保障制度应是一个低水平、多层次、多形式的保障体系，初步为家庭和土地养老、社会救助、养老保险三个层次（张汉湘，周美林，2002）。
农村计划生育与养老保障一体工程既包括社会养老保险，又包括继续鼓励与支持家庭养老保障（曾毅，2002）。农村社会养老保障与家庭养老并不矛盾，而恰恰是相辅相成的，应兼而顾之（王义才，2000）。
计划生育养老保险是在家庭养老保障的基础上，由政府组织实施的对农村计划生育夫妇晚年经济生活的一种政策性的补充保障，属于地方政府和集体的社会政策行为，具有明显的奖励性和导向性（王国强，2002）。计划生育养老保险不应该是一般的商业养老保险。它应该是对政府生育政策有关后果所做的一种社会保障补偿（侯东民，2000）。它代表了中国计划生育利益导向机制的一个发展方向，就是变“计划生育光荣”为“计划生育实惠”，使中国的计划生育事业真正建筑在广大人民的根本利益的基础之上（穆光宗，2002）。
(2)关于计划生育养老保障的资金筹集。
计划生育保险基金的筹集应由各级政府、基层组织、个人共同负担，并根据地区经济发展类型有所区别（国家计生委，2002）。
我国农村经济发展水平较低，政府很难拿出足够的财力全面提供社会养老保障，因此，逐步建立农村储备积累式的社会养老保险制度是进一步推进计划生育工作，保障农村老人基本生活质量，促进中国社会长治久安的重大战略措施之一（曾毅，1993）。
根据各地经济发展水平，制定相应的资金筹措办法，一般来说，计划生育保险资金来源，可从统筹款用于计划生育的部分，提留超生罚款，乡（镇）村办企业的留利多渠道，多方面筹集。对向计划生育家庭投入、扶持开发的新品种、新项目，可在获得经济效益时按有关规定征收一定比例的资金，作为下期投保专款。在保险费的承担方面，应分别不同保险险种确定相应的比例，对于实行计划生育的夫妇养老保险，独生子女平安保险，计划生育干部平安保险，应由乡（镇）、村和个人三方面共同分担。计划生育户农业保险，应由地方财政从计生专款中列支与计生家庭缴纳相结合，形成两级分担制（杨来胜，周文幸，2001）。
具体措施还有：1)开卖全国计划生育彩票，并将福利彩票以外的所有其他类型的彩票收入全部用于人口奖励基金；2)在大多数税种上开征计划生育附加税；3)开征城镇房地产年税（李小平，2004）。
(3)关于计划生育养老保障的综合实施。
计划生育养老保障的实施，需要在政府统一领导下统筹规划，综合推进。应始终坚持计划生育部门推动，政府统筹实施，相关部门参与的原则（张汉湘，周美林，2002；陶鹰，2003）。
计划生育部门要搞好调研，适应经济社会发展的实际，提出有针对性、切实可行的意见，给政府当好参谋。各级政府要立足于实施可持续发展的发展战略，不断研究出台计划生育奖励和社会保障政策，并使相关政策措施法规和制度与计划生育法规政策相协调配套，为人口与计划生育事业的发展创造有利的社会和政策环境。同时，还应主动争取有关部门的支持，逐步建立和定善有利于计划生育的各项经济、社会政策，促进计划生育事业的健康发展。在这项工作中，需要国家重点协调的相关政策措施应该包括：一是争取国家财政增加对农村计划生育夫妇奖励的专项转移支付；二是争取国家计委、财政部和民政部对农村社会化养老服务设施建设和改善服务条件等方面的资金投入；三是争取将各级政府投入的专项经费作为农村计划生育养老基金实行商业运营，同时通过国家补贴和银行、保险公司让利，使农村计划生育养老保险或储蓄利率稳定在5%以上，并免征计划生育养老储蓄的个人利息收入所得税；四是争取农业部制定对农村计划生育家庭的优先、优惠政策；五是争取各级扶贫办制定对农村计划生育家庭的优先、优惠政策（陶鹰，2003）。
国家计生委与中国计生协是全国乃至全世界最强有力的社会工作网络，在启动与做好农村社会养老保险与计生优质服务一体工程方面具有独特的优势与组织力量保障。当然必须取得劳动与社会保障部、民政部、全国老龄工作委员会与中国老龄协会的支持与通力合作。计生系统只负责养老保险的动员、组织工作，运作经费应属国家行政开支。保险基金的管理与增值按国家有关规定由劳动与社会保障部交予有关金融机构承担。计生委不宜承担保险基金的管理与增值责任及相关风险。（乔晓春，1998）。
(4)关于计划生育养老保障与整个的农村养老保障体系的关系。
以健全计划生育户社会养老保险为突破口，逐步在农村全面建立养老保险制度是计生系统进一步改进计划生育工作的历史机遇。可以说，由计划生育系统参与组织推广农村社会养老保险工作符合人口综合治理基本思路与理论基础，这样，既解除农民养老后顾之忧，又为计划生育部门从单纯主管计划生育走向综合治理人口问题的“大人口”模式打开一个突破口（曾毅，2001）。
从我国的具体国情出发，从优先扶持计划生育夫妇入手，建立有选择的、低水平的、补充性，由各方合理负担的、符合我国实际的中国农村计划生育养老保障制度，按照“立足当前，着眼长远，分类指导，逐步完善”的总体思路，坚持从能办到的事情做起，不仅对新时期我国农村计划生育工作的稳定与发展具有决定性的推动作用，而且能为我国全面建设小康社会培育良好的人口环境起到重要的促进作用（陶鹰，2003）。
五、结论和思考
1.“控制人口数量，提高人口素质”的基本国策决定了计划生育工作要将工作内容、工作思路和工作方法向综合治理人口问题的方向拓展。农村养老保障与计划生育工作的紧密结合，为计划生育工作走上综合治理人口问题，树立“大人口”工作模式提供了一个突破口，也为未来计划生育系统的发展提供了一个方向。
2.从宏观政策的制定来看，《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》、《人口与计划生育法》和《计划生育家庭奖励扶助制度试点工作宣传提纲》，从利益导向性、可操作性、政策延续性和公共财政性各个方面对农村计划生育养老保障加以保证。
然而，我们必须看到，目前各地解决农村计划生育户的养老问题，主要都是以政府出资为主，为农民办理养老保险。由于政府能力的有限，为老年人提供的待遇较低，难以从根本上解决计划生育夫妇老有所养的问题。应该更多地从人力资本上对农村计划生育户进行帮助，提高他们的能力。
3.从具体的实施来看，如何更好地实现个人、家庭、社区和政府这四者在计划生育养老保障体系中的调剂和综合配套功能，将关系到这一政策的可行性和有效性，应当引起我们的充分重视。
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