以基层党内民主促进党的基层组织纯洁性建设的路径探析，本文主要内容关键词为：纯洁性论文,探析论文,路径论文,基层论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1000－8594(2013)05－0120－05
政党是现代政治的产物，是现代民主政治运作的主体。因而，从一定意义上讲，党内民主是政党存在发展，以及提高自身形象的要求。对中国共产党来说，党内民主更是其政党性质的内生要求。党的性质和宗旨决定了党内民主不仅是党的建设和发展的手段，更是党的建设和发展的目的。民主是最好的“保洁剂”，是防止和抵御各种不正之风侵蚀党的肌体的重要屏障，因此，通过党组织的民主化运作，不仅可以增强党的活力和凝聚力，同时对于党的纯洁性建设也有着直接的效应。
基础不牢，地动山摇。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。因此，党的基层组织纯洁性建设状况不仅关系到整个党的纯洁性建设效应，而且直接关系到党执政根基的稳固程度。就党内民主来看，基层党内民主的发展不仅可以充分锻炼广大党员的民主素养和民主技能，使基层组织的领导人真正做到对上负责和对下负责的有机统一。而且基层党内民主的探索实践和创新举措又可以形成整个党内民主的强大动力，并为其进一步的发展提供经验素材和发展思路。因此，无论是对党的纯洁性建设还是对党内民主的发展，都不能绕开党内基层民主这一关键性问题。
一、基层党内民主对党的基层组织纯洁性建设的作用
党内民主是指在党的政治生活中，全体党员一律平等地、直接或间接地决定和处理党内事务。它的本质是要使全体党员成为党内事务的主人，实现党员在党内政治生活中的参与权、知情权、监督权、批评权等诸项权利。就基层党内民主对党的基层组织纯洁性建设的作用来看，基层党内民主的发展对于党基层组织的思想纯洁性、组织纯洁性、作风纯洁性和反腐倡廉建设都起到至关重要的作用。具体来说，主要表现为：
第一，发展基层党内民主，可以促进党员对党内事务的参与，而党员参与党内事务的过程既是党内民主生活运作的过程，同时也是党员对党认知形成的过程。在这一过程中，党的组织因党员参与而产生活力，党员因有组织的活动空间而实现党员的价值，它不仅有利于提高广大党员对党的指导思想的集体认同和对党的性质、宗旨的共同认知，而且也有利于进一步增强党员的自我意识、宗旨意识和对党的责任意识。反之，如果基层党内民主不发展，党员与党组织的关系必然会渐渐疏远，达到一定程度后党组织不再是党员实现理想和价值的场所。在这种情况下，党组织的信念、追求，往往不再被党员所关心。这样，党员的角色意识必然淡薄，也就谈不上党员的宗旨意识、责任意识，进而有损于党的基层组织的思想纯洁性建设。
第二，基层党内民主的发展，以及在此基础上党员自我意识、宗旨意识和对党的责任意识的增强，使他们会自觉抵制党内不良的倾向，有利于维护党肌体的健康。而对于保持党的纯洁性具有带动和示范效应的基层领导干部来说，基层党内民主的发展也有利于民主、公开、竞争、择优的干部选拔任用方针的贯彻落实，进而有利于优化党的基层干部队伍。正如江泽民在建党80周年的讲话中所强调的：“要勇于正视党员和干部队伍中存在的问题，并依靠全体党员和人民群众不断加以解决。这是保持党的生机和活力的根本所在。”[1]496－497所有这些对于提高党的基层组织的组织纯洁性都是至关重要的。
第三，发展基层党内民主，以及由此在党内形成的民主氛围，不仅有利于理论联系实际、批评与自我批评作风的发扬，而且在民主基础上的政党行为也有利于密切党群关系。在我国，中国共产党既是执政党又是领导党，中国共产党这种双重属性决定，党内民主虽然建设在党内，但效应不局限于党内，同时又因为“群际关系作为一种横向联系，它从本质上说是一种平等和民主”[2]1793。因此，基层党内民主的发展不仅有利于培养基层领导干部的民主精神和服务意识，而且对于增强民众对基层党组织的认同，进而对于密切党群关系都具有不可替代的作用。
第四，发展基层党内民主有利于加强对基层党员领导干部的权力监督。民主本身就具有监督的效应，如果组织内的民主得到充分发展，就会“在制度框架之内，建立起权利、自由、权力等民主单元在民主过程中必须遵守的规范。凭借制度化规范的力量，权利、自由、权力才能各安天命，不敢越雷池一步”[3]203。对于党的基层组织来说也不例外，充分发展基层党内民主以及由此形成的强大监督可以制约基层领导干部的权力，防止其权力运作的私有化，进而增强基层党组织的免疫功能。
基层党内民主对党的基层纯洁性建设的上述作用决定，在党的基层组织纯洁性建设过程中要始终注重组织内部的民主化的建设。从民主生发的一系列过程来看，我们可以将民主简单区分为选举民主和治理民主。选举民主所侧重的是权力的授受关系，强调的是权力来源的合法性，但民主绝不仅限于选举，因为“竞争式选举在很大程度上受到客观的时间限制。尤其是在休眠期中，竞争式选举的休眠意味着民众制度化的利益表达也处于相对休眠的状态”[4]。因此，竞争式选举的“间歇性”不仅不利于民众诉求的常规化，也难以形成对权力运行过程的监督，于是治理民主的问题就进一步凸显出来。治理民主是在权力授受关系明晰的基础上进一步关注权力的行使是否体现授权人的意志。对于基层党内民主来说，两者不仅是基层党内民主发展的两大方面内容，也构成了党的基层组织纯洁性建设的两大支撑。
二、推进基层党内选举民主，夯实党的基层组织纯洁性建设的基础
“党员是党内权力的‘所有者’，是党内权力的来源”[2]，因此，党内选举制度的改革是发展党内民主的首要环节，也是以党内民主促进党的纯洁性建设的基础性工作。改革开放以来，基层党内民主选举不断创新，各地的实际做法虽然不尽相同，名称也有所差异，但根本上都是逐步实现由组织“当家”转变为党员群众“做主”，并实现了由公推直选村支部书记进一步扩展为乡镇党员领导干部的公推直选。“从2004年开始，乡镇党委公推直选试点大范围展开，包括云南、重庆、吉林、江西、河南、河北、安徽、广西、贵州等全国多个省份先后加入试点行列。”[6]以四川为例，2004年之前，四川就先后在达州、南充、巴中、遂宁、眉山等地的部分乡镇进行了公选乡镇党委书记的试点工作。从2004年之后，乡镇党委书记公推直选的试点面又进一步扩大，在成都、遂宁、德阳、凉山、广元等10个市州的30个县(市、区)开展了试点工作。[7]266目前，具有代表性的模式有：(1)成都市木兰镇的“组阁选”。其主要选举方式是先由党员公推直选书记，并赋予当选党委书记“组阁权”，由书记提名产生副书记、党委委员、镇长、副镇长等人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任用。(2)“三轮投票”的平昌模式。其主要程序是：①宣传发动。向社会公开竞选的职位、任职资格条件、选举办法和程序等，动员符合条件的干部积极报名竞选。②公开报名。由符合条件的个人自愿报名。③资格审查。由县委对报名竞选者的资格和条件进行审查，并通过多种形式予以公示。④公推正式候选人。初步候选人进行演讲答辩，参加推荐会议的党员进行无记名投票，确定正式候选人，党委书记正式候选人2人，党委副书记正式候选人比应选职数多1人。⑤召开党员大会直选。由党员直接投票选举产生书记、副书记和委员。选举实现“三轮选”。第一轮主要是选举党委书记，落选者参与党委副书记的选举；第二轮主要是选党委副书记，落选者参与第三轮的党委委员的选举。(3)“两推一选”的杨集模式。“两推一选”的程序是：①群众推荐。按得票多少，取前3名为党委书记群众推荐建议名单。②党员推荐。以第一轮群众推荐为基础，召开党员大会，投票产生2名党委书记正式候选人。③召开党员代表大会，直接差额选举产生镇党委书记。(4)“两票推选”，并实行乡镇党委书记兼镇长的党政交叉任职的咸安模式。所谓“两票推选”就是乡镇领导干部的产生首先必须取得群众的推荐票，产生乡镇党政班子候选人，之后再召开党员代表大会，以无记名投票方式差额选举产生乡镇党委委员、党委书记和副书记。最后，把党委委员推荐到人代会上选举产生乡镇政府班子成员。
应该看到，上述探索对于培育党员民主意识，拓宽选举人了解候选人的渠道，规避干部任用中的腐败，进而对于党的基层组织纯洁性建设，都具有极为重要的意义。但也应看，目前公推直选还面临诸多的难题和发展瓶颈，主要表现为：(1)尚无明确的最高法理依据。党章是党的根本大法，但是对于目前各个地方所实践的公推直选，党章尚未作出明确的规定，而且1990年出台的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第16条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上进行选举。”因此，从这个角度来看，目前各个地方实践存在面临着如何实现与党内法规对接的难题。(2)党内民主与人民民主的张力问题。以党内民主带动人民民主是基于中国共产党在我国权力结构中的现状所决定的，但不能以此为依据以党内民主代替人民民主，否则党内民主建设将失去赖以生存的根基，其合法性必将受到质疑。但从目前一些地方的公推直选的实践来看，往往在强调党内民主的同时却忽略了人民民主的发展，如上述所提到的成都市木兰镇的“组阁选”，它是先由党员公推直选书记，并赋予当选党委书记“组阁权”，由书记提名产生副书记、党委委员、镇长、副镇长等人选，不仅大大弱化了人民民主，也违反了《地方人大及政府组织法》第9条的规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使职权：……选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。”不仅如此，这种方式很明显搬用了西方行政“组阁制”，也不利于治理民主的发展。因为，这种“组阁”式的选举模式将会强化事实存在的一把手权力体制，使党委成员对党委书记负责，强化了个人领导体制。(3)试点工作缺乏持续性。目前，除了江苏和四川两省出现更大范围的推广之外，其他地区只是处于局部范围之内，有的地方公推直选常常被视为落实中央发展党内民主精神的点缀和姿态，形式主义严重；有的地方试点往往取决于当地领导的改革精神和重视程度，随着领导干部岗位的变化而变得难以持续，由此使得党内基层民主的探索呈现“基层锁定”的格局。因此，要进一步发挥党内基层民主选举对党的基层组织纯洁性的作用，就需要做好以下几个方面工作。
第一，修订党内法规，保证基层党内民主发展具有牢固的法理支撑。党要在总结各个地方实践的基础上，对党内相关的法规进行修订，使之起到进一步促进党内基层民主发展的作用，如1990年出台的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的有些内容可能难以适应当前基层党内民主发展的形势，也导致了现实基层民主探索“违法式”创新的尴尬局面，为此需要对此加以适当的修订，如可以将其第16条规定修改为：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，应当采取公开推荐、由党员或党员代表大会直接选举产生。”以此进一步推进基层民主选举的发展。
第二，加强公推直选的“顶层设计”，防止走向“碎片化”的可能性。目前很多地方都在对党内基层民主进行探索，但在具体程序、竞选资格、提名方式、参加候选人推荐方式、党委书记直选与其他党委成员的产生等方面都有所不同，有的地方的实践在客观上也是存在缺陷的，如上述所提到的成都市木兰镇的“组阁选”不利于人民民主的发展；“平昌县乡镇党委班子公推直选没有实地调研环节，不利于不在本镇工作的候选人了解情况和被党员群众认识”[8]70，等等。当然这种分散化的探索是党内基层民主改革必然要经历的过程，但是在基层党内民主，尤其是公推直选已经试行10余年，并且已积累相当丰富经验的情况下，中央有必要在总结各个地方实践经验的基础上，制定统一的公推直选的操作流程，形成一个相对完善、比较规范的指导性意见，这不仅有利于进一步规范和指导地方实践，也有利于防止昙花一现、人走政息等难以持续等问题的产生。
第三，扩大基层党组织领导班子直选范围，适时推动党内公推直选的纵向升级。渐进式改革的用意在于保证改革平稳地向前推进，而不是停滞不前，否则基层党内民主改革的试点就失去应有的意义。对此，党的十七大报告就明确要求：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”党的十八大报告再次强调，要“扩大党内基层民主”。因此，要使基层党内民主在加强党的基层组织的纯洁性建设中发挥更大的作用就必须避免基层党内民主探索中所呈现的“基层锁定”的格局。要做到这一点，不仅需要中央加大制度的供给力度，如上述所提到的制定统一的公推直选的操作流程，指导地方实践，还需要在此基础上，适时地推动党内公推直选的纵向升级。如可以考虑选择一些县或市辖区率先进行党委班子公推直选的试点，鼓励候选人开展竞选，这不仅有利于进一步推进基层党内民主的发展，其所产生的积极效应必将进一步促进党的基层组织的纯洁性建设。
三、加大基层党内民主治理力度，为党的基层组织纯洁性建设提供可持续保证
选举民主主要解决的是权力的获得问题，当党员通过选举将自己的权力委托给基层党的领导者之后，如何保证权力不被滥用的问题便凸显出来，这也就涉及选举民主完成历史使命问题。特别是目前一些经选举产生的乡镇干部被随意调动的现象依然较为严重。叶盛楠在对内蒙古S县的调查研究的结果表明：2006年3月到2008年6月期间，乡镇干部任期不到3年的占到总人数的56％[9]。党政领导干部任职期间的频繁调动不仅不利于选任干部严格履行任职责任目标，实际上也是对广大党员选举权利的侵犯，甚至会助长干部只对上负责不对下负责、跑官要官、买官卖官等不良风气的形成和蔓延。这也就是说，通过公推直选当选的党委书记主政后，并不一定会兑现自己的承诺，也不一定会将自己掌握手中的权力为民服务。对此，2003年曾在轰动全国的平昌县乡镇党委书记“公推直选”试点中脱颖而出，走上了镇党委书记岗位任职的冯仁在《理论与改革》2011年第1期发文指出：“按理，我是这种民主形式的受益者。……我是全镇党员选举的，我就应该向全镇全体党员负责。可问题是，事实上我更重要的是向县委负责……有人说，对上负责与对下负责是一致的，那么假如我的上级要我搞形式主义，甚至要我去做损害党员干部和群众利益的事，我听谁的呢？”[10]因此，要完善基层党内民主，促进党基层组织的纯洁性建设不仅要强调完善民主选举，更要强调民主选举之后的治理，以此为党基层组织的纯洁性建设提供可持续的保证。
第一，完善领导干部任期制，避免短期行为。任期制是通过明确规定领导职务任期对领导干部进行激励约束以达到任期目标的一种干部管理制度。它的实质在于：在一定领导岗位上任职都要有明确的时间界限，要求干部在有限的任期内赢得群众的满意和支持。实行任期制，是废除职务终身制的一项重要措施，有利于克服“一朝为官，终身受禄”的陈腐观念，也有利于铲除“能官不能民，能上不能下”的不良现象。目前，经过多年的试点和探索领导干部任期制已在各地进行了实施。尤其是2006年中共中央办公厅印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》，“标志着干部任期制的初步形成和全面实施”[11]。但总体来看，任期制的实施也经常受到来自各个方面的干扰，如频繁的届中干部交流，使得选举产生的带有特定任期的领导干部在任期完成之前变动频繁，使选举人(党员和党代表)的意识与党委的意识时常发生冲突。《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条规定：“党政领导职务每个任期为5年。”同时第四条规定：“党政领导干部在任期内应当保持稳定。”但也规定了因工作特殊需要可以进行职务调整。因此，就当下来看，完善领导干部任期制，推进基层党内民主治理，一方面必须严格遵照《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条、第四条的规定，最大限度地减少选任制干部在任期内的交流和调配；另一方面可考虑在《党政领导干部职务任期暂行规定》的基础上，制定更有操作性的领导干部任期制实施细则，尤其要最大限度地减少选任制干部在任期内的交流和调配，使干部干满一个完整的任期。同时组织部门可以考虑制定一些量化标准。如两年内不能调动等作出硬性的规定。也可以考虑对《党政领导干部职务任期暂行规定》规定的“因工作特殊需要调整职务的”加以具体说明，避免含糊其辞而给部分领导干部可供利用的空子。
第二，拓展党员监督民主选举干部的渠道。要保证选举的领导干部真正做到权为民所用就必须畅通自下而上的监督渠道，保证选举人(党员)的民主监督权利，为此需要做到以下几个主要方面：(1)完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度。党员定期评议基层党组织领导班子成员制度是实现过去的“官评官”向“民评官”的转变，目前各地都对此进行了积极的探索，如广东的龙门、安徽的宣城、江苏的常熟等。通过民主评议，每年要对基层领导班子成员是否胜任现职进行一次民意测验，并将评价分优秀、胜任、基本胜任和不胜任四个等次，而对“不胜任”票数超过总投票数一半以上的领导干部，由上级主管部门认真考察分析，如确实不称职，提出调整或免职意见，以此督促领导干部时刻警醒。(2)推行党员旁听基层党委会议制度。通过实行党员旁听制，能使党员更进一步了解党的决策是如何酝酿、讨论、研究和最后出台的，这不仅使党员对党内的事务有更多的了解和参与，也有利于保证决策的科学化。目前，各个地方都在进一步的推动之中，如广西钦州浦北县早在2004年就以小江、北通、寨圩等镇就先行点推行了党员旁听制试点工作[12]。四川更是在2009年出台了《全面推行党员旁听基层党委会议制度的意见》。按照意见，四川省乡镇(街道)、机关、企事业单位等基层单位召开党委(党总支、党支部)会议，原则上均应邀请本地本单位的普通党员参与旁听[13]。浙江新昌县实施“4＋”方式推行党员旁听党委会议制度，即党委出题＋党员点题、党员申请＋组织审核、会前建议＋会后通报、带头落实＋过程监督，截止到2013年4月，8次党委会议确定旁听议题25个，共计有656名党员报名申请，其中40人参加了旁听，共收到合理化意见建议295条[14]。其他很多地区也进行了类似的探索，目前要深化这一探索需要做到：一是坚持公开透明，提高旁听参与面。按照“统筹安排、综合考虑”的原则，在符合条件的申请旁听对象中尽可能体现代表性、针对性和层次性。二是明确议题内容和范围，提高议题科学性，保证了“旁听制度”不走过场。三是要制定严格的旁听程序，各基层党委要按照通知参会、议题送达、组织旁听、反馈意见、督促落实等五个环节的要求，认真抓好活动落实。对在会议中收集到的意见、建议，各党委能当场答复的及时给予答复；不能现场答复的，指定专人办理。(3)推行党员询问质询制度。推行党员询问质询制度，明确党员可就日常工作中不清楚、不理解、不满意的事项，向基层党组织提出询问、质询，对于保障党员的监督权利无疑具有重要的意义。对这一制度，近年来各个地方还在初步的探索之中，如山东泰安各基层党组织都设立了“党员询问、质询日”，要求基层党组织对党员反映合理的询问、质询要认真落实，及时向询问人或质询人进行答复；落实有困难的，要向询问人或质询人说明理由[15]。四川仪陇县专门出台了《党员动态质询办法》，规定党员可通过书面、口头或5人以上集体联名等形式对基层党组织进行质询[16]。需要指出的是根据《中国共产党党内监督条例(试行)》第三十五条，党内询问和质询的主体是党的地方各级委员会和纪律检查委员会，即省(市区)、地(市州)、县(市区)三级地方党委委员和纪委成员，而党的其他各级组织的领导成员和其他党员(包括党代表在内)都不在询问和质询的主体之列，这与当下党内基层民主也是不相适应的，为此，要进一步推进这一制度，一方面要继续推进这一制度的探索和实践，进一步细化询问质询范围、完善规范询问质询程序；另一方面，在实践的基础上，要对相关的制度，如《中国共产党党内监督条例(试行)》进行补充和完善，明确规定党员的质询权，以此进一步发挥基层党内民主对保持党的纯洁性的作用。
四、小结
中国共产党基层组织纯洁性建设固然要分门别类地加强基层党组织的思想纯洁性、组织纯洁性、作风纯洁性和反腐倡廉建设，但是基层党内民主是绝对不能忽略的，因为民主的效应不仅有利于推动思想纯洁性、组织纯洁性、作风纯洁性和反腐倡廉建设四个方面的建设状况，而且直接关系到党的基层组织纯洁性建设的全局。
从民主生发的一系列过程看，民主可以区分为选举民主和治理民主。同样，对于基层党内民主建设来说，也必须从这两个方面加以努力，而且从长远的视角来看，治理民主的问题将越来越引起人们的注意。改革开放以来，各个地方都在积极探索基层党内民主的有效形式，这些探索是各个地方在结合中央要求和本地区实际的基础上进行的，它也为未来基层党内民主的进一步推进提供有效的实践基础和经验积累。对于中国共产党来说，在十八大提出保持党的纯洁性这一重大历史课题的背景下，不仅要积极鼓励基层党组织的这种探索，而且要努力为这种探索释放空间、创造条件，同时为了防止基层探索走向“碎片化”的可能性，要在基层探索的基础上，将成熟的经验和做法制度化，或者对党内原有的不适宜的制度进行补充、完善，以制度的方式全面推进党内基层民主，从而为基层党组织的纯洁性建设提供坚实的支撑和可持续的保障。
收稿日期：2013－07－10
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