机构改革也需要改革——新西兰大部制改革实践对我们的启示，本文主要内容关键词为：新西兰论文,大部论文,机构改革论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来中国政府进行了七轮大规模机构改革，每一轮改革都引起社会和学术界的极大关注。当我们沉浸在第七轮机构改革带来的兴奋和研究热潮中的时候，有一个问题是提上议事日程的时候了，那就是“对机构改革的改革”，即对机构改革设计和实施过程的系统反思和改进完善。“机构改革”和“对机构改革的改革”之间的区别至少表现在两个方面：一是从主体角色的角度看，机构改革设计和推行者在机构改革中是主体，其他机构是改革的对象；而在对机构改革的改革中，改革设计者和推行者则成了审视和变革的对象。二是关注的核心点不同，机构改革关注的核心问题包括改革背景与指导理念、机构重组和职责调整、改革的突破和亮点等等；而机构改革的改革关注的核心问题是，随着机构改革的依次推进，每次改革在方式、设计、实施、评价等环节的管理方面有哪些突破点和亮点。这一探讨的重要意义不言而喻：要提升立法质量和水平，需要一部《立法法》来规范国家的立法活动；要提升公共决策的质量和水平，需要制定具有统率性或统摄性的“元政策”，指导和规范政府的政策行为；要提升机构改革的质量和实际成效，需要相应的制度来指导和规范机构改革全过程。也许正是出于这一原因，“变革过程管理”在发达国家成为政府能力的重要标志，成为学术研究的重要领域。
结合中国国情和目前状况，机构改革的改革应认真思考几个重大问题：
第一，机构改革在行政体制改革中的定位问题。多年来我们关注的重点是机构改革，运作管理的科学化、精致化相对被置于次要地位。如何处理机构改革和运作管理改革的关系，是新形势下深化行政改革的一个重大议题，即便不是改革侧重点从机构改革向运作管理的转移，起码应该做到机构改革与运作管理改革双管齐下、合理平衡。①
第二，机构改革的推行方式问题。迄今为止，中国政府机构改革一直采取阶段性系统化的方式，每隔几年拿出一个一揽子方案，全国人民代表大会通过后实施。在大规模机构撤并成为过去、国务院机构相对稳定已成基本共识的时候，这种改革方式是否也应相应转变，转而采取发达国家普遍实施的“因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个”的原则。
第三，机构改革的主体及其公共责任问题。英国20世纪70年代的大部制改革，韩国、日本近年来的机构改革具有几个明显特征：改革方案设计群体地位独立并具有广泛的社会代表性；改革方案设计中充分发挥外脑的作用；改革方案设计和推行过程公开透明。相比而言，我国历次机构改革的特征之一是决策权力集中和设计过程的相对封闭性。在部门立法的大环境下，改革成了政府部门的自我革命和部门之间的闭门讨价还价，公民和社会扮演着旁观者和看客的角色。大规模机构撤并具有政治敏感性，保持一定程度的权力集中和决策封闭有其必要性。但进入机构相对稳定时代之后，改革中的广泛社会参与和过程公开透明就应该受到高度重视。
第四，改革过程的科学化、精致化管理问题。这包括改革目标的明晰化和具体化，改革路径、路线图、阶段性标志的明确化，改革具体措施和目标之间因果关联，改革进程的监测和进展报告等等。
本文以2012年新西兰商务、创新及就业部的大部制改革为例，重点考察大部制改革的过程管理，试图从中得出一些对我国有用的启示和借鉴。第一部分介绍改革的背景及其决策过程；第二部分讨论大部制改革中的结果导向原则及其具体体现；第三部分讨论大部制改革和机构整合的运作细节；最后是对我们的启示和借鉴。
一、大部制改革的背景与决策过程
新西兰现行行政管理体系是20世纪八九十年代新公共管理改革的产物。1984年以来，新西兰对政府进行了大刀阔斧的激进改革，开创了政府治理的新模式，成为世界的改革样本和典范。在降低行政成本和提高工作效率的同时，新公共管理改革的一些负面效应也逐渐显现出来，包括政府职能的高度分散和部门各自为政带来的碎片化治理。近年来，政府面对的社会问题呈现出跨边界、跨领域的非结构化特征，公民和企业对公共服务的期望越来越高，而世界范围的经济不景气对政府形成巨大的挑战和财政压力。深化改革，相应成为政府摆脱困境的必然选择。
早在2011年5月，新西兰政府设立了一个“公共服务改进顾问组”，作为公共服务改革的总设计师。顾问组8位成员包括总理及内阁部首席执行官(组长)；公务员委员会副主席；政府服务副行政长官；奥克兰供水公司(地方政府企业)执行总裁；Wise(NGO)集团创始人和执行总裁；惠灵顿维多利亚大学政府管理学院教授；国库大臣；公务员委员会主席；新西兰航空公司(政府占73.72%股权)的高级经理。在充分调研并广泛吸纳社会意见的基础上，顾问组于2011年11月提交了《公共服务改进顾问组报告》(《Better Public Services Advisory Group Report》)，勾画了公共服务改进的总蓝图和基本框架，并提出了改进的三个行动纲领或战略：(1)以关系民生的关键结果为导向来重新配置政府体系；(2)提高公共服务的质量和回应性，从而更好地体现“资金的价值”②；(3)领导力从单一的部门管理型到系统型的转变，以更好实现政府的优先目标。
2011年11月大选连任后不久，新西兰总理约翰·基(John Key)提出了第二任期内的四项“中心工作”(overall priorities)：(1)认真负责地管理政府财政；(2)建立更具竞争力和更高效的经济；(3)在财政紧缩的状况下提供更好的公共服务；(4)克莱斯特彻奇市震后重建[1]。
2012年3月，根据《公共服务改进顾问组报告》的建议，新西兰政府出台了《公共服务改进计划》，其“核心是使政府系统充分发挥作用，为公民提供更好的结果和改进的服务”[2]。《公共服务改进计划》在5个重点领域确定了10个优先结果性目标(priority results)，见表1。
可以说，新政府四项中心工作中的第三项“建立更具竞争力和更高效的经济”和第四项“在财政紧缩的状况下提供更好的公共服务”，加上《公共服务改进顾问组报告》和《公共服务改进计划》提出的纲领、实施战略和优先结果性目标，共同构成商务、创新及就业部大部制改革的大背景和主要目标。
为什么实现优先结果性目标需要采取大部制这一特定组织形式呢？最主要原因是目标实现需要部门之间的紧密合作，需要“领导力从单一的部门管理型向系统型转变”。事实上，大部制是跨部门合作长期实践探索的结果。《公共服务改进顾问组报告》中提出了跨部门合作的6种组织形式，其结构整合程度依次递进：(1)部委间的松散型合作(loose agency groupings)；(2)法定领域管理模式(mandated sector)，即一组首席执行官被正式组织在一起，承担领域层面(sector level)而非单独部门层面上的责任(类似于中国的牵头机构安排)；(3)联合机构(joint ventures)，相关部门成立一个正式的实体或项目组，实现共同负责的结果性目标；(4)半结构化的执行机构模式(semi-structured executive agency model)；(5)大部制模式(fully integrated departmental model)。在约翰·基政府的第一任期内(2008-2011年)，新西兰尝试了多种机制促进跨部门协同。比如，在促进企业发展职能领域，政府采用了法定领域管理模式，加强经济发展部的领域领导作用(类似中国的牵头部门安排)，但实施结果似乎并不理想，部门各自为政问题依然存在并且改革进展缓慢。
针对上述情况及《公共服务改进顾问组报告》所提出的行动纲领及基本框架，新西兰经济发展部部门和公务员部长于2012年2月正式向内阁联合部提出了全面整合的大部制改革意见。部长们认为，相关政策制定、执行、服务供给、评估和监督功能分散于不同部委，造成了管理碎片化并影响服务效果，需要建立一个专门面对“商业实体”(business)的单一部门。改革的初步计划于改革意见提出一个月后得到内阁的原则批准，该计划阐述了大部制改革的七大优势：(1)更加聚焦于政府的经济发展目标；(2)责任机制简单清晰，部长与新部的首席执行官之间的关系更强、更有效；(3)降低政府职能部门间的交易成本；(4)消除职能重复和管辖范围重叠，缩小行政系统的编制；(5)整合政府能力，能有效提高政府的回应性、灵活性和能力；(6)通过减少行政部门总数而节省政府经费；(7)创造机会重新整合目前的12个政府预算单元。此外，报告中还明确了大部制改革的具体目标、预期收益、新部发挥领导作用的主要领域及其形式。
此后，公务员委员会牵头，集中了财政部、总理及内阁事务部的代表及四个部的首席执行官组成了过渡期管理小组，启动了整合前的“尽职调查”(due diligence)，进一步验证大部制改革的可行性并策划具体的实施方案。方案在2012年4月初得到内阁批准后很快进入了准备阶段，由过渡期管理小组主持工作。这个阶段的工作主要是进一步确定改革细则，并按计划进行实施前的准备工作，解决法律、财务及人事等主要问题，同时确定新部的临时机构设置，并确定临时首席执行官及其临时高级领导团队来主持合并后的前期工作。
新西兰商务、创新及就业部于2012年7月1日正式挂牌成立，整合了以前4个独立部的职能：经济发展部、劳动部、科学与创新部、建筑与住房部。据2011年6月的统计数据，上述4个部的雇员人数分别为733人、1821人、215人和355人，改革波及的公务员数量占全部新西兰政府核心工作人员的8.8%。从涉及的机构和人员编制数看，该部是新西兰最新且规模最大的机构改革，在近代西方国家的机构改革中也是力度最大的大部制改革。
二、大部制改革中的“结果导向”及其体现形式
新西兰商务、创新及就业部大部制改革中非常强调“结果导向”，体现公共服务改进中“以关系民生的关键结果为导向来重新配置政府体系”的战略和原则。作为当代政府改革的新理念，结果导向针对的是传统管理实践中的投入导向、规则导向和过程控制，强调管理改革应着眼于的客观效果或结果，而且是公民所期望的结果。③机构改革中的结果导向具有两个层次的含义：改革的着眼点应该是“最终产品”(服务水平和质量)而非“中间产品”(服务供给的主体结构和形式)；改革成果评价应该立足公民视角而非政府部门的视角。新西兰商务、创新及就业部大部制改革中的结果导向原则及其实现机制主要体现在以下几个方面：
第一，立足公民确定优先结果性目标。表1展示的是第三项中心工作的优先结果性目标，其他中心工作也设置了相应的优先结果目标。值得指出的是，作为改革总纲领，《公共服务改进计划》中列出的目标实际上是努力方向或结果评价的维度，在随后的落实过程中，每个主管部长和负责机构都按照计划制定了相应的可测量目标和成功标准。
第二，以结果为导向来重新配置政府体系。商务、创新及就业部本身就是这一理念的产物，将政府面对商业实体的服务职能整合，旨在“确保政府在支持经济发展与创新方面有清晰、协调并重点明确的政策和领导力……帮助企业提高生产力和竞争力”[3]。部内机构设置也体现了上述理念。比如，“市场服务局”就是将原来分散在不同部委的有关企业服务的职责整合在一起，包括企业注册、公司年审查登记管理、知识产权管理、破产及托管服务等，方便简化了企业与政府之间的互动。
第三，结果性目标的行动方案与责任分解。针对每个结果性目标，《公共服务改进计划》都明确了责任主体，要求每个主管部长和负责机构制定相应的行动方案，包括阶段性实施方案和时间表。
第四，要求主管部门在官方网站上及时向公众公布结果性目标的落实情况。比如，自2012年8月第九项结果性目标(企业可以通过网上一站式服务获取经营和扩大经营所需的政府建议和支持)的行动方案公布时起，到2013年4月底本文撰稿时止，作为牵头机构的商务、创新及就业部已经在其官方网站上发布了7份详细的进展报告。④
机构改革中的“结果导向”及其体现形式的范例，见表2。
新西兰商务、创新及就业部合并了原来独立的4个部，波及公务员3100多人，时间紧，加上过渡期确保原有部委职能的正常履行的要求，部内职能和机构的有机整合无疑是一项艰巨的任务。有关部门先后出台了4个重要文件⑤，指导和规范商务、创新及就业部的大部制改革和部内整合。综合这些文件和相关公报，我们把大部制改革和内部整合划分为4个阶段，围绕时间点、负责者、监督者、工作重点、标志性事件、成功标志等8个方面，梳理了运作过程和操作细节，总体情况见表3。
除表3中的结构性安排之外，主管部门采取了一系列程序性机制和措施，解决过渡期可能出现的主要问题⑥。(1)机构整合可能因缺乏动力而进展缓慢，机构外的“各自为政”(external silos)可能转化成机构内的“各自为政”。解决办法是明确临时首席执行官的职责，在2012年9月提交出清楚的机构整合方案，确保上文提及的期待的收益得以实现。(2)整合过渡期可能因领导力和指导不足影响正常行政职能的履行，尤其是客户服务的连续性。对策包括：尽早任命新部的首席执行官；尽早确定新部的愿景和目标，使其在新部的各个部门常识化；尽早进入整体改革文化与实践；新部建立初期将旧部的职能以“联盟”式结构联合起来，保证客户服务的连续性，之后分步实施经过深思熟虑的进一步整合。(3)员工及利益相关者可能不理解或不支持新部的目标和职能，对改革的认同和响应不足，由此导致人才和能力的流失。解决方法是尽早确定新部的目标和职责，加强与员工及利益相关者的沟通与互动，强化积极的、可见的领导力(active and visible leadership)。
从上述结构性和程序性安排中可以看到，新西兰大部制改革体现出明显的精细化管理、过程公开透明、监督有力等特征。除此之外，还有几点给我们留下了深刻的印象。
一是改革循序渐进，但又稳扎稳打、一步一个脚印。商务、创新及就业部正式挂牌的第一天，临时首席执行官及其临时高级领导团队即接替了过渡期管理小组，负责一切过渡整合工作并确保原有部委职能的正常实施。同时，新的大部很快建立起了4+1的“联盟(federation)”式过渡结构，4个局分别执行原来4个被整合部的职能，另一个局则是新设的行政事务局，综合了原来四个部委各自设立的人事、信息、战略政策、财务和法律事务等。由于这些涉及大部制改革的全局，行政事务局独立履行职责经历了一个发展过程。值得指出的是，新部成立的第一天，新任命的首席财务官就开始上任，4个旧部委的银行账户、经费、财务预算都被整合进新部体系，新部的银行账户投入使用。
二是机构职能“有机整合”，而非简单化的“凑堆”或貌合神离，不是把原来的外部鸽笼变为内部鸽笼的简单聚集。原来的4个独立部共设立了25个局级单位，机构整合摆脱了路径依赖，坚持“以关系民生的关键结果为导向来重新配置政府体系”的原则，从零出发，根据战略目标进行职能的有机组合，把原来的25个局整合成为8个局。整合前后的局级机构设置，见表4和表5。
三是有效协调巨大变革中的利益关系。商务、创新及就业部把25个局整合为8个局，局级机构削减2/3以上。特别值得一提的是，这一激进的机构整合方案，是由新的部设计提出的，没有知难而退尽量保留原有局级机构，更没有与主管部门讨价还价争取机构编制的扩张。新部的前三级官员(部、局、处)共有54个职位，只有7个属于连任(适用于职责范围基本没动的职务)，重新招聘的职务占了75%，8名新任局长更是全部竞聘上岗，没有出现副职一大堆的情况。在事关个人切身利益的重大抉择面前，有关部门如何通过“与员工及利益相关者的沟通与互动”和“积极的、可见的领导力”做通失去领导岗位者的思想工作，值得我们认真研究。
三、新西兰大部制改革对我们的启示和借鉴
新西兰是一个人口400多万、公务员人数3.5万的小国，其行政体系面临着规模不经济、资源和人才多重约束。但是，新西兰政府在许多方面成为各国政府的楷模：行政体系的高效率和高效能为世界所公认；在透明国际的腐败排行榜上，新西兰政府的廉洁度连年居首。从标杆管理的角度看，新西兰政府及其行政管理体系应该引起我们的高度关注。就机构改革的过程管理而言，新西兰商务、创新及就业部的大部制改革对我们提供了有益的启示和借鉴。
(一)机构改革应该突出并坚持结果导向的原则
如上所述，新西兰政府机构改革中的结果导向体现在四个方面：立足公民确定优先结果性目标；以结果为导向重新配置政府体系；结果性目标的行动方案与责任分解；及时向社会汇报结果性目标的进展情况。这些理念和做法不仅为我们提供了启示借鉴，甚至简单的照搬照抄亦不为过。结果导向的重要性不言而喻。现代政府结构、法规的复杂性和程序迷宫不是一般公民所能了解的，他们对此也不大关注。以食品安全为例，应采取分品种监管还是分段监管模式？不同监管模式相应设置哪些机构？其编制规模和资源配置多大比较合理？这些机构之间的职责分工和工作关系应该怎样？这些其实都是食品监管的组织结构和履职方式，一般平民百姓难以做出恰当判断，也不会给予太多的关注。他们关注的核心问题是：市场购买的食品是否可以放心入口？婴儿奶粉是否需要费尽周折、不计代价从国外代购？纳税者为食品安全到底付出多大的成本？这些就是食品监管部门机构改革应该追求的最终产品或结果。长期以来，我们津津乐道的改革成果是机构数、领导职数、编制数减少了多少等中间产品，有意无意回避公民期望的结果改进和成本的降低，或者用“改进”、“加强”、“提高”等模糊字眼展示结果，让平民百姓无法体会和评判。当改革者的兴奋点和公民关注点错位的时候，机构改革成果宣示就有点孤芳自赏、自说自话的味道。
(二)机构改革应坚持公开透明原则，以利于社会的广泛参与和监督
李克强总理在谈到行政审批制度改革时强调：“改革要公开透明进行，把取消、下放和保留的行政审批事项，适时以适当方式公开，接受舆论和社会的监督”[4]。公开透明也应该成为机构改革的基本原则，而且贯穿改革的全过程。机构合并重大决策时的社会参与和公开透明在引言部分作了简要讨论，新西兰商务、创新及就业部的改革给我们的深刻印象是，即使部内二级机构的职能整合，其时间节点、负责者和监督者、工作重点、标志性事件等等，都完全公布在光天化日之下。笔者一直有一个困惑：发达国家没有那么多的副职，也没有那么多的会议，更没有对公务员“五加二、白加黑”、“周六保证不休息，周日休息不保证”等要求，为什么依然能够做到管理井井有条，执行力和效果比较好？管理精细化基础上的公开透明和强有力的社会监督可能是问题的答案。精细化表现为，上级或法规要求相关部门或单位采取的行动、实现的目标、评价标准等明确具体、可操作化。公开透明意味着，上述内容完全公知于众而非政府部门内部掌握。精细化和公开透明保证了社会监督强有力：全社会不仅可以依据上级或法规的要求，评判相关部门是否有效履行了职责，而且可以比较不同部门的贯彻情况，对部门形成有效的外部压力。这些特点在新西兰大部制改革和部内机构整合中得到充分体现，也解释了为什么规模巨大的部门合并、局级机构和领导职数大幅削减等不可能的任务能够顺利实现。
(三)改革过程的规范化、精致化管理
我们认为，改革过程的规范化、精细化管理表现在两个层次：低层次的规范化和精细化表现为改革过程中时间节点、负责者和监督者、工作重点、标志性事件、成功标准等的明确化、具体化和内在合理性；高层次的精细化则要求明确改革措施与问题解决或目标实现之间的因果关系。从前面的讨论中可以看出，新西兰商务、创新及就业部大部制与政府的施政理念、中心工作、结果性目标具有明晰的内在关联，部内整合措施与结果性目标的内在关联也很明晰。我国机构改革曾经出现了具体措施和改革方向背离的现象。以1993年的机构改革为例，改革目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，一项重要任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1998年撤销了3个专业经济部门的基础上建立的，1993年机构改革又撤销能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，改革措施和原则、目标背道而驰[5]，改革不仅没有取得理想效果，而且给人以“折腾”的印象。
新西兰商务、创新及就业部大部制改革给我们的最大启示也许是，对机构改革的反思和改革应该提上议事日程了。我们希望通过此文引起大家对这一问题的关注和探讨。
注释：
①详细讨论可参见周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三个问题》，载于《中国行政管理》2010年第1期。
②所谓资金的价值(value-for-money)，简单说就是每一块钱都应用在最该花的地方，每笔开支都取得最大可能的效果。
③有关结果导向理念的详细讨论可参见周志忍：《当代政府管理的新理念》，载于《北京大学学报》2005年第1期。
④Office of the Minister for Economic Development & Office of the Minister of State Services(9 Mar 2012):Cabinet Paper:Institutional Reform to Drive Business Growth Agenda.
⑤四个文件分别是：Office of the Minister for Economic Development & Office of the Minister of State Services(9 Mar.2012):Cabinet Paper:Institutional Reform to Drive Business Growth Agenda; Office of the Minister for Economic Development & Office of the Minister of State Services(11 Apr.2012):Cabinet Paper:Ministry of Business,Innovation and Employment:Due Diligence and Next Steps; Ministry of Business,Innovation & Employment(31 July 2012):Decision Document:High Level Design; Ministry of Business,Innovation & Employment(Oct.2012):MBIE Implementation Plan。
⑥Office of the Minister for Economic Development & Office of the Minister of State Services(11 Apr.2012):Cabinet Paper.Ministry of Business,Innovation and Employment:Due Diligence and Next Steps.