非正规就业群体权益保护中行业工会的作用研究，本文主要内容关键词为：工会论文,权益保护论文,群体论文,非正规论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
非正规就业以其规模庞大，分布广泛、渗透力强的优势，在劳动力吸纳，促进多元化经济发展方面，发挥着越来越重要的作用。在对其作用取得普遍共识的前提下，世界各国，特别是一些发展中国家，自20世纪70年代开始，纷纷采取一些切实可行的经济政策和社会保护机制，保证非正规就业部门及其从业人员在经济发展中的正向功能的发挥。据不完全统计，“十一五”期间，我国非正规就业群体的规模已占城镇总就业人口的60％，如何积极有效地保护这一群体的合法权益，充分发挥其创造潜能，是一个非常严峻的问题。笔者认为，除却必要的制度供给和法律保护，必须重视并有效发挥行业工会的作用。
一、文献考察
经济社会结构的变迁，必将导致劳工群体的内在结构和生存状态的改变。如何根据变化了的情况，科学把握劳动关系的内在本质和运行规律，并选择恰当的组织形式和实践方式，对各劳工群体的合法权益予以有效保护，实现经济社会的良性运行和发展，是近代以来多学科共同关注的话题。
一些经典作家，主要从经济学、社会学、管理学等不同的学科视角，着眼于劳动关系的本质和运行规律的结构分析，并未对非正规就业劳动关系作具体研究。马克思从资本主义社会生产方式的内在本质出发，考察了劳资双方矛盾冲突的根源和解决方式；一些社会学家，则考察了社会结构、社会制度、社会组织等因素在劳动关系运行中的作用，如一些经济社会学者阐述了经济的结构嵌入性，并指出制度因素和非正式社会关系网络在非正规经济运行中的作用；管理学家则重点考察了不同的企业组织管理方式和分配方式在员工行为激励和生产经营中的作用。
与近现代经典作家不同，当代学者专注于非正规就业的功能分析和非正规就业群体权益保护具体机制的探讨。20世纪90年代中后期开始，拉丁美洲、东南亚等一些发展中国家和欧洲一些发达国家的工会运动适应劳工群体结构多样化和就业方式非正规化的趋势，提出了非正规部门与正规部门员工“待遇一体化”的理论观点和政策主张，其核心思想是把工会运动扩展到全体劳动者，把非正规就业劳动者纳入工会组织，并加强其权益保护。[1]
日本学者面川诚认为，当代韩国工人运动轨迹与就业结构的变化、非正规就业规模的扩大密切相关。非正规就业群体的崛起，使韩国的劳工组织“民主工总”意识到行业级别工会建立的必要性，因为“现有的企业工会体制已无法应对局面”[2]。
我国学者胡鞍钢等人针对农民工大量流入城市、国企改革等造成的非正规就业不断扩大的趋势，重点探讨了我国相应的政策选择和制度创新问题。认为非营利组织“既可以加强不同个体在生产、服务等经济活动中的合作”，又能将分散的社会力量集中起来，“提高非正规就业者的谈判能力和影响决策的能力，更有力地表达自身的权利和要求，动员更多的资源”。[3]
在相关理论的指导下，印度、南非、韩国等力图克服传统工会组织形式的局限，开始以行业化组织模式加强对非正规就业群体的权益保护。[4]我国的上海、深圳、广州等一些经济较发达的地区，在纺织、建筑、环卫、餐饮，甚至珠宝行业纷纷组建行业工会，使行业工会在“集体协商、调处群体性劳资纠纷和职工技能培训”等方面发挥积极作用。[5－7]
目前看来，无论是国外还是国内，有关行业工会在非正规就业群体权益保护中作用的探讨尚处于初始阶段，并未达到系统化、理论化的程度，一些研究还仅限于经验总结。世界范围内就业群体的分化和劳动关系管理的复杂化，迫切需要学界对实践作出较为深入的理论回应。本文拟立足于我国当下经济与社会发展的现实，对行业工会在非正规就业中的维权使命、介入的方式和职能、维权作用的实现途径等一些基本问题做初步的探讨。
二、非正规就业中行业工会维权角色的必然担当
行业工会是指由同一行业从事相同或相近工作的人所组成的劳方自治组织。它是经济社会发展中行业内劳动关系矛盾冲突的产物，是工人为了维护自己的劳动权益而自愿结合成的组织。行业工会可分为行业工会联合会、区域性行业工会、基层行业工会三种层级网络。作为整个行业劳动者的代表，其基本活动是围绕着保护劳动者的权益展开的，主要解决劳动者的工资报酬、工作时间、工作条件等矛盾集中的问题。
与正规就业不同，非正规就业者往往是指那些灵活就业的群体，受市场环境、个体条件、雇主素质等多重因素的影响，其劳动关系是不稳定的、时常变化的，工资水平普遍偏低，福利待遇甚至基本无从谈起。在我国，非正规就业主要集中在建筑行业、矿山企业、餐饮娱乐、家政服务、出租车、环卫、小型企业等一些无论是收入还是社会地位都比较低的行业，人员构成主要以国企下岗职工和农村剩余劳动力为主。此外，在现有非正规就业群体中还存在这样一部分人，由于其自身的竞争力而自愿处于非正规就业的行列，但是由于他们所占比例很小，不能构成非正规就业群体的主体部分。[8]非正规就业的劳动关系主要以个别劳动关系为主，同时也包括一定范围的集体劳动关系，如建筑行业中工人与雇主形成的劳动关系。
在我国，非正规就业的基本特征表现为：一是门槛低、包容性强、资金少，容易启动。非正规就业对劳动者的性别、技能、文化水平普遍要求不高，特别是一些独立就业的人员甚至不需要任何投入，往往是靠出卖劳动力换取劳动报酬，如家政、保洁员等。二是不稳定因素多。非正规就业无论是劳动关系、劳动收入、劳动时间及劳动保护都极其不稳定，随着市场竞争的加剧，劳动风险也逐渐加大。在私营小企业中，劳动条件恶劣、过度加班等现象比比皆是。三是流动性大。不稳定的劳动关系及市场化的用人机制导致非正规从业人员具有很强的流动性，特别是那些不具有专门技能的劳动者，往往迫于生活的压力，在行业、地域、企业、工种，甚至是去与留之间常常做出无奈的选择，结果导致行业结构的不合理，以致出现区域性或行业性的“民工荒”问题。
非正规就业以其灵活性、便利性以及劳动力吸纳的广泛性，一直是世界各国用来促进就业、缓解失业压力的有效手段。长期以来，非正规就业在各国的总就业量中都占有很大的比例，据世界银行发展报告(1994—1995)数据：全世界非正规部门产出，在各国国内总产值比重中约占5％—35％之间。在拉美国家，非正规部门劳动力占全体非农劳动力比例大体上都超过了一半，根据1996年数据，阿根廷、巴西、墨西哥所占的比例分别为53.6％、59.3％、60.2％。在我国，近些年来，随着产业结构的调整、国有企业的改制、城镇化的不断推进，以国企下岗职工、农村剩余劳动力、失地农民等多股力量为主体的大批劳动力被推入市场，非正规就业群体占总就业量的比例逐年增加。由于用工方式的不稳定和非正规以及制度安排的严重滞后，一些雇主为获取更大利益，肆意盘剥劳动者、随意解除雇佣关系。在劳动关系运行中，缺乏必要的劳动保护、变相延长劳动时间、克扣工资、恶意欠薪等现象非常普遍。而非正规就业劳动者由于自身素质和能力的限制，往往又不能很好地维护自身的合法权益。非正规就业群体急需自己的组织和代表。
比较而言，行业工会更易于对非正规就业群体进行组织和管理。我国现行工会组织是产业工会与地方工会相结合的模式，隶属行政管理体制的工会组织逐级管理，产业工会实行以地方工会领导为主，同时也接受上级产业工会领导并设立中华全国总工会进行全国统一管理。[9]187这是一种垂直的管理模式，将我国大部分的工人都纳入到该工会组织范畴。但不难发现，这种主流的组织模式是依照正规就业体系建立起来的，而非正规就业灵活、易流动特点使其不可能固定于某个管理层面。这种纵向管理体制很难将非正规就业群体纳入管理范畴。而行业工会面对分散的、易流动的个体，通过扁平化的管理机制，更易将这一群体团结起来。行业工会与垂直式的主流工会组织共同构成劳动者权益的保护网。行业工会的介入，有助于维护非正规从业人员的合法权益。
非正规就业是解决失业问题、增加从业人员收入的有效途径。“十二五”规划中转变经济增长方式、扩大内需、大力发展服务业的经济策略为非正规就业的进一步发展提供了一个契机，但目前非正规就业低收入、高风险的特质在很大程度上限制了从业群体的消费欲望。加强对这一群体的社会保护，维护其基本的经济权利和社会权益，挖掘其消费潜能，应该成为我国社会政策的一个基本取向。通过行业工会，非正规就业群体能够发出自己的声音，形成规模，以引起社会的足够重视，切实维护自身利益。
在具有正当性、合理性、合法性的工会组织没有建立起来或未能有效运行之时，非正规就业群体主要通过自力救济和政府介入两种途径进行维权。
个人维权，是非正规就业劳动者合法权利受到侵害时最直接的反应。但现实是，在非正规就业劳动关系中，劳动者处于绝对弱势地位，劳动者以一己之力发出的声音可能完全被忽略，而且大多数非正规就业劳动者受自身素质限制，不能很好地运用法律机制保护自身权利。其次，个人维权成本很大，如果进行民事诉讼，复杂的司法环节耗费大量的时间和精力，同时还要面对随之产生的相关费用，这对非正规就业群体都是不小的负担，因此他们更多的是选择放弃。此外，在劳动者进行维权的过程中还担负着一定的失业风险，非正规就业的不稳定性、低门槛使他们很容易被替代，采取“过激”行动的结果往往是失业。发生在深圳的出租车司机罢工事件就是一个典型的案例。2010年10月25日，深圳数百名出租车司机为了抗议“高月租”、“‘关外’投放出租车数量过多”和“存在非法运营情况”集体停运，但在2010年11月17日，深圳46名出租车驾驶员被以“净化出租车市场”为借口而辞退并被要求不得在行业内重新上岗。尽管在这次风波之后深圳市为减轻司机负担采取了相应的措施，但从对这46名驾驶员的惩处已经表明了雇主组织对罢工事件的基本态度。而在其他一些类似事件中，也常常不见任何结果或草草了事。可见个人维权的力量是极其有限的，往往是力所不及。
当个人维权无法取得实际效果时，非正规就业者往往转而向政府求助。保障劳动者合法权益是政府的基本责任，与个人维权相比，政府具有更大的影响力并具有强制力。理论上而言，政府可以通过制度、立法等方式保护劳动者权利，可以有效调节、规范非正规就业中的劳资矛盾。但现实中，作为一个宏观调控者，政府一方面不可能完整、准确地掌握劳资矛盾的相关信息，也无法深入掌控各种劳动关系；另一方面，为了实现整个社会的稳定发展，又要权衡各方利益、各种利弊，因此最终的结果会以牺牲一部分人的利益为代价。像一些发展中国家为了吸引资本而对于个别侵害劳动者权利的行为采取放任态度。因此政府的维权也常常是力不能及。
当个人和政府都不能很好地保护劳动者权利的时候，就需要有一股力量，既能代表非正规就业劳动者普遍利益，又能够引起国家、社会的重视，来帮助非正规就业群体维权。综合非正规就业的特征，行业工会是最有效的形式。一定意义上，行业工会可以超越个体维权和政府干预的有限性，对非正规就业群体起到更有效的保护作用。
通过有效维护非正规就业者的合法权益，行业工会在维护社会稳定，推动其他经济、社会政策实施，从而促进经济社会良性运行和发展方面，具有不可替代的作用。
三、行业工会介入非正规就业劳动关系的具体方式及职能
非正规就业劳动关系中既有个别劳动关系，如家政服务这种零散的，一对一的服务行业；也有建筑、采矿等行业所聚集的一些虽属非正规就业但却规模较大、人数众多的集体劳动关系。面对两种不同的劳动关系纠纷，行业工会可以以不同的方式介入。
1.通过建立行业标准合理介入个别劳动关系
个别劳动关系是劳动关系的基础构成，它是以口头或书面的劳动合同来规定双方的权利和义务，作为个别劳动关系法律形式的劳动合同，其具体内容是以雇佣双方自愿为基础协商达成的。每一份劳动合同的内容也不尽相同，但是同一行业内总有其共性，矛盾也集中在劳动报酬、劳动量、劳动保护等问题上，只是矛盾产生的具体形式不同。为了保护劳动者基本权益，我国已通过新《劳动合同法》对劳动合同签订的程序、基本内容、框架等共性的问题予以详细的规定。参照此种模式，行业工会可以充分发挥其代表作用，结合行业自身的一些特点及所处地区整体的经济发展状况，对于矛盾集中出现的项目，通过建立行业标准的方式固定下来，以此规范行业劳动关系。在这里要强调的是，这种行业标准的约束能力对雇主和劳动者双方都有效，虽然行业标准建立的出发点是为维护非正规就业劳动者的权利，但是与权利相对的是义务，劳动者的义务即是雇主的权利，只有保证了雇主的基本权利，行业标准才能赢得更广泛的社会基础。为了整个行业的健康发展，一定要杜绝为了一时利益，以维护劳动者权利为借口的任何“过度”规定。这种短时规定一是容易导致劳动者失去就业机会，二是影响行业发展。同时，这种以行业建立起来的标准具有广泛的约束力，对于行业工会之外的从业者也具有一定的示范作用。
以家政服务行业为例，行业工会可以将基本的家政劳动划分出几个层次，针对不同层次制定最低工资标准，当然这个最低工资标准一定要合理，要得到雇佣双方的认可，这样就对劳动量和工资报酬有了一个基本的保证。如对劳动者在从事劳动期间造成伤残的问题，可根据不同情形予以责任认定：对于由雇主原因如决策失误造成的劳动者伤残，雇主要承担全部责任；对于完全意外引起的伤残，雇主要承担相应的责任。当然，主要还是应鼓励劳动者参加工伤保险，通过制度化的方法加以解决。行业工会还可以建立雇主与劳动者互评机制，以此鼓励双方承担起自己的责任。
2.通过集体谈判有效协调集体劳动关系
集体谈判是工会代表会员与雇主交流的基本手段。行业工会作为非正规就业群体的代表主要也是通过集体谈判这一有效手段，在三方协商机制下与雇主达成集体合同或者协议来维护劳动者合法权益。三方协商机制是任何一个工会都必须遵循的基本运行原则。集体谈判是解决冲突的重要途径，通过双方力量对比、相互较量，对双方的权利、义务关系进行规范，确定工作报酬、工作时间及其他雇佣条件等实质性内容。以行业工会为代表的集体谈判首先极具代表性，能够提出行业内最集中的问题，与其他工会组织形式相比避免了在不同企业中重复进行谈判，简化了劳动关系；其次在规模上能够给雇主或政府形成一定的压力，提高政府或雇主对相关问题的认知或重视程度；再次通过行业工会，集体谈判确立的协议内容不但在行业内具有普遍约束力，对于仍然游离于行业工会之外的同行业人员会起到一定的示范作用。[10]此外，针对非正规就业进行的行业性集体谈判还有着特别的意义：因为非正规就业的灵活、随意等特征，导致一些行为不能被现有政策法规所覆盖，或者处于边缘地带，而这时集体谈判就能充分发挥作用，对那些虽在法律之外，但却是约定俗成的事项进行规范；或者对于那些法律没有明确界定的细节，只要受到三方广泛认可都可以通过集体协议确定下来并发挥约束力。在集体协商中，核心的内容还是要明确最低工资标准、行业劳动定额、工资增长标准。这三项内容的实质都是一样的，通过关键环节的介入，建立相应的薪酬标准和工资增长机制，以保护非正规就业者的经济权益。
3.社会保障权利的维护
随着经济与社会的不断发展，我国社会保障制度日趋完善，非正规就业群体的社会保障问题也逐步走入人们的视野。非正规就业劳动者对于养老、疾病、失业等权利的诉求也不断增强。首先必须明确的是，作为社会成员的非正规就业劳动者与正规就业者一样，具有法定的社会保障权利，而随着非正规就业群体的不断壮大及非正规就业在就业促进和经济发展中作用的不断增强，其社会权利的实现已成为我国经济社会发展中的一个当然议题。
非正规就业群体的社会保障，目前看来主要体现在社会保险和社会救助两大方面。新颁布的《社会保险法》规定，非全日制从业人员可以自行申报缴费并在缴费满15年就可以在法定退休年龄退休时领取一定的养老金，具有很强的灵活性。作为非正规就业群体的组织保证，首先行业工会可以积极地组织非正规就业劳动者加入社会保险，为应对日后的各种风险做好准备。其次，针对一些劳动关系相对稳定，不出现大的矛盾一般不会被解雇的非正规就业人员，要强化雇主责任的落实，由行业工会出面敦促并监督那些雇主为劳动者缴纳相应的社会保险费用。《社会保险法》的颁布实施及地方相应政策法规的出台，使得城镇灵活就业人员、外来农民工、失地农民等非正规从业人员的社会权益维护有了制度保障，而监督这些法律、法规在相关领域的运行，就成为行业工会的一个重要任务。同时行业工会作为非正规就业劳动者的组织，能够很好的掌握会员的真实情况，可以利用行业工会来组织、管理非正规就业人员的一些社会保险项目。工会出面组织管理部分社会保险项目在国外早有先例，如美国的医疗、失业保险都由工会组织进行实际操作。我国学者在社会保障领域也在不断地论证工会参与进来的优势与可能。除了基本的社会保险，行业工会还可以组织全体会员共同建立起一定的社会救助机制，这种机制早在“互助会”、“互济会”时期就已经存在，应该予以继承并进一步发扬，扩大其救助范围和职能。通过行业内部的救助，对于缓解社会压力、维持社会稳定都有着积极的意义，同时当行业风险扩大到一定规模时，还可以通过行业工会向政府、社会寻求帮助。
四、发挥行业工会维权作用的具体途径
1.转换劳动关系管理理念
改革开放后，随着市经济体制的建立，劳动者可通过劳动力市场与雇主实现双向选择。与经济发展的自由主义取向相同，我国长期以来对劳动力的流动和配置更多地采取的是自由放任的态度。在资方处于强势、劳方处于弱势的劳动关系中，这种自由放任的管理模式在带来经济增长的同时，也造成社会财富分配不公，劳动者权益受损现象大量发生。综合西方发达国家的经验教训，我国现阶段应在劳动关系管理理念上有一个快速的转变。一是从自由放任到政府适度干预的转变，即通过政府介入，制定相应的法律法规，加强劳动用工管理，规范劳动关系的运行；二是从片面强调效率到公平与效率兼顾的转变，即在劳资关系明显失衡的情境下，采取相应经济和社会管理机制，保证劳动者的就业机会、工资待遇、生命健康等社会权利的实现；三是从国家权力本位向劳动者权利本位的转向，加强企业民主，充分发挥工会等非政府组织在组织团结工人、调解劳资矛盾与冲突、维护劳动者合法权益中的作用；四是由片面追求地方和企业效益最大化到劳资双方利益兼顾的转变。这些观念的转变和更新，是行业工会得以建立并发挥作用的先决条件。
2.完善制度环境
行业工会的运行需要相应的制度环境。我国现行的工会管理体制属垂直管理体制，过度行政化、缺乏独立性及职能虚化是现存工会形式的主要特征。行业工会无行政层级之分，只有规模大小的不同，它以非政府组织的形式运行，区域内所属行业从业人员的认同及相应的制度环境是其发挥作用的前提条件。行业工会与其他工会形式一样有立法参与权、集体谈判权、组织动员权、提供补充保障产品权等一系列权利，而这些权利的行使离不开必要的制度保障。
其一是法律制度环境，行业工会要依法行使自己的权利，一些事关劳动者切身权益的法律、法规，如《劳动合同法》、《社会保险法》、《工会法》、《最低工资标准条例》等必须完备化，并具有可操作性。
其二是宏观政治制度、经济制度环境的完善化，行业工会是所属行业员工自己的组织，而这些员工的政治地位、经济地位、文化素质的高低直接影响着行业工会的运行效果。就非正规就业群体而言，由于不能享有与正规就业群体相同程度的政治参与权、利益表达权，很多情况下处于社会边缘地带，自我封闭、拒斥或游离于工会组织之外是其惯常行为。所以健全我国的民主政治制度及现代企业制度，是调动员工参与工会组织，合法维权的有效途径。
其三是微观制度环境的完善化，指必须对关涉行业工会能否顺利运行的操作规程和实施机制加以明确化、法制化。国家或相应职能部门应通过适当法律形式，对行业工会合法性、建立及组织方式、资金来源、运行规则、职能权限作出明确规定。
3.夯实社会基础
行业工会的运行需要一个稳定的外部环境和坚实的群众基础。影响行业工会运行的社会基础既包括劳工群体本身、也包括与劳动者相对的雇主群体，同时也离不开社区和政府的支持。行业工会以维护行业内就业群体的权利为己任，无论行业内的正规就业群体还是非正规就业群体都是行业工会的重要群众基础。比较而言，非正规就业群体的认可和支持至关重要，没有了这部分劳动者的支持，行业工会的作用将大打折扣，因此要广泛宣传，让他们充分了解行业工会的作用，不断壮大工会会员队伍，以为自身作用的发挥奠定坚实的群众基础。行业工会的存在绝对不是要将非正规就业群体与雇主对立起来，维护劳动者权利是其本职，但同时也要以维持劳动关系的良性运行、促进行业发展为根本出发点，只有这样，才能赢得雇员和雇主们的双重尊重。
任何事物都不是独立存在的，我国目前是围绕社区建立基本生产生活区域的。社区是指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能、创造社会规范物的行政区域。也是由人聚合而成的组织形式，这一点与行业工会有着同样的特性。同样作为人的组织，与行业工会分别担当不同的责任，但两个组织中的组员却有部分重合，那么最终会导致他们利益取向的同一性。社区作为行政区域，是行业工会会员生产、生活环境，也是行业工会运行的环境，因此社区对行业工会的认可度及非会员那部分社区居民对行业工会的态度对行业工会的发展具有决定性意义，要培养行业工会与社区的良好互动关系。
行业工会的运行离不开政府支持与帮助。除了必要的制度供给，政府对行业工会的支持还表现在财政的支持上。政府的财政支持可以使行业工会保持更强的独立性，增强其博弈能力。行业工会与其他工会组织如企业工会的协调并发挥协同作用也是一个很重要的方面。
4.提升非正规就业群体的维权意识
对于非正规就业群体的维权问题，如果主体自身维权意识不觉醒、不提升，即使国家、社会给予再多重视，政策法规予以再大的支持，都不会有任何效果。维权主体意识的缺失最终会导致各种维权制度、维权组织流于形式并最终消亡。只有非正规就业群体主动维权意识的不断提升，才能促进其他配套制度、组织形式的不断改革和进步，并朝着更有利于维护劳动者权益的方向发展。非正规就业群体的维权需求是行业工会维权行动的原动力，其需求的多样化必将为工会组织的维权行为开拓更广阔的空间。
5.建立健全行业工会的运行机制
行业工会的运行机制，是确保正式制度、非正式制度得以执行的相关制度安排，具体落实到操作层面，包括会员身份的取得、集体谈判的展开及如何保障、救助会员等。在建立健全行业工会运行机制时要着重以下几个环节：第一，会员的吸纳。行业工会作用的发挥是基于会员的壮大及团结基础之上，在行业工会的初建期，非正规就业群体对行业工会认识有限，要充分利用政府和社会资源不断加大宣传力度，拓宽行业工会的影响力，力求将非正规就业群体都纳入到不同行业工会组织中。第二，会费的筹集。行业工会的正常运转必然会产生相应的费用，特别是当它发展到一定阶段后专职工会干部出现，那么他们的工资都要依靠于工会会费，但由于非正规就业群体的工资待遇较低，会费收缴与否、收缴标准都难以确定下来，而且若会费超过一定额度必然会对会员的吸收造成负效应。所以可向政府寻求支持，以缓解经费压力。第三，参与立法、监督执法。随着行业工会发展，在切实维权的基础上，应该发挥集体作用，参与到国家相关政策的制定过程中，无论作为执行者还是受惠者，劳动者的参与能够保证法律法规的合理、贴合实际；同时还要监督执法，畅通上访路径，实现维权。第四，补充保障的提供。建立内部会员之间的互助互济机制，对于突发风险及社会保险覆盖范围之外的风险予以保障，解决会员的后顾之忧。
［收稿日期］2011－11－09
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