杰斐逊关于权力制约与监督的思想，本文主要内容关键词为：权力论文,思想论文,杰斐逊论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为美国民主传统的伟大奠基人和建国时期主要的政治活动家，杰斐逊不论在理论还是实践上都一直对权力制约和监督问题非常重视。他对这个问题的论述，既有相当的理论深度，又有很强的可操作性。
一
在美国建国的领导人中，尽管政见上有诸多分歧，但他们都从显而易见的政治事实和经验出发，认定人类的自私和弱点使政府存在着腐化蜕变的可能，正是这种可能使对政府权力的制约和监督成为绝对必要。麦迪逊指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”（注：《联邦党人文集》，商务印书馆1997年版，第264页。）可惜事实并非如此。杰斐逊也明言：“世界上每一个政府中都有人类弱点的痕迹，都有腐败蜕化的苗子，聪明人能一眼识破，恶人则慢慢地予以培养和助长。一个政府如果仅仅是委托给人民的统治者，必然会蜕化变质。因此，人民本身才是政府惟一安全可靠的保管者。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第254页。）
杰斐逊认为，政府和统治集团总是会千方百计以牺牲人民的权利为代价，扩张自己的权力，谋取自己的私利。因此，必须让人民来监督政府的权力，发挥他们所能发挥的一切作用。他竭力主张首先要实现人民对政府的监督和控制，将之视为防止政府腐败，保障人民自由幸福的关键。
在杰斐逊看来，是否实现人民对政府的控制与监督，是衡量一个政府是否为共和制的首要标准。人民对政府控制的主要手段之一，是人民可自由选择和罢免自己的代表。从道理上讲，共和制应是人民的统治，但人民不可能亲自管理国家，只能通过选举自己的代表实现对国事的管理。但“他们可以随时个别地撤换这些代表，或在形式上、在职能上改变代表的组织。否则，民选的代表仍然可能蜕变成豺狼。”（注：《杰斐逊文选》，商务印书馆1963年版，第51页。）通过这些手段，人民就会达到控制政府的目的，可以温和地矫正弊政。如若排除了这种办法，则常常需要用革命的刀剑来消除弊政。为此，他坚决主张实行普选制，使所有成年男性公民都有选举权。他批评弗吉尼亚州宪法规定的立法机关缺少充分的代表性，州内大多数居民被剥夺了选举权，享有投票权的还不到纳税人的一半。他说：“我相信，我们可以减轻买卖选票的危险，其方法就是大大增加投票人数，以致令人无法进行任何收买。”（注：《杰斐逊文选》，商务印书馆1963年版，第57页。）除主张普选权外，他还反对议员长期任职，更反对保守派主张的参议员终身任职，因为这样容易脱离人民。他认为人民代表或者随时选出，或者选举间隔期要缩短，以保证人民代表真正代表选民的意志。他主张取消担任官职的财产资格，使普通民众都能出任官职。他力主司法上实行人民陪审制。杰斐逊还坚决主张人民应经常参与对当地政府和最高级政府的监督，使人民每天都是国家事务的积极参与者和管理者，这样他们就会坚决捍卫民主共和制度。
杰斐逊认为，如果政府损害了人民的自由和幸福，人民就有权力变更或废除政府，并建立新政府。当然，这不意味着鼓动人民轻率地使用这种权力，事实上人民也不会轻易地这样做。因为“谨慎的心理会主宰着人们的意识，认为不应该为了轻微的、暂时的原因把设立已久的政府予以变更，而过去的一切经验也正是表明，只要当那些罪恶尚可容忍时，人类总是宁愿默然忍受，而不愿废除他们所习惯了的那种政治形式以恢复他们自己的权利。”“然而，当一个政府恶贯满盈、倒行逆施，一贯奉行着那一个目标，显然是企图把人民抑压在绝对专制主义的淫威之下时，人民就有这种权力，人民就有这种义务，来推翻那样的政府，而为他们未来的安全设立新的保障。”（注：《外国法制史资料选编》下册，北京大学出版社1982年版，第441-422页。）从总体上看，杰斐逊并不赞成人民动不动就起义，但他认为这种反抗有利于对政府的监督和净化。他说：“它能防止政府蜕化堕落，促进人民对国家大事的关心。我认为时不时发生一次小规模的叛乱是件好事，它在政治界就像暴风雨在自然界一样地必不可少。”在杰斐逊看来，人民的反抗比人民政治上的麻木和奴性更为可取。因为人民的反抗会使统治者有所畏忌，有所戒惧。而奴性和麻木会使统治者觉得人民软弱可欺，从而纵容他们侵犯人民的权利。因此麻木和奴性乃是公众自由死亡的先兆。只有人民经常保持着反抗精神，使统治者受到警告，人民的自由才得以长期维持。人民是政治者惟一的审查者和监督人，甚至他们的错误也有助于使统治者遵守民主体制的真正原则，过分严厉地惩罚民众的错误就等于镇压公众自由的惟一保障。因此他主张赦免起义民众和领袖。当然，杰斐逊不是鼓励民众起来造反，破坏秩序，因为他本人也憎恶暴力，他曾说，无论哪种形式的暴力都是一个危险的先例，跟随着暴力而来的往往是专制和奴役。
为了改善人民对政府的监督和控制，使其在法治的轨道上进行，避免时常诉诸叛乱，关键“要教育全体人民大众，使他们了解情况，让他们懂得维护和平与秩序对他们有利，这样他们就会维护。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第391页。）因此必须大力促进文化教育事业的发展，提高人民的文化教育水平和政治素质。杰斐逊认为，良好的教育所产生的道德的、政治的和经济的益处，是无法估量的。“法律好，而且法律被执行得好，人民才会幸福，而法律制定得好，执行得好，取决于制定法律及执行法律的人们是否聪明和正直。因此为了促进公众幸福，应该使那些被自然赋予天才和道德的人们通过自由教育成为更有德行、更为能干的人，以便他们有能力保卫他们同辈公民们的权利和自由的神圣的保管所（指民主政府——引者注）。”（注：Gordon C.Lee,Crusade against Ignorence,pp.83-84.）因此杰斐逊强调，“我认为我们全部法规中最重要的一条，就是在人民中间普及知识，这是维护自由和幸福的最扎实的基础。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第373页。）他呼吁打一场反对愚昧的圣战，建立和改进普及教育的法律。在担任弗吉尼亚州议员和州长期间，他先后草拟了三项有关普及和改革教育的法案。这些法案包括两方面的内容。首先是普及教育，为此在县下面的每个分区设立初级学校，一切儿童都可以免费受到三年的初级教育。在每县设立文法学校和一个公共图书馆。其次是通过高等教育培养德才兼备的管理人才和专业的科技人才，使他们胜任治理国家和科学研究的任务。在任职总统和退休以后的岁月里，他为创建弗吉尼亚大学殚精竭虑，不辞辛劳。另外需要提及的是，美国国会图书馆的创建，首先也应归功于杰斐逊。在美国历史上，没有任何一个州长或总统像杰斐逊这样重视文化教育。在他看来，如果听任人民处于愚昧状态，统治者就会气焰嚣张，民主政治早晚会蜕变为暴政。
除普及教育之外，要使人民有效地监督政府，当然也离不开思想言论和新闻自由。在杰斐逊推动下通过的美国宪法前十条修正案，首先就是为了确保人民的思想言论、出版、结社集会的自由。他认为这些自由对管制政府特别可靠，决不能让立法机关随意改变。如果没有这些自由，人民只能成为政府和官员随意摆布、凌辱和奴役的对象，而不可能反过来控制和监督政府。他发誓要永远反对对人类心灵的任何暴政。杰斐逊认为政府的正当权力只涉及那些侵害别人的行为，至于宗教信仰和思想探讨的领域，政府是不应干涉的。强制实行思想信仰的统一，丝毫无助于求得真理和维护真理的纯洁性，只会使世上的人一半成为傻子，一半成为伪君子，是在全世界支持欺骗和谬误。因为真理足以自立，只有谬误才需要权力的扶持。他认为理智和自由探讨是防止错误的惟一有效手段。他劝导每一个珍视自己思想自由的人在别人的信仰自由受到侵犯时都必须予以抵制，否则别人的命运很快也会落到他自己的头上。每个人在自己的思想信仰自由受到侵犯时更不应该做出让步。他谴责那些剥夺人们思想信仰自由的人自己就是容易犯错误的：平凡的人，而同时却硬要统制别人的信仰。杰斐逊之力主思想信仰自由，一方面是由于他坚信这是天赋的权利，另一方面他深知这些自由是人民一切自由民主权利的基础，没有了这些自由就意味着暴政。
像非常珍视思想、信仰自由一样，杰斐逊也非常重视新闻自由。理由显而易见：民主政府的基础是人民的舆论和人民的选择，要使舆论保持正确，就必须依靠新闻媒介和新闻自由。他认为要使人民有效地监督政府，前提是通过报纸让他们充分了解国家大事。没有人民群众对国家大事的全面了解，自然就难以有效地监督政府。因此他一再强调要让报纸进入千家万户，使人民都能读到报纸。他说：“我们的第一个目标应该是使所有通往真理的道路为人类开放。迄今为止所找到的最有效的道路就是新闻自由。因此，那些怕自己的行为被调查的人第一件事就是把这条路封起来。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第544页。）杰斐逊认为报刊是一种崇高的事业，它既是科学的朋友，也是自由的保障。自由的报纸能够揭露政府和官员的不法行为与阴谋，使其暴露在光天化日之下，帮助民众每时每刻监督政府。尽管报纸是真理和谎言、正义和欺骗的大杂烩，但只有出版自由和新闻自由，才能提高人民的识别能力，防止政府的愚民政策。杰斐逊不仅相信人民的良心，而且相信人民的判断力。尽管他也承认民众偶尔会被错误的舆论所误导，但很快就会觉悟过来。杰斐逊任总统期间，受保守派和联邦党人影响的报纸造谣中伤，百般诋毁和攻击政府的施政方针。杰斐逊出于维护新闻自由的原则听之任之，从而使美国新生的新闻自由得以保存庚续。
在美国建国的那一代政治领袖中，多数人以厌恶的眼光看待政党，认为它们是派系斗争的温床，只能造成政治纠纷，破坏团结和国家的统一。一开始杰斐逊对政党也没什么正面的评价，但晚年却明智地认识到不同的政党是现代民主政治不可缺少的东西，反对党的存在实有其价值。不同的政党不仅是表达人们不同政治见解的工具，而且也是抑制当权的党派为非作歹的一个重要力量。在他看来，不同党派的存在是自然而然的事情，凡是允许人们自由地思想和说话的国度都有党派。他认为从古希腊罗马以来就存在着政见不同的党派。他进一步说：“在每一个深思熟虑的社会里，基于人性，必须有反对党，也必须有激烈的分歧和不同意见，大抵其中的一个政党在或短或长的一个时期内上台。大概这个党派划分是必要的，因为它会推动一个党去监督另一个党，并且把另一个党的所作所为控诉给人民。”（注：刘祚昌：《杰斐逊》，中国社会科学出版社1996年版，第442页。）可见，杰斐逊不仅主张人民有权监督控制政府，而且赞成帮助不同的党派，借助反对党对政府和执政党进行监督。事实上，在现代民主政治下，如果没有现代政党和社团，要实现民众对政府的有效监督谈何容易。因为一个个分散无组织的公民难于和政府相对抗。只有组织起来，通过政党和社团，公民才能对政府施加有效的压力和控制。杰斐逊反对一党制，因为一党制必然意味着党派之间互相监督的消失，导致政府与政党的混一，从而使政党对政府的监督滑稽地成为自己监督自己，而人民通过政党对政府的监督则流于形式。
杰斐逊之坚决主张人民对政府的控制与监督，是与他对人性的看法密切相关的。杰斐逊认为人类天生有正义感，每个人都有一颗良心，都有为善的本能。因此，基于人性，一个互助友爱、和谐美满的社会本可以自发地产生。但是实际情况却并非如此，现实社会中充满压迫、掠夺和不公正。这是因为人性中还有另一面，即自私、贪婪、暴戾和非理性的弱点。由于一般民众无权无势，不可能压迫、掠夺别人，这些弱点就难以表现。而到了权势者那里，这些人性的弱点就有了经常性地表露的机会和自由。因此在每一个政府和统治集团中都会见到人类的弱点，都有腐化蜕变的苗头。权势、地位和奢华生活的腐蚀使统治者和贵族逐渐堕落无耻以至庸劣无能，他们天性中的善良和公正则归于泯灭。但对人民，他则给予充分的信任和赞美。既然统治集团和贵族多是些道德堕落的无赖和蠢货，那么以善良、诚实的人民监督政府和统治者便是自然和应然的事情。
二
经验证明，在近现代各国，对政府权力的制约与监督，仅仅依靠人民是难以胜任的。如果不借助不同权力机关的分权和互相制衡，则人民对政府权力的制约和监督将难以奏效，最终流于形式或完全消失。只要政府掌握着集中的权力，它很快就会摆脱有效的外部监督和制约，并把所有异己予以消灭，政府便可以为所欲为。因此高度的集权就意味着专制，意味着民主自由的毁灭。
杰斐逊自然深明这一常识。他继承了孟德斯鸠三权分立与制衡的理论，坚决主张立法、行政、司法三权分立，不应当使任何一种权力能超越其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和约束。即使是对民选的立法机关，也必须加以严格防范，决不能使其掌握过大的、集中的权力。美国刚宣布独立后制定的弗吉尼亚州宪法就使州议会既掌握了立法权，又控制了行政权，行政权缺少应有的独立性。不仅州长由议会选出，连执行机关的州务会议也由议会选出。州长不经州务会议同意，无权任免官吏、召集民兵、发布大赦。杰斐逊很担心立法部门的擅权专横和谋取私利。他说：“政府的全部立法权、行政权和司法权都归结到立法机关。把这些权力集中在同一些人手里正是专制统治的真谛。这些权力由多数人行使而不是由单独一个人行使并不能使情况有所好转。173个暴君肯定和一个暴君一样地富于压迫性。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第229页。）因此他主张对弗州宪法进行修改，扩大行政权力，使其免受立法机关的侵害。政府各部门要各司其职，如果哪个部门超越职权范围，它们的行动就宣告无效。三个权力必须严格分立，任何人都不得同时在一个以上权力机构中任职。在独立后的邦联时期，也缺少一个统一而独立的全国行政机关，软弱的行政机关要受控于邦联国会。杰斐逊主张行政权应该是独立的，而且不应是多元的，应由一人负责，但应多设一些顾问以弥补行政首长思虑之不周。在制定美国联邦宪法之际，杰斐逊致信麦迪逊，称“将邦联的行政事务同国会分开，就像司法事务在某种程度上已经同国会分开一样，这种想法是正当而又必要的。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第400页。）
在讨论和批准美国宪法的过程中，杰斐逊又担心总统的权力过大会危及三权的制衡，因此他主张必须对总统的权力加以限制。他但心由于宪法没有限制总统连任的次数将会为总统终身连选连任铺平道路，最终会使民主共和制名存实亡。他在就宪法问题致亚当斯的信中写道：“可以多次连任的行政首脑等于是终身任职。当一、两代人证明这是一个终身职位以后，在任何情况下都值得为它耍阴谋、行贿、使用暴力，甚至值得外国进行干涉。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第412页。）总统“一旦上了台，掌握了联邦军权，没有议会的帮助或制约，就很难把他撵下台，哪怕你能说服人民不投他的票。我但愿总统四年任期满后永远无资格第二次连任。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第412页。）因此，他一再表态反对总统连选连任，主张总统只能任期四年，期满后不得再任。后来他虽作了让步，同意可连选连任，但只能连任一次。1808年，他在自己连选连任总统八年后，主动辞退，继华盛顿之后又为人们树立了一个任总统不超过两届的范例。他明确表示希望有更多这样的先例。1951年通过的美国宪法第22条修正案使杰斐逊的设想变为现实。
除了担心总统连选连任外，他还忧虑常备军作为政府手中的工具对人民的权利和自由形成威胁。因此他一再表示反对在和平时期维持一支常备军，而主张以民兵取而代之。除非对外发生战争，才能征召常备军。拿破仑的军事独裁更使他对此坚信不疑。杰斐逊坚决主张军队绝对服从民选的政府，军权必须隶属政权。
杰斐逊历来主张司法独立，他强调法官不应该为利害倾轧所左右，他们不应该依靠任何人和党派，一惟宪法和法律是从。在他就任美国总统期间，他深感对联邦最高法院的权力也必须同样加以限制。因为最高法院享有违宪审查权，经常以“违宪”为由判决国全通过的法律和政府的政令无效，这就使最高法院的司法权有凌驾于国会立法权和总统行政权之上的危险，从而破坏三权的平衡。
除立法、行政、司法三权分立与制衡外，杰斐逊还主张立法机构设立两院，对议案进行双重审议。他认为在立法方面，把问题交给两个不同的审议机构是明智的。办法或者是规定其中一院的年龄比较大，或者用抽签的办法把当选议员分为两院，并要定期重新划分两院成员以防范结党营私。两院制不仅可使立法机构互相约束，而且重大法案的双重审议有利于集思广益，避免疏错。杰斐逊认为，众议院议员来自人民，容易感情用事，易走极端，并不以智慧见称，设置参议院，用参议院的理智和稳健弥补众议院之短。参议院应该发挥智慧的作用，众议院应该发挥维护普通选民的利益的作用，两者结合，相得益彰。
三
和洛克、孟德斯鸠相比，杰斐逊权力分立与制约思想的又一新颖之处在于联邦与地方政府的层层纵向分权主张。1787年前后制定和讨论美国宪法时，联邦党人主张建立强大的中央集权政府，杰斐逊则反对联邦政府权力过大。他主张除外交与国防外，将国家权力分散到地方各级政府，以形成权力纵向制约机制，即联邦政府与州政府、州政府与下级政府之间权力上的相互制约，防止联邦政府走向集权专制。在联邦政府和地方政府的关系上，他的主导思想是，“使各州在一切与外国有关的事务上一致行动，在一切纯粹内部事务上各行其是。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第404页。）他认为，当国内外一切政务都集中到一切权力中心的华盛顿时，它将使一个权力部门对另一个权力部门的牵制非常无力，大大地增加人民对政府控制和监督的困难，而且还会增加贪污、盗窃、冗员及钻营官职的机会。他主张让联邦政府处理国防、外交和州际关系，州政府则处理公民权利、法律、治安以及与州有关的事务，县政府处理县的地方性事务。杰斐逊认为，保障人民自由的秘诀在于使每个人自己保管有关他本人的权利，只要他能胜任这些权利。只有他自己做不到的事情才委托给政府管理，而且政府级别越高，人民委托的权力应越少。因为政府级别越高，离人民就越远，越容易脱离人民。可见杰斐逊之主张层层分权和地方自治，依然是从让人民自己管理自己和有效地对政府进行控制与监督考虑的。从全国来看，“区共和政体、县共和政体、州共和政体以及联邦共和政体形成一个多层次的权力机关，每个共和政体都以法律为基础，掌握委托给它的一份权力，真正构成一个对政府进行平衡和制约的体系。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第628页。）杰斐逊相信这样的层层分权与自治的共和国是世界上最强有力的政府。在这种政府下，“每个人一经法律召唤，就会飞奔到法律的旗帜下，对付破坏公共秩序的行为，如同处理个人的事情一样。”（注：《杰斐逊选集》，商务印书馆1999年版，第306页。）每个公民既然都有机会和权力参与地方共和政体以至联邦的管理和监督，那他们宁愿粉身碎骨，也不愿听任凯撒或拿破仑把他们的权利或自由夺走。因此，这样的共和政体将坚如磐石。
终其一生，杰斐逊一直捍卫州权和地方自治，反对不适当地扩大联邦政府的权力。即使在总统任上，他也坚持严格解释宪法，主张凡宪法未授予联邦政府而又不禁止地方政府行使的权力，一律由地方政府和人民保留。他认为如果把过多的权力授予联邦政府，实行中央集权，则会不可避免地侵犯人民的自由。
杰斐逊为在美国建立完善的民主政治倾注了毕生的心血。他的权力制约和监督思想，比以前任何思想家的理论都更为全面而完善，直到今天，人们也没能在他的思想基础上增添多少新而又切实可行的东西。他是一位理论和实践完全一致的思想家和政治家。他确实相信人民，尊重人民，一生致力于争取、保障和扩大人民的权利。他对政府和权贵有一种天生的不信任，尽管他本人既出身富贵，又身为州长和总统。他终生思索不已的是怎样最有效地控制和监督政府权力以防止暴政。他既把希望寄托在不同的公共权力机关之间的相互制约和平衡上，更把人民的民主参与和监督视为关键。因为杰斐逊明白，没有民众对政府权力的有效监控，仅靠不同权力机关的制约和平衡，是不可能阻止它们狼狈为奸、共同鱼肉民众的。因此人民，只有人民，才是他们自己权利和公共权力的可靠的监管者。就此而言，杰斐逊政治思想的民主主义，超越了在他之前的任何人。杰斐逊的理论和实践，为那些表面上也讲相信人民和依靠人民实际上只相信政府和依靠政府的领导人树立了一个表里如一的榜样。