土地流转与农村土地制度创新——对A村167个农户的调查与思考，本文主要内容关键词为：农户论文,制度创新论文,农村土地论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
A村是江苏省苏北地区的一个具有普遍意义的农业村，对这个村167户的问卷调查，可以清楚地看到农村土地问题的严重性和农地制度创新的必要性与紧迫性。
一、农业经营规模小，承包土地流转难
以组为单位、按人口平均分配、户均承包地面积小是A村土地承包经营的主要特点。
1.A村土地承包关系及其演变
A村所在的泗洪县与安徽省相邻，受小岗村包干到户的影响，A村在1980年就实行家庭联产承包责任制。A村的土地承包到户是以组为单位。1980年A村第一轮承包按社会人口计，凡本组农户，按人口平均分配承包地，承包期为15年。期间，由组根据情况每5年进行一次小调整。第一轮土地承包到1995年为止。1995年A村进行第二轮土地联产承包。与第一轮承包不同的是，这一轮土地承包不再按照社会人口平均分配。为贯彻落实计划生育政策，规定分配承包地的条件为：凡1984年前出生的都给承包地，1985年后符合计划生育条件的出生人员才会有承包地，超生人员不给地，承包期30年。1995年的土地承包手续比较健全规范，农户都拿到由中共江苏省委农村工作部印制的集体土地承包经营权证书。
A村是个土地资源相对丰富的农业村，全村6420亩土地，2754人，人均2.33亩。二轮承包时7个组中，人均承包地最高者1.9亩，最低1亩（二组）。被调查的167户，承包土地总面积1475.22亩，平均每户承包地面积为8.89亩，最大者25亩，最小者1.5亩。按农户承包地面积的多少分组，大都在10亩以下，占74.3％。其中：5.1～10.0亩占53.9％，20亩以上的只占1.8％。
2.农户承包地流转
由于A村是典型的农业村，土地经营仍然是农民的基本生活保障，因而农户之间的承包地流转并不普遍。但随着农业劳动力异地转移的逐渐加快，承包地流转的速度出现加快趋势。在被调查的167个样本农户中，有56户存在承包土地流转，占33.5％。农户之间的土地流转大多没有正式的书面协议。在应答的53户土地流转农户中，只有7户有书面协议，占13.2％。
（1）农户流入土地。在调查的167户中，有44户流入土地，总面积292.5亩，平均每户流入6.65亩，最小为1亩，最大为19.6亩。超过半数的流入户流入面积在5亩以下，流入面积在10亩以上的流入户只占22.8％。从流入土地的时间看，大部分是在2004年以后，2004～2007年流入土地的农户有32户，占流入土地农户总数的72.7％。农户流入土地的来源主要是本村亲友和本村农户，来自本村亲友的有31户，占70.5％，来自本村农户的有8户，占18.2％，两者合计占88.6％。其余是从村集体流入2户，异地亲友流入2户，异地农户流入1户。农户流入土地的原因，按应答频数的多少，依次为：亲友委托耕种18户，占40.9％；父母转让11户，占25％；扩大生产规模8户，占18.2％；劳动力多6户，占13.6％。说明A村农户目前流入土地的动因主要来自于外部，是被动型接受流入土地。而为了扩大生产规模、增加土地经营收入的主动型接受流入土地的农户并不多。与上述流入土地主要来源于亲友及流入原因主要为父母转让和亲友委托耕种相联系，流入土地基本上是以无租金和低租金为主。被调查农户流入土地，没有租金的14户，占31.8％；亩年租金在200元以下的有22户，占50％；亩年租金300元及300元以上的（最高的一户为320元）流入土地农户只有5户，占11.4％。
（2）农户流出土地。在被调查的167户中，有16户流出土地，总面积82.4亩，平均每户流出5.15亩，最小为0.8亩，最大为20亩（140号农户因劳动力少，2007年流出土地20亩，亩年租金200元）。有68.8％的土地流出户流出面积在5亩以下，流出面积在10亩以上的流出户只有1家，占6.3％。从流出土地的时间看，大部分是在2001年以后，2001～2007年流出土地的农户有13户，占流出土地农户总数的81.2％。农户流出土地的原因，按应答频数的多少，依次为：父母年龄大了，转让给子女种的有7户，占43.8％；家中劳动力少种不过来的有5户，占31.3％；因外出打工流出土地的有3户，占18.8％；还有1户是服从村统一规划而流出土地。说明外出打工还没有成为目前A村农户流出土地的主要动因。与上述流出土地主要源于父母转让和劳动力少、外出打工等原因一致，流出土地基本上是以无租金和低租金为主。被调查农户流出土地，没有租金的6户，占37.5％；亩年租金在200元以下的有6户，占37.6％。亩年租金300元及300元以上的流出土地农户只有4户，占24.7％。
3.农户土地经营
A村的土地经营主要是以种植粮食为主的耕地经营，只有少部分农户从事林牧渔的经营。农户经营耕地数量少，地块零散，土地基础设施投入严重不足，是现阶段A村土地经营的主要特点。
（1）耕地经营规模小。被调查农户实际经营耕地1756.12亩，平均每户10.52亩，经营面积最多的为34.5亩。按农户经营耕地的多少分组，农户经营面积在5.1～10亩的居多，有78户，占46.7％；其次为10.1～15亩，有33户，占19.8％；再次是5亩以下，有25户，占15％。经营面积在15亩以下农户数占了81.4％，而经营面积超过20亩的农户只占8.4％。A村农户经营土地的面积本就不多，但就是这有限的耕地也分散在不同地块。2007年，被调查农户中应答的164户共有881块经营土地，户均5.37块，最多的1户有15块地。一块地的面积最小只有2分，最大也只有10亩。经营耕地田块在4块以下的占48.8％，在5～9块的占42.1％，在10块以上的也占了9％。
（2）农户普遍不愿意对经营耕地进行投资。农户经营土地规模小，经营地块小而分散，加上农业经营效益低等原因，农户对于经营的土地很少投资。在应答的163户中，1995年第二轮土地承包以来，有131户没有在其经营的土地上进行任何基本设施建设投资，占应答农户数的80.4％。在有投资的32户中，建塑料大棚的16户，建设引水渠的9户，挖排水沟的6户，平整土地的1户。
（3）土地承包经营是农户的主要收入来源。A村种植业收入对总收入的贡献超过1／3以上，在农业收入中，种植业收入占绝对主要的地位，全村种植业收入占一产的收入比平均为75.14％。
二、农地征用补偿费过低，农民土地权益得不到有效保障
土地征用是A村农民反映最为强烈的问题。宁宿徐高速公路是江苏省的省级高速公路，在其征用农民承包地过程中，地方政府强制性征地，征地全过程无视农民的土地权利，征地补偿费过低、侵害农民土地权益过分的情况在A村得到了集中体现。
1.土地征用概况
1998年2月当地政府有关部门征用A村351亩农民承包地，涉及430户农户。整个征地过程既没有征求村组织意见，更没有听取承包地农户的意见。当时只赔偿600元／亩的青苗费。其余没有任何形式的书面协议，只通过镇政府工作人员之口，口头承诺征地土地补偿费每亩6000元。据村委会人员回忆，当初宿迁市高速公路股份公司有给股份的说法，但直至2007年宿迁市政府才正式下文每亩补偿4000元。不仅补偿标准减少了50％，而且补偿时间整整拖了10年。
当地还要求境内公路两边建设绿化带。高速公路两边各200米，省道各100米，栽种距离10米。目前栽种的意杨已经初步长成。但绿化带林木的产权不明，严重影响农民承包地的农作物产量也没有个说法。
（1）承包地被征用农户数和征用面积。被调查农户中，96户应答有承包地被征用，占56.9％。有统计的88户被征用承包地124.05亩，平均每户1.4亩。最小征用面积为1分地，最多征用面积达7亩。按征用面积分组，主要集中在1亩以下和1.01～2.0亩，分别有44户和30户，分别占被征地农户总数的50％和34.1％。农户承包地被征用面积较少的原因，主要是有的组承包地被征用后，在组内进行承包地的调整，分摊了征用地面积，这样，被征地涉及的农户数多了，分摊到每个农户的征用地少了。如1998年各组被征用土地处理办法不一样，有的在组内调剂。有的则征谁补谁。A村三组将1998年修建宁宿徐高速公路征用的100亩地按全组183人平摊，每人0.55亩。
（2）征地实施。在大多数情况下，地方政府征用农民承包地，采取强制性征用方式，承包地农户是没有话语权的。在问到征地实施过程中是否开会征求农民意见，95户被征地农户中有84户回答是否定的，占了88.4％。
2.征地补偿
征地补偿方式单一、制定过程缺乏民主、补偿方案不透明，农民的态度只能是消极、无奈与无助。
（1）征用地补偿方式。农户承包地被征用后的主要补偿方式是完全发放补偿费，有60户对此作答，占63.2％；回答另外安置部分承包地和发放部分补偿费的16户，占16.8％；有2户另外安置承包地，还有10户回答不知道，1户回答不补偿。
（2）补偿方案的产生。征地补偿方案的制订过程缺乏民主性，没有被征地农户的参与，以及补偿方案的不公开不透明，是导致上述被征地农户在回答征用地补偿方案时模棱两可和不确定的原因。在回答征用地补偿方案是如何产生的，应答的93户中，有多达75户选择了不知道，占应答农户的80.6％。对于由地方政府一手包办的、严重损害被征地农民土地权益的征用地补偿方案，A村91.5％的被征地农户理所当然地选择了否定的态度。
（3）征地对农民收入的影响。在种植业收入仍然是农户家庭经营收入主要来源之一的A村，承包地被征用，必然减少农民收入。按照目前A村的种植业生产水平，以“麦—稻”或“麦—玉米”的种植方式，1年的亩经营收入大致在1000～1200元，扣除每亩400～500元的物质投入，每亩纯收入500～700元。随着国家惠农政策的进一步增加，以及农产品价格上涨的必然趋势，经营农地的效益会越来越好。以1亩耕地4000元的代价永久地夺走农民的土地，无论是从当前，还是从长远，都会对农民收入造成很大影响，以农业经营收入为主的A村尤其如此。因此，在回答征地对农民收入的影响时，95户被征地农户中有83户回答征地减少了家庭收入，占87.4％；回答基本没影响的有11户，占11.6％；只有1户回答征地使家庭收入增加。
（4）农民对承包地被征用的态度。强制性征用农民承包地，补偿方式不科学，补偿方案不民主，补偿标准过低，其结果，必然遭到农民的强烈反对。在回答是否同意征用承包地时，只有16户表示同意，占16.8％；83.2％的农户选择不同意或者不同意也没办法。
三、农村土地问题的根源在于产权不清晰
我国农业经营规模过小，是因为农用土地流转难。农民之所以不愿意放弃土地，即使是在城里有稳定职业和住处的离土农民也不愿放弃土地，则是因为土地产权不明晰。现行的土地制度使农民既不能通过市场有偿流转自己的土地，也不能出售自己的房产。农民一旦放弃土地，离土进城，就会沦为既没有主要生产资料——土地，又没有主要生活资料——住房的“无产者”。农村土地产权的模糊化还造成对农民土地权益的巨大损害，这也是三农问题难于取得实质性进展的根源所在。
1.农民自身对土地的权属模糊不清
虽然我国法律明确规定农村土地归农民集体所有，而且在我国宪法、土地管理法等相关法律中均将农村土地的所有权主体界定为“农民集体”，但“土地是国家所有”的观念在接受调查和访谈的农民头脑中根深蒂固。在接受调查的167户农户中，竟有114户认为他们承包的土地属于国家所有，占被调查农户数的68.3％；认为是农民所有的只有30户，占18％；认为是村或组集体所有的只有17户，占10.2％。
农民错误地认为自己承包的土地是属于国家而不是自己所有，其原因有二：一是土地的家庭承包弱化了农户作为集体成员的归属感。二是人民公社体制解体后，农村就没有法定的社区性集体经济组织，导致乡村行政机构（乡政府、村民委员会）以土地所有者代表自居，代行所有权，任意使用、支配和经营农民集体土地。
2.社会普遍不认可农民对于集体土地的所有权
对于农民是否拥有土地的财产权，社会各方面存在着种种误导：一种意见认为，“普天之下，莫非王土”，农村土地是集体所有，集体所有制是准国有制，根本上属于国家所有，农用地的产权属于国家，不属于农民。另一种意见把农村集体与农民分开，认为农地的所有权是属于农村社区集体经济组织的，农村集体经济组织所有并不等于农民所有，作为农村集体成员的农民，并不拥有按份分割农地所有权的权利。由于在法律上农民的土地权利性质不明、内容不清，因而人们把土地承包经营权等同于其他各种形式的承包制，农民只是作为承包人的身份享有承包合同确定的权利和义务。这种把农民的集体土地所有权与农民的土地使用权分开的制度安排，为各方面利益集团侵害农民的土地财产权利提供了便利。
四、明晰农地产权、保障农民权益、促进土地流转
贯彻中共十七届三中全会精神，实现城乡统筹规划、城乡一体化发展，就是要按照“扩民权、严征地、促流转”的思路，大力推进新一轮土地制度改革。
1.明晰土地产权，明确土地权能，保障农民的土地所有权
保障农民的土地权益，核心是要保障农民的土地所有权。马克思指出：“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域。”① 以往农村土地流转中出现的各种各样、形形色色损害农民权益的事件，根本原因在于农村土地产权的模糊化，农民集体土地所有权被曲解，社区（村、组）集体经济组织的长期缺位，“集体”被虚置，相关的国家土地法律、法规不健全、不合理，导致包括政府在内的各方利益集团肆无忌惮地侵占农民集体土地，损害农民土地权益。土地制度创新就是要从明晰土地所有权这一根本问题入手。
党的十七届三中全会《决定》指出：按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。从我国的国情和农村土地制度的现状出发，明晰土地产权，主要应从制度和体制上确立农民对于集体土地的所有权。
一是进一步确立农民是农村集体土地所有权主体的观念。首先，从我国土地制度的历史沿革看，农民是集体土地的所有者。1950年6月30日，中央人民政府正式公布的《中华人民共和国土地改革法》，其基本内容是没收地主的土地分给无地少地的农民，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。国土局1995年发布的“确定土地所有权和使用权的若干规定”中规定集体土地所有权主要指：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。其次，与国家所有和城镇大集体所有不同，农民集体所有的集体是“小集体”，具有明确的边界。农村集体土地是特定社区（大多数是20－30户的自然村）农民共同所有。在互助组、初级合作社时期，农户以土地入股，土地所有权仍归农户所有。只是到了高级农业生产合作社和人民公社，土地才变为集体所有，即便如此，土地的所有权仍然归生产队（即现在的组）所有②。生产队（组）是我国农村由为数不多农户（10～20户）组成的小集体单位，具有明晰的边界，农户是生产队（组）范围包括土地在内的全部集体财产的实际所有者。再次，《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地的所有权。
二是明确集体土地的范围。农民集体土地所有权应该包括：（1）农民承包经营土地；（2）没有发包的集体土地（机动地）；（3）发包给本集体组织以外个人或组织经营的土地；（4）乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地；（5）乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地；（6）未经征用的各类企事业单位用地；（7）村组范围内的未利用土地（包括池塘、水面等）。要明确规定，土地调整、流转、农民住房拆迁，乃至社区（村组）整体搬迁，均不得改变土地的集体所有性质。
三是建立体现农民所有权的农民集体组织——土地股份合作社，即将组（自然村）范围内全部集体土地量化到农户（可以承包土地为依据），建立以组为基本框架的农民土地股份合作社，制订农民土地股份合作社章程，从制度上保障农民对集体土地的所有权。在建立农民集中居住区和撤村并村过程中，严格实行“并村不并社”，确立起农民对集体土地的永久所有权。
2.确立农民在承包土地流转中的主体地位和自主决策权，建立确保农民权益的市场化土地流转机制
新型土地制度的实行必将进一步促进土地的农内流转。可以预料，农村将出现一个以推动农地规模经营和现代农业发展的土地流转的高潮。在这一过程中，政府和社会各方面要做的是从统筹城乡发展的战略思路出发，在农民承包地流转中始终实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，更好地解决失地农民的长远生计。
一是建立符合农民意愿的承包地流转制度。必须坚持“优化组合、因地制宜、自愿互利、市场与政府结合、保护农民利益”的原则，对具备条件、农民自愿要求的土地流转，予以支持和保护；对不具备条件，农民不情愿的，不能使用行政手段，强制流转。政府和社区应该加强引导，鼓励和支持农户之间进行转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权。在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时，必须防止基层政府和工商企业以发展现代农业为名、圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益。
二是要建立健全农村承包地流转市场。承包地的流转机制要由行政干预向市场机制转变，要让农民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形式和对象。土地要不要流转，流转多少，转给谁，价格多少，期限多长等各个环节应由农户自己决定。在承包地流转过程中通过价格信号，按竞争原则自发地调节土地产权由低效率拥有者向高效率拥有者流动，提高土地资源的利用效率和承包地的流转价格。政府的作用是统筹规划、组织协调、信息指导、提供服务和检查监督，不是代替和经营。市场经济是开放型的经济，土地流转也应突破地域限制，推行跨村、跨镇甚至更大区域的异地流转，提高农地资源的配置效率。
三是土地承包经营权的转让，既要积极，更要慎重，要在确保农民长远生计的条件下进行。土地承包经营权的物权性决定了农户一旦转让土地承包经营权，就将永久地失去土地，成为类似于被征地农民的失地农民。从长远看，随着工业化、城市化的推进，大量农村劳动力的异地转移，以及土地集中化和规模经营加速，会有越来越多的农民转让土地承包经营权。这部分愿意转让土地承包经营权的农民，大多是进城或异地就业的农民工。要使这一类型失地农民的生计获得保障，农民工的就业地区应该实行开放政策，积极接纳农民工及其家庭成员落户。无论从农民工对就业地的贡献，还是从统筹城乡、区域共同发展的战略高度，都是可能和现实的。为此，对待农民工迁户进城和在就业地落户的问题上，有必要进一步放宽准入条件。只要在就业地有相对稳定的工作和经济收入来源，就应视作符合准入条件。同时要统筹城乡、区域就业制度，保证就业公平，取消对进城就业、异地就业农民的不合理和歧视性的就业限制规定，如行政审批、职业工种限制等；要统筹城乡、区域社会保障体系。要制定相关法律，要求所有用人单位及私人雇主，都必须依法为聘用人员办理社会保险，要使农民工能够享受到与当地居民平等的基本公共服务，如养老保险、卫生医疗服务、生活救济等。要统筹城乡、区域教育制度，使尚未落户的农民工子女享有当地城市基础教育的权利。
3.对于“经营性”非农用地可以通过多种集体土地开发利用模式，形成新的土地开发理念和新的利益关系
一是用地单位和企业在与农民（集体经济组织）充分协商的基础上，根据土地供求关系变化等因素形成的市场价格来取得农民集体土地使用权。地方政府主要是做好服务与协调工作。
二是对于已经进入地方政府统一规划的开发区内的农民集体土地，可以借鉴广东省东莞市的经验，让村集体经济组织建设标准厂房、商业用房出租，“自主开发、按股分红”；对于进入地方政府规划区内的农民集体土地，应该允许进行房地产开发。农民集体土地按照政府部门的统一规划，进行房地产开发，不仅可以致富农民，而且可以大幅度降低房价，解决城市居民买房难问题。对此，关键是地方政府要把经营农民土地、做大城市的发展理念转变为致富农民、造福百姓的发展思路，使农民凭借集体土地的开发和经营快速致富。
注释：
① 马克思：《资本论》第3卷，人民出版社1975年版，第695页。
② 1962年9月27日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。