近年来国内社会政策研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,政策论文,社会论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、近年来社会政策研究的主要成果
近年来，社会政策研究开始日渐增温并引起学术界的广泛关注。这一方面是由社会政策发轫于关注社会问题的学科特性所决定的，另一方面则是由中国目前社会转型的现实需求所决定的。笔者对中国期刊全文数据库(CNKI)的检索显示，从1994年截止到2004年4月止（注：由于CNKI本身有一个更新周期，所以，严格地说，笔者检索到的资料并不包括目前尚未收录（主要是2004年以后）的文章。），题名中含有“社会政策”的文章共99篇；通过对中国国家图书馆中文普通图书库的文献检索，发现建国以来以“社会政策”为题名的著作共有17本，除了7本译著外，专著主要有花菊香的《社会政策与法规》（社会科学文献出版社2002年版）、唐钧的《社会政策：国际经验与国内实践》（华夏出版社2001年版）、叶海平等编著的《社会政策与法规》（上海理工大学出版社2002年版）、桂世勋与黄黎若莲的《上海与香港社会政策比较研究》（华东师范大学出版社2003年版）、牛康的《社会政策与法规》（海风出版社2002年版）等。需要说明的是，本文主要针对大陆学者近年来与社会政策相关的研究成果作出评述，不包括港台学者的研究成果。
二、关于社会政策的界定
对于社会政策的含义，学者们大都认可社会政策是与社会问题、社会公平、社会福利等相关联的一个概念。
陈涛认为，所谓“社会政策”，是指国家政策中与出于调节经济运行、实现经济的“效率”目标而实行的有关政策不同的另一类政策，其旨在解决社会问题、确保社会基本正义和公民的基本福利、改善社会群体间的平衡与社会整体协调状态：也可以说，社会政策是更有关于“平等”的目标的那些政策。按照一个操作化的定义，“社会政策是使社会资源与社会需要相配合的程序”。换句话说，社会政策考虑的是社会中有哪些人的正常生活得不到满足、按照公认的标准和国家价值哲学应向他提供何种帮助并为此怎样组织与调配各种社会资源、予以相应的满足。具体讲，社会政策实即指有关公民社会生活各方面福利的安排的政策，它是国家权威性地界定公民有关福利需要的正当水平、并确定个人、集体、国家及社会各方满足之责和具体满足的方式方法原则的基本政策。（注：陈涛：“社会政策学：‘政策科学’之外的一种选择”，《中国行政管理》1999年第12期。）
吴忠民认为，所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列的行为准则、措施、法令、条例的总称。（注：吴忠民：“公正与社会政策’，《理论前沿》2002年第7期。）
夏建中指出，社会政策这个概念，传统上有两种定义。一种是英国和美国学界的定义，即是政府（包括中央和地方）为直接满足人民的社会需求或福利需求而制定的政策，它一般包括社会保障、健康、公共服务、住房政策、教育政策等几个方面；社会保障又包括工伤和疾病、失业救济、养老金、家庭补贴和医疗等。另一种是德国学界的定义，主要是指政府关于就业、劳动力和劳动力市场管理的政策。日本社会学界在20世纪70年代以前多沿用德国的定义，70年代后转向了英美的定义。不过，自20世纪80年代以来，国际社会学界倡导将两种定义统合起来的声音越来越高涨。（注：夏建中：“欧盟社会政策的历史发展及其启示”，《南通师范学院学报（哲学社会科学版）》2002第2期。）
三、关于社会政策的学科性质
（一）社会政策的学科特性
社会政策作为一个独立的学科体系，具有自己独特的学科特点。从广义上讲，社会政策研究的是国家与其公民福利之间的关系。社会政策研究的问题包括一系列与社会甚至国家有关的个人福利问题，即所谓国家或社会福利，其最终的落脚点还是在于个人，而社会政策正是研究如何通过政策的制定与实施把国家、社会的作用纳入到个人福利的组合中来。因此，社会政策研究具有如下学科特性：一是理论基础的跨学科性；二是研究内容的区域性及新的发展趋势；三是研究对象及方法的实用性；四是研究手段的多样性。（注：李秉勤：“英国社会政策的研究、教学及其对中国的借鉴意义”，《社会学研究》2000年第4期。）
（二）社会政策与政策科学的关系
社会政策与政策科学具有密不可分的联系，李伟民认为，大体上可将政策科学的研究领域区分为经济政策、政治政策、社会政策以及狭义的公共政策这样几个方面或类别。其中社会政策的研究领域主要是社会研究的专业领域，是社会学这一学科表现其社会效用、实现其社会价值而进行应用研究的主战场。也因此，关于社会政策的社会学研究被认为是应用社会学的主要组成部分，甚至被看作是应用社会学本身。（注：李伟民：“社会政策研究初探”，《中山大学学报论从》1997年第6期。）
陈涛认为，从逻辑上讲，政策科学很难包含社会政策学，基本上说，政策科学可以看作是跟社会政策学在前提、目标、方法论和具体内容等上有相当大的不同的一门学问。考虑到美国和欧洲的社会文化与政治传统之间实际上所存在的差异，可以说，政策科学是美国人的学问，社会政策学是欧洲人的学问。社会政策学更具有崇高的地位。以其起源背景、学术传统、方法取向等独特缘故，社会政策学一开始便在同社会长远协调发展和人类（包括每个个人）福祉改善之真正目标的相关性上，具有超乎于政策科学的优势连结。（注：陈涛：“社会政策学：‘政策科学’之外的一种选择”，《中国行政管理》1999年第12期。）
（三）社会政策与公共政策、经济政策的关系
首先是社会政策与公共政策的关系问题。公共政策研究的出发点在于公共利益，因此，公共政策与政府决策是同义语，社会政策与公共政策是可以并列的。另一方面，由于社会政策的内容长期以来主要集中在社会福利方面，包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、房屋政策等，而从政府的活动内容和策略的角度，公共政策可将上述内容与例如港口、运输、人口、移民、治安、国防等方面的政策统统囊括在内，所以，也有学者将社会政策归入公共政策。从研究取向看，它们之间的区别往往只是用词不同，发展趋向类同。（注：杨团：“社会政策研究范式的演化及其启示”，《社会学研究》2002年第4期。）简单地说，公共政策指的就是社会公共权威机构制定和实施的政策，或者说公共政策指的是国家或政府对社会经济生活的干预。社会政策是作为总体的公共政策的一个部分。（注：杨伟民：《社会政策导论》，中国人民大学出版社2004年版，第86、90、92页。）而社会政策与公共政策的区别，就是指社会政策与不包括社会政策的其他公共政策的区别，而社会政策是公共政策中更具有争论性和更缺乏客观标准的部分。（注：李秉勤：“英国社会政策的研究、教学及其对中国的借鉴意义”，《社会学研究》2000年第4期。）
其次是社会政策与经济政策的关系问题。社会政策与经济政策是相互兼容的。因为在社会政策研究中，尤为需要进行社会素质本身的研究，而社会素质则涵盖了经济和社会两大类内容；同时，经济政策及其背后的价值观和某些原则、概念对于社会政策学科有影响；另外，积极就业政策是属于经济政策范畴而又具有社会政策的内涵。（注：杨团：“社会政策研究范式的演化及其启示”，《社会学研究》2002年第4期。）
（四）社会政策与社会工作
“社会工作”和“社会政策”就像一对孪生兄弟，为解决工业化、城市化、现代化过程中的贫困问题而生。社会政策是在制度、规划的层面制定反贫困的战略和策略，并通过具体的计划和项目使之可操作化；社会工作则站在政府和公众之间，将社会政策转化为社会行动，从而贯彻落实到每一个具体的社区和个人身上。（注：王婴：“社会工作与社会政策的发展历程与启示”，《江苏社会科学》2002年第3期。）社会政策是各级政府制定的关于社会工作的基本方针和行动准则，它的功能是通过社会工作解决和预防社会问题，保障及改善人民生活，缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定（注：桂世勋：“完善养老保险和医疗保险的社会政策探讨”，《中国青年政治学院学报》2000年9月。）。
（五）社会政策的研究内容和范畴
社会政策的研究领域十分广泛，主要有三大方面：社会需求、满足这些需求的机制和方式、以及社会责任的承担者和他们的观念及行为。（注：周弘：“国内欧盟社会政策研究之我见”，《欧洲研究》2003年第1期。）在现代国家，社会政策的实际领域日益明确，社会政策学界通常将之归为六大部门：教育、就业、住房、健康、社会安全（即社会保障）和个人服务。（注：陈涛：“社会政策学：‘政策科学’之外的一种选择”，《中国行政管理》1999年第12期。）从现行英国的一些关于社会政策的教材看，社会政策可以大致分成几个部分，即社会保障政策、文教政策、健康政策、城市规划及住房政策、人口政策等。（注：李秉勤：“英国社会政策的研究、教学及其对中国的借鉴意义”，《社会学研究》2000年第4期。）
四、社会政策与意识形态
社会政策是一个国家的政府、政党以及其他组织为了实现其社会目标而在各种社会事务方面制定的各种政策的总和，它往往与特定的意识形态相联系。在社会政策的意识形态框架中，平等、自由、正义是其基本价值观。
（一）公正与社会政策
从历史上看，现代社会政策同现代的公正理念及规则是相随而行的。先是，公正理念及规则出现并逐渐得以丰富、完善；继之，现代社会政策得以出现并逐渐完善和体系化。公正的基本规则直接规定着社会政策的基本内容；程序公正对于社会政策的制定过程也有着重要的影响。对于公正问题理解的偏差，将直接导致对于社会政策理解的片面性，并将进而造成现实社会政策的失误。（注：吴忠民：“公正与社会政策”，《理论前沿》2002年第7期。）
（二）社会政策与价值类型
综观世界各国社会政策的演进，可以归结出民本主义、官本主义以及人本主义和事本主义四种社会价值类型。所谓民本主义就是在社会政策的订立和执行过程中把民众放在中心位置，强调全体民众在经济利益、政治权力等各个方面上分配的参与和享受的一种社会价值观；所谓官本主义就是在社会政策制订的过程中始终把官僚或官僚行政机构的地位居于首位，强调和确保所有官僚在社会各种分配体系中的实际利益和优先位置的一种社会价值观念；所谓人本主义就是一切从人为中心，一切为了人的利益，强调人是社会政策思考的逻辑起点的一种社会价值体系，它关注的是社会政策的制订和实施的根本出发点是为了人的权利、尊严、需要、成长、发展以及最终实现人的价值；所谓事本主义就是在制订社会政策中处处以事为中心，以考核为目标，以达标为动力，诸如此类。（注：范明林：“从社会政策的过程观谈社会政策的价值取向”，《社会》2002年第2期。）
也有学者指出，尽管各国在基本的经济和政治制度、经济发展水平和社会文化等方面具有很大的差异，但从全世界范围看，各国社会政策的发展方向及其随时间周期性的变化却具有很大的相似性。这种情况说明，在社会政策发展的过程中有着一种超越特定经济政治和文化框架的特点，或者有着某种超越国家界限的因素在发生着作用。（注：关信平：“社会政策发展的国际趋势及我国社会政策的转型”，《江海学刊》2002年第4期。）
五、中国社会政策的演进
建国以后，我国制定并实施了许多社会政策。建国以后至改革开放前30年社会政策的主要特征表现为：一是具有浓厚的平均主义成分；二是对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障；三是非全民性；四是不够规范；五是社会政策的实施往往借助于社会动员来完成。改革开放以来，社会政策的基本理念及取向发生了转换，一些具体的社会政策取得了明显的进展，社会政策开始呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨。（注：吴忠民：“从平均到公正：中国社会政策的演进”，《社会学研究》2004年第1期。）
我国的社会政策改革与转型开始于20世纪80年代初期。过去20多年的改革历程大致可以分为两个阶段。从总体上看，20世纪80年代在社会政策各个领域中的改革基本上只是制度性的调整，而总体福利水平没有明显下降。然而，进入20世纪90年代以后，我国社会政策的基本模式和总体构架发生了很大的变化。概括起来看，20世纪90年代以来我国的社会政策体系的转型有以下一些特点：首先，我国社会政策体系的基本模式发生了很大的变化，我国逐步放弃了在城市国有部门中原已初步形成的国家福利制度，而代之以“社会化”的社会保障和福利制度。与此同时，逐步将过去国有部门中的普遍性福利模式转化为目前的选择性福利模式。其次，从其意识形态基础上看，改革前在社会政策方面更注重遵循“社会主义”的意识形态，强调平等与社会保护的重要性，而改革后则更加强调“效率优先、兼顾公平”。再有，从其主要经济目标方面看，改革前主要是要通过为职工提供良好的社会服务而增强职工的劳动积极性，进而提高工作效率；而改革后则更注重通过压缩社会福利开支而降低劳动力成本和政府的负担，以达到提高经济运行效率的目标。最后，从主要社会目标方面看，改革前的社会政策体系一是要通过社会再分配制度而达到维护社会公平的目标，二是要通过为居民提供各种社会服务而达到提高生活质量的目标；相比之下，改革后社会政策体系的福利目标则更集中于为穷人提供最基本的社会保障，以达到维护社会稳定的目标。（注：关信平：“社会政策发展的国际趋势及我国社会政策的转型”，《江海学刊》2002年第4期。）
六、社会保障政策研究
社会保障政策是社会政策中一个独特的研究领域。从学科属性看，社会保障学科所具有的相对独立性，是因为社会保障有着自己完整而严密的体系结构和特有的运行规律，从而具备了相对独立地发展社会保障学科的现实基础。社会保障学科的交叉性，是因为它牵涉面广，是建立在多学科的基础之上并需要以经济学、社会学等多门学科为理论源泉。社会保障学科的应用性，揭示了社会保障问题研究更多地是作为一门政策学科而非纯理论学科的客观事实。（注：郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第37-38页。）实际上，社会政策研究与社会保障研究既相对独立，又因研究内容的交叉从而具有更多内在的关联。
（一）社会保障立法
社会保障立法的必要性表现于：社会保障事业的改革发展要求社会保障立法配套进行；社会保障作为国家意志的体现，需要用法律手段强制实施；社会保障中的各种关系迫切需要社会保障法律制度予以调整；社会保障改革发展实践中遇到的问题表明，加强社会保障法制建设已迫在眉睫。社会保障立法的可能性表现于：国外社会保障制度法律的完备化为我国提供了可资借鉴的经验和教训；我国宪法确定了社会成员享有国家或社会的物质帮助权——社会保障权，社会保障法律制度的建立将是宪法原则对社会保障规范的具体体现，因而有着现成的宪法依据；社会保障的基本原则已基本确立，一些社会保障的国际惯例在我国有关法规中已有体现，从而为社会保障法的制定奠定了理论基础；过去及现行的有关社会保障项目的法规已解决了社会保障立法中的许多具体问题，从而为集中的、高层次的社会保障立法创造了良好的条件；政府和社会各界高度重视社会保障。（注：郑功成：“社会保障立法迫在眉睫”，《中国民政》1994年第4期。）
（二）政策变迁
郑功成考察了中国大陆劳工保障制度的变迁与发展，认为传统劳工保障制度在制度安排上，是典型的就业关联模式和板块结构；在责任承担方面，是典型的国家负责制；在管理体制上，是典型的分散管理、单位包办模式；在运行形态上，是典型的封闭运行机制；在收益分配上，是典型的工资分配与福利分配相混合；在待遇水平上，是符合普遍性原则的全面保障型。目前正在形成中的新型劳工保障制度在制度安排上由板块结构、封闭运行走向一体化、社会化；责任主体由国家负责走向国家、企业和个人责任共担；管理体制由分散管理走向适度统管；分配形式由工资分配与福利分配相混合逐渐走向工资与社会福利相分离；保险待遇由单一层次走向多层次化。因此，中国大陆传统劳工保障制度的改革过程，即是单位保障制度向社会保障制度的转化进程。（注：郑功成：“中国大陆劳工保障制度的变迁与发展”，《经济评论》2001年第2期。）
改革开放以来，特别是近年来，收入分配和社会保障问题引起了我国理论界、政府及企业界的广泛关注。有学者强调，从现代“公平与效率”这一价值理念出发，我们既要关注起点的公平，也应当更多地关注结果和过程的公平。制度外收入差距的扩大，使得我们无法准确测算实际的“制度外”收入水平，以及实际的“制度外”收入差距的程度，也对社会保障制度的构建与运行带来了挑战。我们要在强调效率的同时，更多地关注社会被排除成员的社会保障问题。（注：曾湘泉：“价值理念、收入分配差距与社会保障制度构建”，《中国人民大学学报》2002年第3期。）
面临经济全球化的冲击，发达国家内部做出了不同的反应。概括起来看，在面对经济全球化的冲击下，发达国家政治和社会政策领域中出现了三种倾向。右翼的观点主张通过降低“福利国家”高成本的社会保护来消除危机，以适应全球化的挑战。其中最极端的新自由主义观点甚至希望从根本上改变“福利国家”的基本构架，在各种社会服务方面都回到自由市场经济模式。“中左翼”的观点是主张对现有的福利制度进行改革，以便一方面保留福利国家的基本框架，另一方面也能应付全球化的挑战。在国内政策上，中左翼主张通过在福利制度中引入一定的市场机制以提高效率，更多地强调个人的责任和自由选择，并主张建立“多元福利制度”，鼓励各种非政府机构参与福利供给。在全球层面上，中左翼主张通过在国际贸易中引入“劳工标准”等手段来限制竞争对手，以相对提高自身的竞争优势；最激进的观点是试图在社会福利政策领域建立国际协调机制，以至最终建立全球民主政治体系，并以此基础建立“全球福利国家”（注：关信平：“社会政策发展的国际趋势及我国社会政策的转型”，《江海学刊》2002年第4期。）
相对于中国来说，在经济全球化背景下，或者说加入WTO所要求的成熟的市场经济对现行社会保障制度提出新的挑战，主要表现在全球性挑战民族性、法制性挑战政策性、公平性挑战不平等、风险性挑战稳定性、确定性挑战模糊性、市场性挑战公共性等几个方面。因此，在现实政策的选择上，要多管齐下地推进改革。（注：郑功成：“加入WTO与中国的社会保障改革”，《管理世界》2002年第4期。）
七、存在的主要问题和不足
从目前的发展状况看，作为新兴学科的社会政策还很不完善，在研究本土化的过程中也面临一些问题。主要表现在：
（一）基础理论薄弱
目前我国社会政策的基础理论研究还十分薄弱。一个学科的发展决不仅仅是几个概念的辨析，概念只是支撑理论框架的基石。在笔者检索到的资料中，李秉勤、贡森主编的《社会政策译丛》（商务印书馆）已经出版了《英国社会政策论文集》和《理解社会政策》两本译著，为目前国内较系统引介西方社会政策的著作。在本土理论研究方面，唐钧出版了《问题与障碍：中国走向全面小康的社会政策思考》（宁波出版社2003年版），熊跃根以社会福利理念的三种主要思潮为线索，分析和解释了西方福利国家社会政策的概念演变，通过国家、市场和福利三者之间的内在联系，深入探讨了它们各自的角色和功能。（注：熊跃根：“论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思”，《社会学研究》1999年第3期。）方卫华从新经济社会学的发展，介绍了西方福利制度和社会政策研究的新方向，分析了社会政策的嵌入性及其新特点。（注：方卫华：“西方社会政策的嵌入性与新特点”，《江苏行政学院学报》2002年第4期。）这些成果都对国内社会政策研究起到了很好的推动作用，但整体来看，国内社会政策基础理论欠缺，对西方社会政策的最新发展跟踪不够，而社会政策研究的本土化更是尚需时日。
（二）研究的规范性不够
从研究方法看，社会政策研究既需要与意识形态等宏观层面的诸多范畴相联系的定性分析，又需要对特定政策目标及其效果的定量分析。从社会科学学科发展的一般趋势看，定量研究的多少往往是衡量一个学科成熟与否的一个重要指标。从实践层面看，国外的社会政策往往离不开统计分析，例如，在荷兰政府社会政策的制定和实施过程中，统计工作就起着重要的作用。在社会政策制定过程中，统计部门必须或应邀向政府主管部门或议会就社会现状、民意的研究和政策可能产生的社会效果提供评估和咨询意见。在实施过程中，需要对其效果进行中期评估，根据中期评估结果对政策进行调整；政策实施结束，进行整体政策效果评估。统计部门还通过制定统一的社会指标标准和体系，使各部门收集的信息及建立的数据库可以相互联接，进而可以研究不同社会领域政策的相互影响力。根据这些资料，可以使政策的制定更具针对性，更好地保护社会特殊群体。（注：汤育好：“荷兰的社会政策与社会统计”，《中国统计》1998年第5期。）目前，我国的社会政策研究突出表现为对宏观层面的分析多于对具体问题的探讨，主研究方法上偏重定性分析，而缺少实地调查和定量分析，同时对政策的效果评估、过程研究也相对欠缺。
（三）分支研究相对不足
所谓社会政策的分支研究，是指对社会政策所涉及的一些主要内容，如社会保障政策、就业社会政策、教育社会政策、住房社会政策、人口政策、妇女儿童政策、残疾人政策等等的分支研究。除社会保障政策研究外，在笔者检索到的文献中，社会政策的分支研究中对人口社会政策的研究较多，（注：如彭希哲：“社会政策与性别平等——以对中国养老金制度的分析为例”，《妇女研究论丛》2003年第2期；桂世勋：“人口因子对中国社会政策的影响”，《市场与人口分析》2000年第1期。）主要是从人口学角度进入的；也有个别学者探讨了住宅社会政策（注：王冰：“住宅社会政策浅论”，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》1995年第1期。）、社会政策与犯罪预防（注：梅建明：“社会政策与犯罪预防——社会转型背景下的挑战和选择”，《福建公安高等专科学校学报——社会公共安全研究》2000年第3期。）等问题。总体来看，一方面，对社会政策与分支研究的关系研究不够，如社会政策与社会保障政策的内在关系研究；另一方面，社会政策的其他分支研究还十分薄弱。