专职代表制之可行性再探析，本文主要内容关键词为：探析论文,专职论文,可行性论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 22文献标识码：A文章编号：1007-788X(2003)03-0001-04
专职代表制是指代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，并享有职权承担相应责任的代表制度；兼职代表制是指代表主要时间精力不是放在代表工作上，而是以其他工作为本职工作的代表制度。兼职代表即是“业余代表”，其代表工作只是短暂的，附带性工作，兼职代表制具有以下特点：第一，代表可以从事任何职业，而且和代表工作相比，其他职业才是本职；第二，代表本身不是一种职业，因为他们不通过代表工作而获得相应的报酬，并且代表行使职权的时间非常有限，缺乏时间上的连续性；第三，相对于其他国家机关工作人员对于代表没有什么专业上的特殊要求，与兼职代表制不同，专职代表制正好相反。在专职代表制下代表工作是代表的主要职业，一般代表不会兼其他职务，其主要收入是由代表工作而获得，其工作量要比兼职代表大，且必须具备一定之专业素质。
一、两种代表制之比较
专职代表制作为代表制的一种主要类型，是在代表制产生并发展到一定阶段后出现的。18世纪，随着资产阶级革命在全世界范围内取得胜利，代议制成为国家权力实现的主要形式，代表制被各国广泛采用。1689年英国“光荣革命”胜利后，英国议会由封建等级代表会议、英王的咨政机构，变成了国家政治制度的重要组成部分，议会的性质和代表的构成发生了根本性的变化。为了保证议员的工作时间以及解决由于部分下院议员在政府中担任公职造成的政治机构内部的矛盾，18世纪初，英国议会特别对下院议员兼任行政官职作了限制。后来随着代议制度在大多数国家的建立，专职代表制也为各国所采用。如美国国会在成立之初便规定：“参议员或众议员在当选任期内，不得担任在此期间新设立或增薪的合众国管辖的任何之文官职务”。随着社会的发展，议会的职能趋向复杂化和专业化，专职代表制更为大多数实行代议制的国家广泛采用，而且对于专职的规定更加趋向严格。这些国家几乎都用宪法和专门的法律规定：议员或代表在当选期间不得担任其他公职，甚至企业的职务。过去有一种观点认为：专职代表制是资本主义议会“专利”，社会主义代议制只能采用兼职代表制，甚至将代表兼职还是专职作为区分社会主义代议制民主与资本主义议会民主的一个重要标准。笔者认为这种观点是片面和无根据的，实际上专职代表制和兼职代表制只不过是代表制的两个不同的类型，并不是区分民主的根本所在。马克思、恩格斯在创立无产阶级代表制的过程中，并没有明确提出社会主义国家就必须要实行兼职代表制。实际上世界上第一个无产阶级政权——巴黎公社还作出了“公社委员不得兼任其他任何有报酬的职务，即使兼职也不得兼薪”的规定。至于后来社会主义国家采用兼职代表制，大都是效仿原苏联的“苏维埃”代表制度。
关于在我国应实行何种代表制，理论界看法不一。我国理论界传统的观点认为[1]：首先兼职代表制有利于保持代表和选民的联系，倾听各方面的意见和人民群众的呼声，更好的发挥代表桥梁纽带作用。其次，兼职代表制有利于代表既参加对国计民生的重大事件决策，又在本职工作中贯彻执行人民代表大会的决议，协助宪法和法律的实施。第三，兼职代表制有利于防止“职业政客”的产生。基于以上理论，我国《代表法》第三条和第三十二条体现了兼职代表制的特点：“代表在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。”还有一种观点认为专职代表制有利于保障代表素质，提高代议机关的工作能力。[2]理由如下：第一，代表同样需要专门知识和能力，兼职代表无法保障；第二，代表需要足够时间精力保障其职务；第三，兼职代表在参与决策时可能倾向自己职业利益。
笔者赞同第二种看法，认为传统的理论是值得商榷的。理由如下：
1、传统理论认为兼职代表制有利于代表联系选民并保障代表利益的广泛性，人民代表不脱离生产和工作，从一方面讲，有助于了解本单位实际情况，联系群众。但从更高意义上讲，人民代表作为国家权力机关的成员，代表的是人民的整体利益，要力求反映所属选区全体选民的整体利益和要求，而既要参加人民代表大会的活动，又要从事本职工作，势必不能专心致志地从事代表工作，不能更全面地联系和反映人民的利益。[3]还有，人大代表应该代表各行各业不同利益群体利益；这一点不可否认；但是过于强调人大代表的广泛性，却忽视了代表的素质，而代表素质是代表能够表达民意的前提条件，没有较高的代表素质，代表的广泛性就失去了意义，而兼职代表却强调代表广泛性，而忽视了其前提条件。
2、兼职代表制强调代表既参与决策又在执行中协助宪法和法律的实施，这一点缺乏理论和事实根据。首先这里的“协助宪法和法律实施”的被协助者显然不是行政机关就是司法机关。人大作最高权力机关，对行政机关和司法机关的首要职能就是监督职能，而如果要求人大代表协助其工作，无疑与人大的监督职能自相矛盾。因此人大代表并没有协助其他国家机关实施宪法和法律的义务，而是监督其工作的职权。再者，实际中随着我国法制建设的进一步推进，人大职能在不断加强，人大代表作为人大的组成分子，其工作量亦在不断增加，兼职代表制一方面要求人大代表参与权力机关的立法、决策、监督工作，另一方面还要求其对其具体实施投入大量的时间精力，这样势必影响了其主要工作，而本末倒置，得不偿失。
3、兼职代表制的主张者认为，专职代表制下，由于过于强调其兼职的广泛性使得代表的产生多系“组织安排”，代表职务是被动接受，于是对选民的责任心不强，这样更容易给少数人操纵人民代表大会创造机会，从而形成一个特权利益集团。而专职代表制下，代表的职业化程度高，其职务要求他必须承担一定义务，即代表选民利益，实现选民利益。如果代表未履行此义务，那么他将被选民罢免而失去职务。这样做，如何会产生一个“职业政客”利益集团?
4、兼职代表制下，人大代表都有自己的本职工作，其主要精力和时间是放在自己的本职工作上，而人大代表的工作只能放在第二位，在自己的本职工作与人大代表工作发生冲突时，牺牲的只能是本职工作，毕竟，人大代表的工作只是一种暂时性的工作，并非其谋生的手段。[4]而且，人大代表既要参加人民代表大会又不影响本职工作，如果因此而给所在单位造成损失，人大代表很可能被其所在单位解聘而失业。
二、专职代表制更具可行性
笔者以为，专职代表制符合我国实际，只有专职代表制下，人大代表才能充分行使职权，表达实现人民利益。理由如下，首先专职代表制符合我国宪法的精神，更能保障人大代表行使职权。我国宪法第七十三条至七十八条详细的规定了全国人民代表大会代表的权利和义务，并规定了其相应的物质保障，由此看来，人大代表是具有相应的职务，享有职权并承担责任，只有专职代表制下，代表的工作才符合其职务要求，能够保障其职权实现。专职代表制下，人大代表有足够的时间保障其全力以赴的投入工作中，使其职务不至于流于形式。同时，由于给予人大代表必要的薪俸保障和福利待遇，使得人大代表能够正常行使职权而不用担心会因此而耽误本职工作而遭受物质损失。另外，专职代表制下，人大代表成为一个专门的职业，只要做好代表工作，人大代表就可以保证不失去职业。其次，专职代表制有利于强化人大职权，改变人民代表大会的疲软形象。随着专职代表制的实行，人大代表的总体素质必然会提高，各种利益要求必然会通过人大代表反映表达出来，那么人民代表大会必将更好的代表人民利益。同时，由于专职代表制的实行，人大工作的连续性得以保障，那么，人大的工作质量将得以提高，立法质量也将得到提高。由于专职代表有了充分的时间保障和职务保障使得代表能够充分行使各项权利，人民代表大会将成为充满生机活力的新型代议机关。再次，代表专职化并不影响人民代表代表不同职业群体的利益。专职代表制下，选民选举产生自己的代表由相应的罢免程序保障代表按照选民意志行使职权，不同职业集团的利益是在选举过程中得以表达的，代表为了谋求选民支持必须兼顾方方面面的不同职业集团利益。正是通过选举程序不同职业集团利益得以协调，整合达成一致的。最后，专职代表制还有助于改变我国代表名额分配不公平的现状。我国《选举法》规定农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表人口数。这样规定主要是考虑到农业人口中难以产生素质较高的代表而城市人口相对素质较高，代表专职化以后代表成为一种职业，农村的代表无需来源于农业人口，只要具有代表能力，肯为选区服务，都可以成为代表，代表只对原选举单位负责。专职代表制解决了农村代表素质不高的问题，这样就可以去掉现行法律中对于农村人口的不平等规定。
三、在我国建立专职代表制的构想
我国当前采用人大代表的兼职制，人大代表都有自己本职工作，人大代表行使职权没有固定报酬，而只有少量的开会期间补助。其工资主要来源于本职工作，没有了利益驱动和物质保障人大代表行使职权就失去利益动力，必然影响代表积极主动行使职权。由于许多代表在自己本职工作岗位上有着十分重要的地位，其主要精力势必放在本职工作上而无瑕兼顾人大代表工作，这直接导致代表参政积极性不高，更重要的是因为大量的兼职代表不具备应有的参政能力直接导致了人大代表职权的弱化。人大代表的职务所要求的特殊素质在兼职代表制下不能保障，人大代表作为选民利益的代表者要有相应的素质基础，而我国目前的人大代表兼职制决定了许多代表难以胜任这一工作。
在现代社会中存在着不同的利益群体，不同的利益群体必然要求政治上的表达。[5]为了协调不同利益群体之间的利益冲突，需要各不同的利益群体都有自己的代表，而且代表的数量要与该利益群体人数相当，但兼职代表制下，代表的身份大多数不是单一的是交叉的，他即是这个利益群体的成员又是那个利益群体的成员，如一个代表即知识分子又是干部，还是少数民族。因而代表名额的分配无论如何也不可能做到完全在不同利益群体间达到平衡。在兼职代表制下，试图将代表名额平均分配于不同利益集团而实现代表利益的广泛性的作法是不可取的，适得其反，由于过分苛求代表来自各不同利益群体，使得代表素质不高，无法表达实现选民利益。而专职代表制下，代表没有其他身份，人大代表成为一种专门职业，作为选民选举产生的代表，只代表选举单位利益，行使职权以选举单位利益为出发点，而不会如兼职代表一样在不同利益群体间陷入两难选择境地。因此笔者以为，在当前我国有必要实行专职代表制。专职代表制对于我国毕竟是个新事物，是一种完全不同于现在制度的新形式，由于现阶段我国普遍采用兼职代表制，因此专职代表制的实行不可能一步到位，而是要经过不断探索，加以发展完善，对此，笔者认为，可作如下探索：
(一)各级人大常委会成员必须专职化，使之成为真正的专职常务代表，按照宪法和人大组织法规定；各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关的职务。至于其它职业，法律没有作限制，实践中人大常委会委员仍有许多是兼职委员，人大常委会大量存在兼职委员，其弊端是明显的。委员属兼职，在一定程度上影响了其责任心和主动性，因而人大常委会委员必须予以专职化，这样做可以产生以下效果：[6]第一：专职委员可以抛开其他事务，全身心地投入参政、议政工作，更有效地发挥代表作用；第二，可以更充分接受和处理人民群众的意见，充分代表人民参政，而且专职委员直接参与人大常委会的日常工作，使群众的意见能够落到实处；第三，可增强委员的责任感和主动性。
(二)减少代表名额。作为行使立法职能的代表机关来说，其代表人数过多是不合适的，人数过多，不利于长期地、持续地开展工作。因为如果给代表充分表达意见的机会，势必导致由于人数众多使议案拖延时间、久而难决，这样代表机关就难免效率低下；如果要保证代表机关的议事效率，又要维持众多的代表人数，那么代表就不会有充分表达意见的机会。所以在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到便于议事等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费。
(三)先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们作到这一点，从而提高他们所参与做出的决议制订的法律的正确性，准确地判断和正确的决策来自于对事物的全面深入了解，而这些判断与决策关系到整个国家的生产建设，关系到大多数人的生活状况，不得不尽快实行全国人大代表的专职化。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。
(四)完善选举制度，确实发挥选举制度的择优功能，保障高素质的代表进入权力机关。可从以下两个方面入手：其一，对代表候选人资格做必要限制，如政治素质、文化素质、法律素质、参政意识等限制。[7]考虑我国实际可以规定，年满23周岁，高中以上文化程度具有一定的参政议政能力，可以提名为候选人。其二，增强选举的竞争性，保障素质高的候选人能够当选。有必要改进候选人的提名方法，适当放宽对于候选人的提名限制。同时建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表。
(五)完善人大会期制度。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，可以建立经常性的会议规程以提高人大的议事效率。资本主义国家的议会偏重于采取专职代表制，而社会主义国家一般实行兼职代表制。所以在会期问题上我们可以参考借鉴资本主义国家的作法。资本主义国家议会的例会一般时间较长，日本国会每年开会时间为150日，英国约165日，美国约9个月。如果在我国实行专职代表制，人民代表大会的例会时间也不应太短，参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，只有保证了代表机关的例会时间，它才有可能完成它的工作任务。
(六)加强代表向选民联系，代表由选民选举产生向选民负责受其监督，因此必须将代表置于选民监督之下。为此需要建立人大代表述职制度，由代表向选民作履行职责的述职报告，接受选民询问，回答选民问题，这样代表的活动就置于选民监督之下，选民可以据此判断他是否具备了代表素质，促使代表感到压力而尽职尽责。
此外，其它配套制度也应逐步建立，如人大代表述职制度，代表培训制度，代表职务保障制度。
收稿日期：2003-04-20