可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接，本文主要内容关键词为：可持续论文,生计论文,视角论文,低保论文,扶贫开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新世纪后，我国政府明显加大了农村反贫困力度，作为其中两项基本反贫困行动，最低生活保障和扶贫开发均取得了不小的成效。但随着农村反贫困的逐步深入，长期孤立进行的两种反贫困行动的局限性愈益凸现。因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出了二者衔接的要求。2009年，我国又专门出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，提出了具体衔接思路。2009年，已在全国11个省区市、20个县所辖的340个乡（镇）、5955个行政村开展了试点，2010年将扩大试点，其积极意义无需置疑。但从农民可持续生计视角看，现有衔接模式设计存在缺陷，尚需创新与重构。
一、农民可持续生计内涵及其对政府反贫困行动的基本要求
可持续生计的基本理念早在20世纪80年代联合国“世界环境与发展大会”上就已提出，但直到20世纪末才真正引起广泛重视。农民的可持续生计问题近期才成为国外学者讨论的热点，国内学者关注尚少。但其内涵已经从最初的农民基本生计维持演变为具有以下内涵的新概念：其一，农民的多种福利需求都能够得到持续满足和改善，而不局限于经济收入的增加。“也就是说，民众不仅仅追求高额收入，同时还追求改善健康水平，增加接受教育的机会，减少脆弱性并且力图规避风险。”[1]136因为这些生计内容相互影响、密切联系。如果健康得不到保障，农民就会因病返贫；而缺少受教育的机会，就无法真正地提高自我脱贫能力，也难以最终实现可持续生计。其二，民众对反贫困过程的直接参与，并构成不可忽视的社会资本。农民持续生计虽然需要政府财政投入，但如果只是单纯地依靠这一途径，不仅国家财力难以持续承受，而且因许多福利的获得以低收入为条件，一些贫困者为获取国家福利，宁可放弃收入的增长，形成福利依赖，从而陷入“贫困陷阱”。所以，农民对自我生计改善的直接参与对于反贫困更具有根本性意义。为保障这种参与效果，就必须努力发展农民的这种参与能力与机会。当今印度著名学者、1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森强调，反贫困的“根本的问题要求我们按照人们能够实际享有的生活和他们实实在在拥有的自由来理解贫困和剥夺。发展人的可行能力直接顺应这些基本要求”[2]89。发展型福利政策更是将这种能力置于首要地位。“一个生计维持系统包括能力、资产（既包括物质资源，也包括社会资源）以及维持生活所必须的活动。”[3]以上所说的能力即贫困者摆脱了生存的脆弱性、根除贫困、走上持续和健康富裕之路的实际能力。其三，健全相关政策与法律制度。无论是政府的反贫困行动，还是社会对反贫困过程的直接参与，都必须被纳入具有稳定性和强制性特点的法制范围内才能获得可持续性，这在农民可持续生计理论框架中被称为结构或者过程保障。“这些结构和过程将有助于决定合适的生计策略及其结果。”[1]138
显然，农民可持续生计是我国农村反贫困中一个不可忽视的理念，将这些观念付诸实施将会大大增加反贫困实效，持续提高农民福利水平。但这也对政府农村反贫困提出了一些新的要求，其中具有关键意义的是要求政府多项反贫困行动的有机衔接与相互配合。
首先，在政府反贫困制度与行动存在具体责任划分的情况下，任何单一的政府部门的福利资源都存在有限性，难以满足贫困农民持续化和整体性的生计需要。所以，“不能寄希望于依靠单一机构解决农村发展的问题，而必须将多重行动者考虑在内”[1]142。政府反贫困资源整合的过程也是政府各种反贫困行动衔接与配合的过程。
其次，单一的政府部门提供的福利类型是有限的，难以满足贫困农民多样化的生计需要尤其是反贫困能力提升的需要。因为“生计维持策略或许会涉及对参与多种多样活动（及其技能）的追求，既包括以农村为基础的（农场性和非农场性的）活动，也包括不以农村为基础的活动”[1]137。即使是生存、受教育、健康及就业等基本福利水平的持续提高，也往往需要多部门采取联合行动。
第三，政府各部门反贫困行动有机衔接有利于实现行动效益最大化，降低行动成本。随着农村可持续生计战略与政策的实施，政府相关公共服务机构通常会更加细化，如果这些部门行动之间缺乏有机衔接，就会造成效率低下、资源浪费甚至政策难以实施等多种不利后果，从而对农民持续生计造成极为不利的影响。可持续生计维持视角的意义在于：“指出生计维持的瓶颈与特别的约束因素，特别是在地方这一层面。通过提供一个共同的分析框架，它还可以有助于推动急需的跨部门合作。”[1]148-149
此外，还要求政府反贫困策略和方式作出一些调整，如改变政府单方面的命令、包办式做法，注重吸收民众的广泛参与，加强系统化的政策法制建设，等等。
二、我国农民生计改善的非持续性与政府反贫困行动衔接模式的设计
随着我国政府社会救助与扶贫开发两项基本反贫困行动力度的逐年加大，农民尤其是贫困农民的生计以及整个农村社会状况都发生了重大变化，但是，农民生计改善的非持续性已成为颇值得深思的现实问题。
首先，贫困农民存在着比较高的返贫率。根据国家统计局对2003年极端贫困人口构成的分析，在2900万贫困人口中，两年持续贫困的人口有1354万，占总人数的46.7%；返贫人口有1546万，占总人数比例的53.3%[4]。到2004年，绝对贫困人口数量下降到2610万[5]，这主要因为政府加大了支农政策的力度。到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万。但若按人均1天消费1美元的联合国最低标准，中国贫困人口的总数将不少于2亿，仅次于印度位列世界第二[6]。截至2007年年底，全国农村贫困人口存量为4320万，其中绝对贫困人口1479万，低收入人口2841万[7]。绝大多数贫困农户的生计只是暂时的改善，比较2006年和2007年的国家扶贫重点县的贫困发生率可以看出，2007年的贫困发生率相对于2006年只是出现了轻微的下降。
其次，农民对自我生计改善的参与水平低。一是在农业生产方面，近年来农民收入虽然持续增长，但大部分属于工资性收入，部分地区土地收入比重则有所下降。其主要原因是农民对于农业科技成果消费不足、农业生产能力不高，从事传统农业的收益有限。二是在非农就业方面，农民虽然在城镇就业的愿望已实现多年，并增加了收入，但目前仍存在就业收入低、就业选择能力较差、就业盲目性等问题。2007年，贫困和低收入农户中劳动力接受过专业技能培训的比重分别为15.8%和16.2%[8]。就业环境一旦发生变化，他们很可能不得不中断就业。在这次金融风暴中，全国1.3亿外出农民工中已有780万人提前返乡[9]。回乡后相当一部分农民因土地已征收、征用，或已按照合同约定转给其他农民耕种，则很可能陷入难以维持生计的状态。
第三，部分农民在不久的将来将面临着生计难以持续的问题。失地农民、边缘贫困农民就是这一群体的典型代表。以江苏省为例，从2005年9月至2007年底，被征地的农民就达到了84.28万人[10]。根据2005年9月施行的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，各市、县人民政府应当从土地出让金等土地有偿使用收益中，提取一定数额的资金进入被征地农民基本生活保障资金专户[11]。但是，上述《办法》中并未将这些提取的资金和农民的就业发展进行硬性结合。从长远来看，失地农民也将存在可持续生计问题。边缘贫困农民的生活处境略好于低保农民，一旦遭遇严重疾病、灾害等意外事件，生计便难以持续维持。
尽管形成以上问题的原因具有多重性，其主要根源在于未能根据农民可持续生计要求实现农村反贫困制度的有机衔接。先从农村扶贫开发看，尽管我国新政策规定了要满足贫困农民的多种福利需求，强调农民对自我生计改善的直接参与，但绝大部分扶贫资金是以整体发展为目标而设计的，缺乏反贫困行动及其目标的个性化和针对性，如不少小额贷款未能给予真正最需要的贫困农民。“据统计，目前扶贫资金只有35.3%覆盖到贫困户，44.5%则覆盖了富裕户，另有20.2%花在中等户身上。”[12]“更多的是重视经济开发而忽视了对贫困地区人力资源开发和社会文化资源的开发，贫困人口的自我发展能力未能得到根本提升，难以获得自我战胜贫困的能力。”[13]整村推进的扶贫战略虽然增加了一些针对性，但对个体贫困农民的反贫困作用仍十分有限。再从农村最低生活保障看，这一行动的确是以个体贫困农民为目标的，但它只能保障农民的基本生存，而没有涉及他们对自我生计改善的参与问题。2005年、2006年、2007年全年每人每月保障标准分别为76.0元、70.9元、70.0元。[14]2008年我国农村低保标准每月每人平均80元左右。[15]以满足基本生存需要为主旨的最低生活保障本身难于获得持续性减贫效果，所以，我国农村社会救助只降低了10%的贫困率[16]，绝大多数的贫困农民在接受政府救助后，其贫困状况并没有实质性的改变。
鉴于以上问题，2009年国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局、中国残疾人联合会联合发布了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，其基本精神是使两种制度相辅相成、相互配合，发挥二者的整体效益，既保障贫困农民的基本生活，又提高贫困农民的人口素质和自我发展能力。同时也提出了具体的衔接方式：县级民政部门在对农村最低生活保障对象进行复核时，确定出有劳动能力者，建立农村低保户档案制度。对于其中具有一定劳动能力的低保对象，根据其不同情况，由扶贫开发部门给予扶贫贴息贷款、产业扶贫项目、劳动力转移培训等方面的扶持政策，综合提高贫困农民生计持续自我改善的能力。对于无劳动能力者，仍然只发放最低生活保障金。笔者将这种衔接思路称之为单一型衔接模式。
三、对现行衔接模式的反思与重构：基于农民可持续生计目标之探讨
以上衔接模式有利于扶贫开发部门了解与掌握低保对象的具体情况，从而克服扶贫开发部门长期存在的扶贫对象瞄准困难的问题，也弥补农村低保只维持生存而忽视发展的缺陷，值得肯定。但从农民可持续生计的角度看，仍存在以下问题：一是增加行动成本。由于一些主客观原因，在衔接实践中不少地方出现了“虚假衔接”情况，即低保对象的“簿、卡、册”不符合实际情况。以2009年四川毕节市的衔接为例，在扶贫开发扶持对象的确定和农村保障资金的发放过程中，有的乡镇自主操控，不严格执行扶贫开发和农村保障的衔接政策。存在优亲厚友的现象，导致该扶持的贫困户没有得到扶持，该救济的低保户没有得到救济，扶贫和保障资金没有落实到实处。[17]这种现象在其他地方也同样存在，尽管可以加以纠正，但无法完全避免，这必然降低了衔接实效，增加衔接的成本。二是扶贫开发部门难以持续承担农民可持续生计能力的建设发展任务。因为扶贫资金在很多地方并不宽裕，贫困地区更加紧张。以青海为例：“根据县级扶贫开发规划，2003～2010年，湟中县264个贫困村实现稳定解决温饱的目标共需资金6.4亿元，平均每年8000多万元，但实际每年只有2000多万元，按目标投资计划，完成县级扶贫开发规划有一定的难度。国家及帮扶单位给予的扶贫资金有限，‘僧多粥少’，满足不了贫困群众在生产、生活等方面的实际需求。”[18]所以，将所有贫困农民可持续生计能力发展都寄希望于扶贫开发部门未必合适。三是忽视了民政部门在农民可持续生计目标实现中的优势。民政部门可以采取灵活简便、易于农民参与的方式，如养猪、养羊，种苗的使用，帮助他们学习一门手艺等。扶贫开发部门虽可以给农民以较大数额的资金帮助，但在具体实施过程中存在着行动不便利、涉及部门多、利益关系复杂等问题。以小额贷款为例，扶贫部门与贷款部门存在利益差别，贷款银行会考虑到有无偿还能力，而这对于贫困农民恰恰是十分不利的。最低生活保障针对性强，易于操作，目标明确，更利于收到实际效果。四是对部分贫困农民不公正。通常来看，被确定为国家或省级贫困县以后，扶贫资金较有保障，该区域之外的农民也可能很需要可持续生计能力发展的帮扶，但扶贫资金却难以得到，这会造成对他们的不公平待遇。而且余下的绝对贫困人口越少，居住就越分散。以个体贫困农户为直接对象的最低生活保障制度则更容易进行这种组织与动员。
综上所述，笔者建议重构我国农村低保与扶贫开发衔接模式，即三种衔接路径相结合的复合型模式：一是民政部门为扶贫开发部门提供信息帮助。这种衔接便于扶贫开发部门对部分有劳动能力的贫困农民实行集中性和整体性帮助，如发展技术学校，集中性农业技术培训；对部分贫困农民实行移民安置；为部分有创业能力潜力和愿望的贫困农民实行小额贷款扶持等。二是民政部门直接对保障对象予以脱贫能力帮扶。以一定的保障资金直接给予贫困农民以提高脱贫能力帮助，在支付其低保金时适当包括一定数量的就业技能学习费用，帮助其实施简易富农项目等，而扶贫开发部门对民政部门予以一定的资金帮助，即部分扶贫开发资金通过民政部门以低保金方式向贫困农民支付。这种衔接适合处于分散居住状态、难以得到扶贫资金、低保家庭成员中具有一定劳动能力的贫困农民。三是以协议方式加以衔接。例如，对于具有一定劳动能力和有农业科技需求与运用条件的低保对象，民政部门、扶贫开发部门及贫困农民，也可包括农业科技服务机构共同签订农业科技服务应用协议，明确各方权利义务关系，保证衔接效果。有关费用按适当比例由民政部门与扶贫开发部门共同支付，因为学习、运用农业科技需要一定技术学习，也可能存在一定的风险，需要联合行动。这类似长沙市民政部门为精神病人购买医疗服务，值得尝试。①
复合型衔接模式强调了民政部门也要努力发挥对贫困农民可持续生计的实现作用，而不是仅仅满足于基本生存维持，这在国内外都有了一定的实践经验。以浙江海盐县为例，2006年民政部门开展脱贫帮扶的试点工程中，选择的是发展母猪饲养业项目，这一项目技术要求相对较低，扶持对象易学易懂，所确定的帮扶对象是在西塘桥镇270余户低保家庭中筛选确定，要求他们有自我脱贫的主观愿望、有一定的劳动能力以及有生产资料和饲料购买能力。上述做法既节省了衔接成本，又能够发挥民政部门低保制度的独特作用优势，取得了较好的效果。从国外情况看，当今不少国家在进行扶贫开发的同时，还注重发挥最低生活保障在贫困人群持续改善生计中的作用。以日本为例，该国有大量的扶贫开发立法，1950年实施、2005年修改的新《生活保护法》第1条规定：“国家对生活穷困的所有国民，按照其贫困的程度，进行必要的保护，以保障其最低限度的生活，并帮助其自立为目的。”第11条中保护种类的规定涉及八项内容，包含有与可持续生计有关的教育、就业等内容。英、美及印度等国也采取了类似的制度，获得了较好效果。
应当承认，由于制度设置、工作习惯以及资金划分等多重原因，我国目前实行复合型衔接模式还存在一定的困难，但应逐步过渡并尽快进行以下三方面的配套性制度建设：其一，农村最低生活保障资金的承担责任上移，即加大中央财政对农村最低生活保障的投入，农村低保资金大部分由中央、省级财政承担。在财政确实困难的省区，基本要由中央财政予以解决，这样保障资金可获得大幅度增加，以上衔接就有了可靠的物质保证。其二，以劳动能力为标准重构低保对象分类制度。我国现行分类制度基本上未以能力状况为依据，不利于民政与扶贫开发部门对他们进行可持续生计能力建设的帮扶，故而应对低保农民的劳动能力状况加以具体区分。其三，完善农民反贫困参与的具体制度。20世纪90年代后，英、美等发达国家不再仅仅实行政府单方面的福利给付，而是实行政府与贫困人群的契约合作，贫困人群由救助福利的被动接受者转变为具有契约责任的主体，即要求他们承担寻找工作、提高自我发展能力的责任，如参与就业能力培训等。引入收入忽略、重返工作奖金等制度，促进更多贫困者摆脱了福利依赖，走向自立，收入获得了持续增加，值得我们研究借鉴。
注释：
①湖南省长沙市2006年6月1日施行的《长沙市社会精神病人药物救助实施办法》规定，对于家庭极度困难的重病精神病人，民政部门与福利院签订供养协议，将该福利院作为高度精神病患者的照料、服务的具体责任方，所需费用由民政部门的医疗保障资金、慈善组织捐款、亲属帮助等多方面负担，已取得了较好的效果。