关注民生论坛（下）——就业、收入分配与社会保障——社会标准化问题在社会保障改革中的意义，本文主要内容关键词为：社会保障论文,民生论文,收入分配论文,意义论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
周弘（中国社会科学院研究员）：
谢谢主持！
我知道曾教授是执法如山，今天我也不会讲得太长。原因是前不久我在劳动人事学院召开的一次会议来讲过一次。这次我想总要讲一点新的东西吧，不能老是老调重谈。但新的东西我自己也没有太想清楚，把它拿到这个场合来讨论可能不是太好。我想我可以讲得简短一点，只是一个启发思维。另外一个，可能大家觉得很奇怪，为什么一个欧洲研究学者会对社会保障问题有兴趣，是不是鲁迅先生讲过的，有些人是到国外卖中国，到中国卖外国，我好象也有这个嫌疑。从另一方面来讲，从国内研究欧洲问题时间长了一点就会有这样一个信念，人之所以作为人，不论是在国内还是在国外，都会有一些共同的禀赋，有些国外的做法可能对我们国家有一些启发。我们在研究国际问题时不仅要看国与国之间有哪些争论，我们还要看欧洲的人或者美国的人是如何生活的。
我要谈的第一个问题是有关社会标准化的理念，标准化的英文是"benchmarking"，意思是“长凳上的标记”。因为欧洲中世纪的大餐厅有许多长桌、长凳，许多人进来后找不到自己的位置，后来就在长凳上做标记(mark)，其作用是让人找到自己的位置。所以"bench marking"就变成为标准化的代名词。这是管理学上的问题，即用一些大家公认的软性规则来规范大家的行为。这些行为不能适宜用法律来规范，因为社会立法和行政的手段需要一些先决条件。从欧洲国家的角度讲，社会立法要有税法等手段作为先决条件，否则就无法立法；行政也一样，政权就是其中之一，政权不统一也不行。这样，在欧盟各国之间感觉有共同的规则时，若不能用立法、行政来规范，那就使用标准化来规范和认同。这里需要指出的是，认同有一定的前提条件就是多种利益是平等的，对平等的利益进行整合，而且这些人的群体要认同一个标准，统一采取多种形式，自上而下的方法来整理自己的行为。
把标准化引入社会保障领域是最近才提到的，英文是"social beach marking"，即社会标准化。最初，社会标准化是欧洲经验。在欧元区建立时，它在欧盟设立一些标志性的规范，例如年度财政赤字不超过国内生产总值的3%，通货膨胀率不超过三个最低国家平均数的1.5%，公共债务不超过国内生产总值的60%，汇率保持二年稳定，利率不高于三个最佳国家平均数的2%，等等。
“对号入座”要求统一目标和标准，但是不要求统一行政。相反，这种标准化的过程是在承认行政单列和社会差异性的条件下，通过对于共同目标的追求和共同原则的认定，保证实现共同标准的国别特性。欧元的申请国根据那些标记性的规范，遵照各自国家的历史遗产，调动自己的社会力量，调整本国的政策，欧盟机构只负责对执行情况进行监督和检查。
在实现了欧洲货币的统一之后，欧洲联合面临的另外一大难题就是社会整合。由于形形色色的社会制度与多资多彩的历史文化密不可分，所以所谓“欧洲社会一体化”在欧洲联合进程之初就被认为是根本不可能的。但是最近以来，欧洲在财政和政治方面的联合必然地涉及到了社会制度领域，使再度利用“对号入座”的方式，整合欧洲多元的社会保障制度成为一个议题。
当欧盟把社会标准化提上议事日程时，应该是在里斯本高峰会议上，提出了7个方面的标准化：①就业；②收入保障和社会排斥；③社会保护和社会基础设施建设；④教育，继续教育，终身学习；⑤工作环境；⑥职业健康；⑦工人参与。这些标准是否都与社会保障有关系呢？我们暂且将这些问题存疑。
在欧盟的高峰会议上为什么会提出这7项标准呢？因为像隐性失业、收入分配等问题在欧盟这样一个复杂的社会中也存在着，所以，它也需要对它的一些混乱的东西进行整合；另一方面，在欧盟的各个国家之间，有一个开放性协商原则，特别是在欧盟内部，并不存在大国命令小国、欧盟命令成员国，而是在社会问题领域里，从罗马条约里就规定了每个国家的政府对自己的国民负责。到现在统一的大市场建立以后，资本流动、人员流动的规模变大、速度更快，也出现了上面的问题，随之而来的就是社会保障问题。他们的开放性原则就要求把所有的问题都拿到桌面上来讨论，这就需要一个标准，用一个标准对这些问题进行整合。它的目标是：第一，虽然我们的福利国家现在有一些不合理的地方，但不能放弃福利国家的理念；第二，我们为的是“人民目标”；第三，我们现在的社会制度有一些不合理的因素，我们需要对它进行合理化的建设，那就要用社会标准化的方法对它的整个社会政策、社会制度进行整合。
在回顾了社会标准化的理念之后，就可以看出它对社会保障的一些根本性的问题有所介入。也就是说，如果我们换一种角度去思考社会标准化的问题，然后把它带入到社会保障研究的基本领域来，我们就会有新的发现。那么，这些基本领域是什么呢？基本领域有：第一，回答什么是合理的社会需求；第二，如果有这些需求，那由谁来满足这些需求，谁是社会保障的行为主体；第三，用什么样的方式、什么样的机制来满足这些需求。也就是对这三种基本问题的回答，这些年来在不同的国家形成了各种各样的不同的社会机制和社会模式。
1.关于对社会保障的需求
对于社会保障的需求不等同于对于社会保障的预期。事实上，两者之间的差距本身就是十分值得研究的理论课题。对社会保障的需求是根据社会发展和产业风险来测算的，而社会预期中夹杂着社会心理和社会结构的成分。
对于社会需求的考察是从英国开始的。工业的快速发展和社会上出现的赤贫现象之间的鲜明对照是这种考察的原因和背景。有关社会需求的考察包括了对于贫困原因的调查、对于失业周期的计算、对于工伤风险的测算、特别是对于养老和医疗用度的计量。这些计算还要区分对待不同的行业、不同的就业方式、以及不同的既有资源。所有这些考察都归结为一个基本的共识：农业社会向工业社会的转型使人的生存条件发生了巨变，也使得一些基本的社会保障措施成为工业社会的必不可少的和不约而同的行动。
在全国规模的社会保障行动出现以前，有一个多世纪的理论准备时间。在此期间，英国的社会理论家们就社会福利的伦理问题进行了几代人的理论大讨论。功利主义者们从“效用”的角度探讨福利的问题，进而发展出测量社会总福利和社会满意程度的理论。从边沁、帕累托，到庇古、凯恩斯的理论为政府干预社会的合理性进行了正名，在人类的社会生活中加进了政府这个不可或缺的因素。由于在公民社会生活中扮演了重要的角色，政府也就成为公民社会预期中的重要因素。在社会再度面临巨大转折的当代，就出现了比较复杂的社会利益和社会矛盾相互交叉的混乱局面。
2.关于社会保障的行为主体
政府在工业社会中的出台改变了人类社会发展的道路。这个转变使得社会生活中出现了一个真正的社会支配者(hegemon)——主权国家的政府。为了能够履行社会责任，现代国家的政府进而支配了经济、扩展了行政机构、实行了严格的法律和制度。人类的社会生活完全改变了模样，最后，围绕着福利利益的分配又构成了新的社会行为者阶层：他们是劳动者个人及其他们的组织、企业主和他们的团体、官员以及政府。
在欧洲的社会保障制度中，政府虽然起着决定性的作用，但是政府却并不总是社会制度中的主人。政府本来以利益协调者的身份出现，但是由于欧洲的普选制度将政府在社会保障方面的政绩作为选民评判的对象，所以政府作为支配者的地位就大大地打了折扣，而成为政党政治的附庸。无论是劳动者，还是资产者，都在调动社会力量，定期地影响政府在社会政策方面的取向。
但是，由于政党更迭的频繁，执政党也难以对政府的社会政策实行大刀阔斧的手术。对于政府在现代社会制度中的作用，麻省理工学院教授莱斯特·瑟罗在他的《零和社会中》有一段非常精辟的论述，他说：我们面临的多数问题都有好几种解决方案，但是所有这些解决方案都有一个共同的特点，这就是有人必须承担较大的经济损失。没有人自愿扮演这个角色，而我们有一个政治程序阻碍强制的负担。每个人都想让其它人去承担必要的经济损失，结果是不能采纳任何可能解决问题的方案。
全国性的社会保险和其它形式的社会再分配使得人们相互关联、相互依附，资本家获得了稳定的劳工队伍，而且还可以通过政府支出来提高这个劳动队伍的素质；工人得到了稳定的经济保障，而且还可以利用政治选举制度对于政府施加压力，要求提高这种保障的水准。凡是有选举权的人都成了行为主体，他们的作用虽然不同，但是都在一种制度中行动，或改变他们的行动，这就是当代欧洲的“社会团结”。
社会团结的基础是社会成员对于基本的社会价值能够取得基本的认同，这种认同的方式和程度在各个国家之间存在着巨大的差别，因而我们就可以看到在各个国家之间，社会保障的行为主体和他们的作用也各不相同。如果我们用政府、市场（或企业）、个人来进行划分，那么它们各自所占的社会保障责任百分比就出现了很大的差异。
知识经济的发展打破了社会团结内部原有的力量分布。许多有知识的个人选择了灵活就业和跨国就业。与此同时，新移民和长期失业造成了对于社会保障的依赖，或者社会保障的不足。劳动力的流动动摇了民族国家“社会团结”的基础，使没有纳税的人投机取巧，使利益受到损害的人怨声载道，使得社会排斥现象越来越普遍。社会保障的行为主体之间产生了利益裂痕，随着贫富悬殊情况进一步恶化，战后福利国家中间那种关于社会价值的基本认同受到了挑战，需要重新整合。
3.关于社会保障的机制
对待同样的社会需求可以有不同的社会保障机制，例如英国是通过政府向病人提供免费医疗来进行健康保障的，而在大陆欧洲实行的基本上是社会保障。在不同的社会保障机制中，社会保障的行为主体的作用各不相同。例如在最典型的“补救模式”（我们称为“低保”的那部分社会保障）中，政府就承担了主要的责任。由于享受低保的人多数是在市场竞争中处于劣势的群体，所以也就不能指望企业、市场等其它社会行为者作出可以依赖的承诺。但是在养老保障中，由于资金积累期长、投保覆盖面大、风险可测度程度高，所以形成了普及性的机制模式。此外，无论是个人，还是企业，都会出于各种原因而产生采取保护措施的动力。个人在收入旺盛期间很可能希望多储蓄，以备晚年或者不时之需，企业可能为了在市场上争夺人才而提供额外的养老待遇。
上述情况说明，不同的经济体、不同的历史遗产和人文社会背景都会导致由不同的社会行为者根据不同的社会需求，甚至社会预期而建立的各种不同的机制。在有些社会里，政府起主要的推动作用，在有些社会里，政府的作用是被动的，在另外一些社会中，社会本身是零碎而没有整合的，政府的功能不是全国性的，而是局部的，或是在一些局部是主动的，在另外一些局部是被动的，在有些局部则是没有功能的。
由于在各个国家，甚至各个地区的社会保障制度都是有区别的，所以在社会保障领域里的对话是很困难的。有些社会行为者是不公开的，有些社会行为是无法计算的。例如，计算中国的劳动力成本和劳工标准比计算中国的购买力还要困难得多，计算养老金的实际替代率几乎就是不可能的。社会保障机制的合理性只能相当于本社会而言。
当社会出现了新的转型时，社会保障制度的各个机制开始向外转移压力。在20世纪80年代的“撒切尔革命”中，由于要减少机制模式的“刚性”而进行了机制模式养老金的大幅度削减。削减的结果使更多的人因为失去了必要的保障而成为补救模式的合格受益人。主管救济的官员为了减少“失业者”或“贫民”的数量，就使很多人变为“残疾津贴”的领取者，把另外一些人送进国家监狱。补救模式的支出终于获得了控制，但付帐的依然是国家。制度的刚性在于所有的利益都体现在一个社会团结的社会制度中。
如果人类是生活在自给自足、“老死不相往来”的国度里，那么“社会团结”就将永远是现代国家的主题。标准化的意义只存在于地区和地区之间进行平衡的领域里。问题在于时代又发生了巨变，劳动力在国内的地区间流动，在国家与国家之间流动，生产方式也发生了变化，带动着社会行为主体的作用和地位都发生了变化。个人脱离企业、企业脱离国家的现象大量存在。重新认识和规范社会保障制度的作用就成为必需。
面对人口老龄化和产业小型化的趋势，社会预期和社会需求发生了较大的矛盾；社会保障责任相互推委，所有的政治力量，特别是执政者，都在考虑如何进行制度的改革。过往的社会保障改革大体有几种方式：一个是“削减”。削减的方式除了数字上的减法以外，最主要的方式是规定更加严格的资格，使本来可以享受机制保障（或社会保险）的人转移到不大固定的类别中去。第二种方式是改变人们的社会心理预期，使他们减少对于社会保障的依赖，转而谋求在市场上获得更多的保护。第三种方式是趋同措施，使得对于社会保障的认同在地理面积上扩大，从而减少社会保障风险对于局部的压力。关于前面两种措施，已经有很多的文章和著述提及，这里重点讨论一下趋同措施。
从社会保障制度的历史来看，发展的逻辑是不断扩大覆盖面的逻辑。在欧洲各主权国家中，由于国家的建设开始较早，所以到了上个世纪的50年代国家主权已经体现在公民生活的各个层面。在欧洲以外的任何国家或地区，国家主权都没有像在欧洲那样大的渗透力和支配力。欧洲各国的民众不仅从国旗国歌、地图、地理标志、从历史遗产、语言文化、从国防方面的安全感、国家的国际地位产生归属感，而且从社会经济的安全感方面认同自己的国家。社会保障制度的全国性覆盖是欧洲现代国家的标志之一，它不仅符合保险的大数定律，而且有利于维护国家的统一，还有利于资本、劳动力在全国范围内的流动，有利于资源的合理配置和经济的发展。与此同时，过高的福利保障也将欧洲国家里那些具有不同利益的社会行为主体牢牢地栓在一起，使他们中的活跃分子产生逃逸制度约束的动力。逃逸使得原有的社会团结松散化，这样就给建立全欧洲的社会团结提供了机会。
首先，“对号入座”的标准化程序否定了原有的国别社会团结，重新设立标准。在这个设立标准的过程中，由于采取“开放性协商”的方式，这就决定了众多成员不可能就过高，或者过低的社会需求达成共识。不合乎理性的社会预期很容易在同行评议中遭到否决，而过低的认同标准又使发达的成员无法接受。由于标准化的过程引入超过传统的因素，政治行为者对于游戏规则的操纵程度必然要降低，罗尔斯提出的那种游戏规则制订者预先不知道规则对自己利益的状态就可能出现。
其次，在让有些社会服务计划“入座”之前，必须重新澄清、审定和统一“编号”。例如各个国家有不同的法定福利、职业福利、和个人财务安排计划。统一地计算这些福利计划，研究并且梳理它们的社会功能，计算并定位它们的社会作用，产生出标准化的答案，制定统一的社会指标体系，这个过程将导致大量的跨国学习和借鉴，将支离破碎的社会服务功能整合起来，并且形成新的市场，甚至是新的、与市场经济发展更加密切的社会保障机制。
最后，也是最重要的是，标准化程序必然改变行为主体的构成和作用。因为“对号入座”订立的只是目标而非政策，整个社会的动力源都需要被调动起来，运用自己的理性去寻找达到目标的途径。一级权力政府受到了来自两个方面的监督：来自欧盟的质量和技术监督，以及来自民众的政策监督。政府在社会控制和社会管理方面的功能将受到战后第一次真正的挑战，这种挑战也会迫使政府更加接近民众，力争把民众的最主要的意愿带到社会标准化的程序中去，从而提高欧盟整体的民主性、合法性和公民认同。
欧洲的社会福利理论家们一个多世纪以来一直徘徊在对选举和表决方式的研究上，因为现代的社会保障政策往往不是通过理性的测算，而是通过政治力量的较量作出的。理性的测算仅仅扮演了一个政治口号的脚注的作用，而政治口号则被缩定在一些固定的政治势力范围内。跨越国界的社会标准化进程将改变社会力量固有的对比，使社会保障理论第一次可以走出国门，在更大的范围内更新自我。
一个多世纪以来，社会保障制度在发展的过程中借助了政治力量，取得了社会认同，弥补了市场不足。它的制度地位在于粘连经济与政治制度，保持社会的平衡发展。但是目前，活跃的经济要素开始要脱离稳定的政治要素，处于它们之间的社会保障制度受到了两种力量的拉扯：活跃的经济力量要求扩大保障的覆盖、降低保障的水准、改变财政转移的方向，而稳定的政治力量则反对这种变革带来的利益再分配。由新的政治力量和政府作用来整合经济和社会制度，对社会保障制度的方式将会产生重大的影响。
从上述问题领域来看，欧洲的社会标准化工程对于中国的社会保障制度改革具有技术上的可借鉴性。
首先，从社会需求的界定角度来看，多元的界定程序是一个上情下达和下情上达的机会，不仅有助于决策的合理化和理性化，也有助于对于社会团结的认定，国家主权的张扬，增加国民对于国家的认同，对于“三个代表”的认同。
其次，中国目前的社会机制出于建设的起步阶段。社会标准化工程有利于认识不同的制度可能性，有助于推广基本保障机制，调动其它保障机制，全国一盘棋，形成有中国特色的社会保障制度。
最后，中国的社会保障事业发展需要各方各面、各层各级的努力，需要很多关心社会保障工作，承担社会责任的行为者。政府在调动社会力量，确定了社会目标和目标体系以后，就可以真正地成为，社会整合的监督者，调动、协调、指挥、平衡多元的社会保障行为者，发展中国的社会保障事业。
主持人（曾湘泉教授）评论：
周弘研究员讲了社会标准化过程在社会保障中的意义，在我们学院今年元月召开的全球化条件下两岸三地劳工与社会保障研讨会上，台湾政治大学张其恒教授讲到了劳动基准一词，英文也是"benchmarking"。不过张教授讲的是劳动关系和劳动法基准问题。今天她讲的这个词是一个很革命性概念的引入，社会保障体系的搭建是否从社会标准化角度的导入，这一点在中国还是非常有价值的。特别她讲了社会需求、社会需求的主体、如何去完成传统方式保证这种行为主体以及欧洲国家职能的变化，这些都是有特别有意义的。
下面大家可以提问。
G提问：
你从时代变化导致的社会保障需求与目标调整的角度给我们认识社会保障制度提出了一个新思路。近年来，欧美国家的社会保障制度改革的核心从原来的福利与保障向就业中心转变，把这种情况联系到中国的实际，我们能从欧美的以往经验中吸取点什么，也就是说，从他们的社会标准化过程中能给我国的社会保障改革带来什么样的启示。
周弘研究员回答：
这个问题非常大。不论是标准化还是基准，这不是一个美国概念，而是一个欧洲概念。美国的社会福利改革是以就业为中心的，这就迫使欧洲也向就业中心改革靠拢。但是在欧洲还有不同的意思，这个不同的意思有两个层次：其一就是民族国家、福利国家的层次，这个层次上需要的是一个稳定。众所周知，政党政治这几年的改革有不少变化，但其基本的核心制度却非常稳定，即立国之本就是一个社会团结，若抛弃了社会团结，欧洲就不是欧洲了。但它主要回应的是全球化的挑战，首先在经济上建立一个大市场，在建立大市场的同时就出现了一些和经济大市场密切联系的社会保障课题，这些社会保障课题，如流动人口的养老金计算、流动人口的住房、疾病等。欧盟制定的这些标准化是为了回应经济大市场来定的，这就不是传统的被动的形式，而是变成了积极回应新市场的思路。所以最近比利时的研究者提出一个说法就是把消极的社会福利变成积极的福利国家，讲的也是这个意思。对我们国家的启示：
我们国家到现在还没有一个社会团结，在社会上还不是一个统一的国家。我国在政治上是一个统一的国家，但在社会制度方面却不是，这可以从很多角度去分析，也有很多利益还没有拆开。比如我在成都的调查，社会保障费用入不敷出，我说最合理的方式是扩大覆盖面，他们说如果扩大覆盖面，那我们就更不能解决资金不足的问题了。因为成都的社会保障标准是最高的，若扩大到县、区，社会保障标准就低，由此，若覆盖面扩大而不改变标准，国家就要破产了。所以，由于各个地区的分割，要满足各个地区人的共识，就要把国家分割开来，而不是一个统一的社会国家。但是，一个国家的国民对这个国家有很多种认同，第一种认同是国旗、国歌、地理标志、国土，还有语言、文化、历史、遗产、教育；第二种认同是生活方式。举两个例子，一个是德国，德国在统一的时候，在西德抽税后，对东德的居民进行大面积的覆盖，西德人享受什么样的社会保障，东德人也一定要享受什么样的社会保障，这样就完成了国家的统一。第二个例子是80年代加拿大的一个省要独立，国家就把最基本的社会保障实行全加拿大统一标准，统一发放。
主持人（曾湘泉教授）：
好，谢谢周弘研究员！
下面我们请我们劳动人事学院的副院长、博士生导师郑功成教授给我们做演讲，他演讲的题目是《从慈悲到正义——社会保障的发展》。郑教授长期从事社会保障理论与政策研究，兼任着我国劳动保障部的咨询委员、全军军人保险委员会顾问、教育部高校教学指导委员会委员等多种社会职务，是著名的社会保障专家。
现在我们以热烈的掌声欢迎他来做演讲。（掌声）
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