政府转型与现代治理体系构建：历史逻辑与实践反思_政治论文

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      对政府转型的讨论，学界和政界整体上关注服务型政府和公共服务型政府这两种视角：初期，服务型政府成为讨论的焦点；随着理论研究和政治实践的逐步深入，加大政府财政投入、强化公共服务建设成为推动政府转型的关键。但这并无法解决渐进式的改革道路上所累积的深层次的结构性问题。伴随着政府转型进程的加快，单纯地增加民生问题的财政投入尚不足以有效统筹改革、发展和稳定的关系，更无法推进更深刻和更根本性的政府转型和政府再造。由此，在新的历史阶段，中央政府提出构建现代治理体系，提高现代治理能力，这是坚持制度自信、理论自信和道路自信的生动体现。因此，梳理上个世纪末以来中国政府转型的政治实践和历史逻辑，并在此基础上探究现代治理体系的内涵显得十分必要。本文旨在强调国家现代治理能力的提升需要夯实组织基础和价值基础。

      一、政府转型的历史实践：两个转型历程

      自上个世纪90年代末以来，中国政府经历了两个转型历程，即从服务型政府到公共服务型政府转变，以及从服务型政府到现代治理体系的转变。政府转型缘起于对政府职能的反思：改革全能型政府，调整政府职能结构，特别是强化社会职能、弱化经济职能，强化服务职能、弱化管制职能成为学界的共识。借鉴西方“政府再造运动”的成功经验，旨在精简机构、降低行政开支、提升政府工作效率和服务质量的第四次政府机构体制改革随之拉开帷幕。尽管“企业家型政府”的诸多政策工具在机构改革实践中获得广泛应用并取得良好效果，但这并未能指出中国政府转型的战略方向。在此背景下，张康之指出，“要用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府模式”，“服务型政府”的概念由此而生。对于服务型政府的内涵，整体而言，涵括了以人为本的治理理念、依法行政的行为准则、公众需求导向的服务模式和回应民意的政府责任。

      学界的热烈讨论，引起政界的广泛关注。2004年2月21日，时任国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出了“建设服务型政府”；2005年全国人大十届三次会议上，建设服务型政府被写入政府工作报告，经人大批准而上升为国家意志；2007年党的十七大报告更是明确地提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，从而把我国服务型政府的建设提高到体制改革目标的价值层面。建设服务型政府已成为当代政府改革和政府建设的目标选择，尽管存在一定的限制性条件，但建设好服务型政府只是时间的问题，而不是能不能的问题。

      如果说服务型政府对立于管制型政府，在政府模式的历史演化中从统治型和管理型政府转变而来，本质上是协调政府、公民和社会关系，那么公共服务型政府则对应于经济建设/发展型政府，属于政府职能重点的调整，强调将政府职能重点由经济建设领域转为公共服务领域。迟福林认为，改革开放以来，政府长期充当了经济建设和投资的主体，忽视了经济、社会、区域和生态均衡发展，忽视了公共卫生医疗、社会保障、教育等社会事业的发展，积累了大量的矛盾和不稳定因素，加快经济建设型政府向公共服务型政府的转变，是深刻的“政府革命”；建立一个与经济转型和社会转型相适应的、以人为本的现代政府模式是我国市场化改革的必然选择。尽管对于服务型政府和公共服务型政府存在诸多的讨论和争论，但公共服务型政府无疑是推进服务型政府建设的重要实践路径。

      2005年初新修订的《国务院工作规则》明确指出，国务院及各部门要加快政府职能转变，并将政府职能明确界定为四类，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。十六大以来，中央政府把解决民生问题摆在重要的议事日程，不断加大财政投入加强公共服务体系建设，使我国社会保障体系迅速发展，公共服务的覆盖面不断扩展。如图1所示，经过不懈的努力，公共服务支出占全部财政支出比重和公共服务支出占GDP的比重，双双获得显著提高，公共服务均等化程度显著提升。国家现代公共服务体系基本建立，公共服务质量和水平获得持续提升。

      

      图1 公共服务支出的“两个比重”

      尽管公共服务型政府建设改善了人民的公共服务需求，但它无法解决中国社会经济转型中所面临的深层次结构性矛盾。西方发达国家的现代化进程经历了经济市场化和政治民主化，中国改革开放的历史实践深受这两个进程的影响。关注现代化转型的学者发现，“进步主义时代”的美国和现今中国在转型治理方面有着“显著的历史相似之处”。克服“转型危机”和“转型陷阱”，根本上需要强化国家现代治理能力、构建现代治理体系。这就决定了当代中国政府转型不能止步于公共服务型政府建设，更应该从服务型政府的范式转入现代治理体系的建构。

      对现代政治分析而言，国家治理体系的根本目的是维护政治秩序并保障政府能够持续地对社会价值进行权威性分配。亨廷顿强调，国家有效治理的必要条件是具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制。福山认为软弱无能或失败国家的存在是世界上许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源，强调强化国家治理能力。对中国而言，王绍光明确指出，要建立强有力的民主国家。那么如何测量国家的治理能力和治理水平呢？上个世纪90年代以来，政治经济学家开发了一系列测度指标，其中世界银行开发的世界治理指数被公认为当前诸多治理定量研究中严谨度高、影响力大、使用面广的综合指标之一。图2和图3报告了中国和OECD国家1996-2012年的治理指数分布，数据来自世界银行WGI官网。据此，中国的治理指数整体呈上升状态，但波动性较大，而且部分指数(如政治稳定和表达与问责)下降趋势明显；中国的治理指数远低于OECD等发达国家水平，即便是中国政治体制所乐观估计的政府效能也远低于OECD等发达国家水平；整体而言，中国的治理指数尚处于中等收入以下国家水平。中国政府转型亟待构建现代治理体系，强化国家的现代治理能力。

      

      图2 世界治理指数(WGI)之中国

      

      图3 世界治理指数(WGI)之OECD国家

      二、政府转型的历史逻辑及路径选择

      中国的政府转型道路经历了“两个转型历程”，背后的历史逻辑何在？亨廷顿在概括政治变迁研究途径时所提出的分析框架值得参考，他认为政治变迁源自政治文化、政治领导层、政治结构、社会群体和政策的互动。受其启发，徐湘林建议从“意识形态、政治领导层、官僚组织、社会群体和政策内容”探究中国政治转型，并将政策过程研究作为中国政治改革的中层理论。对中国政府转型而言，政治领导层偏好和战略意志处于核心地位，而意识形态和官僚组织对政府转型的影响均是通过影响政治领导层来实现；当然，在此过程中并不存在纯粹的单向运动，而是普遍存在双向建构的过程，而这正是中国政治体制中民主化和制度化增强的结果。在中国的政治体制下，上层政治领导人对社会经济结构和社会政治权力关系的领悟力以及对现实政治的需求，成为其进行政治选择和行动的依据。但这并不意味着中国的政治体制仍然是封闭和高度集权的，理解当代中国的政治经济问题特别需要关注中国的政治结构设计，其中特别重要的是党委“集体领导制”和行政上“碎片化威权主义”。本文旨在强调对中国政府转型的“两个历程”而言：服务型政府的转型根本上是推动意识形态变迁和民众认同需要的结果，从服务型政府到公共服务型政府则更多地受到地方政府理性追求的影响，而从服务型政府转向现代治理体系则是政治领导层偏好和战略意志的结果。

      服务型政府作为中国政府转型的目标选择，有着深刻和复杂的历史背景，其中最根本的是强化意识形态对社会的影响，并重新塑造民众认可和关系民众普遍利益的文化价值观。改革开放以后，意识形态教育逐渐弱化，特别是伴随着市场化改革的冲击，党的意识形态工作日益松弛。在当时的历史背景下，党对意识形态控制弱化主要源自三个方面的压力：一是市场经济改革遇到计划体制的掣肘，制度性和非制度性的腐败和寻租的盛行以及市场化的竞争压力和分配方式的变化激起了民众对生活现状的不满，自由主义思潮泛滥；二是苏东事变给中国的政治改革前景带来了巨大的不确定性，关于中国崩溃的讨论不绝于耳，一些学者甚至给出了中国崩溃的时间表；三是加入世贸组织使中国的经济体系和政府管理体制受到国际经济体系更多的压力，为了更好地融入世界市场，必定要适应世贸组织规则和成熟市场国家的规范。意识形态的弱化影响了政权的合法性，在此情况下，加强党的自身建设，提高执政能力，在深入推进经济市场化改革进程中保持政治稳定至关重要。为此以江泽民为核心的第三代领导集体特别重视意识形态教育：1995年，江泽民提出“讲学习、讲政治、讲正气”，并随后开展了全国范围内的“三讲”党性教育学习；2000年初，江泽民在广东考察工作时提出“三个代表”的指导思想，2002年底召开的十六大上将“三个代表”写入党章。诚如诺斯所言，意识形态对制度变革具有直接影响。服务型政府的提出，在社会转型期妥善处理了政府与公民的关系，在重塑政府和公民普遍利益的同时，既强化了政府权威，又强化了党的意识形态影响，为社会转型提供了稳定的预期，在确保政治稳定的同时，深刻推进了服务型政府的转型。

      尽管中央政府大力推进服务型政府建设，以重新凝聚民众的改革意愿，坚定社会主义道路，但在实际的政治实践过程中则遭受到极大的阻力和挑战，其中尤其以地方政府反应最为强烈。服务型政府本质上是政府的自我革命，是对传统的统治型和管理型政府的根本颠覆，反对官僚本位，强调凸出“公民本位”和“社会本位”，而这则在很大程度上损害了地方官员的利益。在另一篇经验分析文章中，基于1995-2006年中国省级财政支出结构，特别是公共服务支出和经济建设支出的结构分布面部数据研究发现：对于地方政府的服务型政府转型而言，根本上由地方官员的理性追求所主导，而非公众需求导向型；而官员的理性追求则具体包括谋求政治晋升、财政激励和权力扩张；只有当政府转型符合地方官员的理性追求时，其才有激励推进服务型政府转型。以地方政府奢华楼堂馆所为例，服务型政府从根本上排斥此类官僚主义和形式主义作风，但从各地的实际情况看，尽管中央政府三令五申，频繁发令严禁地方“奢靡之风”，但往往成效甚微，一些地方政府依旧“我行我素”甚至“变本加厉”，地方政府违规营建奢华楼堂馆所已成为“政治恶疾”。在地方官员的消极应对下，服务型政府的转型范式选择逐渐在实践中异化为“公共服务型政府”，尽管从财政投入上看，各级政府普遍增加了与民生密切相关的公共服务方面的财政支持，但就政府自身的“革命”而言，则成效甚微。行政效率低下、服务质量满意度低、官僚主义和形式主义等在各级政府中表现仍然比较普遍。

      中国渐进式的改革走到今天，所面临的各种经济、社会和政治问题对国家治理体制产生了巨大压力和一定的治理困境，但这并不意味着中国陷入了“治理危机”，也并不意味着中国的改革无法深入。既要解决西方工业化时代所产生的类似社会问题和冲突，又要解决后现代出现的“新社会运动”给国家体制带来的治理压力，这是中国现代亟需解决的问题，而这超出了单纯服务型政府所能解决的能力范围。诚如俞可平所言，“如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题，那么目前的局部性治理危机有可能转变为全面的统治危机和执政危机”。在此背景下，推进政府转型由服务型政府向现代治理体系的转变，是政治领导层战略意志的体现。十八届三中全会以来，习近平总书记陆续兼任中央全面深化改革领导小组组长、中央国家安全委员会主席、中央网信领导小组组长和中央军委深改组组长，其他常委则分任副组长或副主席，这显示出政治领导层深化改革的决心和魄力，有助于从根本上克服碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义，推进国家治理体系现代化的构建。

      三、现代治理体系的内涵及战略选择

      如何理解国家现代治理体系的内涵？何显明考察西方工业化国家的转型历史，认为政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴；他进一步指出中国要回归常态国家，国家治理要逐步告别非常规的运动式治理，转入常规的制度化治理。俞可平认为，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程度，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少包括五个标准，即公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调；他明确指出，国家治理体系和治理能力其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。目前学者普遍认为，构建政府、市场和社会有机融合的合作治理网络，推进包括政策决策制度、公共财政与预算制度和干部人事制度在内的现代国家制度体系建设是推进现代治理体系、强化国家现代治理能力的根本途径。然而，本文基于对当代政府转型的实践和逻辑反思则强调，国家现代治理能力的提升离不开以共产党为核心的组织整合和价值整合。

      现代社会是一个高度组织化的社会，对任何一个国家，特别是大国而言，没有强有力的权力组织结构既无法保证社会秩序稳定，更无法推进善治。对现代政治而言，政党政治扮演着核心作用，任何执政党都充当着选民的动员者、政府的组织者、国家与社会的连接者以及社会利益的整合者角色。不能建立有效的权力组织网络结构深入社会基层和各种利益组织群体，任何执政党既无法获得权力，也无法有效保持权力，更无法切实实现政治体系中社会利益的完整输入、表达和整合。对于当代欧美国家的政党轮流执政而言，金钱政治、政治动荡和利益集团绑架等问题盛行，选民的利益整合机制被严重扭曲，由此选民的政治冷漠感越来越强而政治娱乐化则越来越流行；而对于新兴的民主国家而言，政党政治造成社会的分裂和对抗，政局长期混乱动荡，严重影响了经济发展和民众福利水平的提升。而考察现代中国的历史转型却可以发现：中国共产党所主导的权力组织结构对社会的再组织化既是立国兴国的基础，又是改革开放以来强国富国的保障。因此，推进国家治理体系的现代化，关键是推动党的领导、组织和功能制度化和现代化，进一步强化党的权力网络结构，形成党、政府、社会和市场的有机互动和协调的组织基础。

      伴随着中国市场化改革，西方学者不断批评中国政治民主化进程缓慢，特别是批评中国的党国体制，这既是对民主的狭隘理解，更是对中国近代历史的漠视。林尚立指出，“对国家社会经济有效发展而言，构建有效政治以确保权威、秩序和活力是极其重要的”。党国体制以党国同构、党国一体为表征，核心是政党在国家权力系统中处于轴心地位，实质是“党治国家”。对中国共产党而言，“党国体制”是人民民主的最高形式，在党的意识形态中，党的领导地位也无需依靠法律来规定，党的领导地位来自人民的信赖，党权的崇高和党治的推行并不是靠强制和命令而是靠示范和献身精神取得的。更重要的是，中国共产党正是基于超强的权威合法性与组织渗透能力，建立了现代国家，并成为直接治理社会和推动现代化进程的主导力量，中国共产党的执政党地位是历史和人民选择的结果。根据人民民主理论，政党权力和国家权力融为一体，执政党领导国家履行政权组织的经济建设、文化建设和社会服务功能。中国共产党的权力组织结构是国家发展和历史转型的结果，是中国特色社会主义制度的组织根基。然而近年来，党的权力组织结构软化和功能弱化是客观事实，强化国家现代治理能力，要实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

      同时，重塑党组织的公信力和国家权威是国家治理体系制度化和现代化的价值基础。倪乐雄认为，“一个国家的崛起归根到底是精神状态的崛起，精神崛起是一个民族崛起的真正原动力，也是支撑崛起后盛况的基础”。文化是制度的根基，不同社会治理模式之间的差异在一定程度上取决于其价值，一个社会治理体系要解决朝着什么样的方向构建自己的问题，首先要解决确立什么样的价值的问题。对于中国的治理体系而言，社会主义核心价值体系和中国特色社会主义理论体系就构成了现代治理体系的文化和价值根源。近年来，公职人员作风问题、社会群体性事件、食品药品安全问题、军队和司法体系腐败等频发造成政府公信力严重流失，国家权威遭受严重打击，从根本上挑战和动摇了社会核心价值体系，削弱了党组织的感召力和影响力，造成了一定程度的意识形态混乱。当前中国正处于战略发展的关键时期，能否凝聚富国强国的核心社会价值观关系到中国“两个一百年”战略目标落实和中华民族伟大历史辉煌的复兴。国家现代化水平越高，中国共产党越应该强化文化和价值引导，特别凸出价值整合功能，坚定道路自信。

      四、总结和讨论

      中国的发展呈现高度时空压缩特点：从计划经济到市场经济、从乡村性的农业社会到城市化的工业社会、从传统社会到现代社会。作为后发国家，欧美发达国家一两个世纪的发展历程被压缩到一两代人，而这相应地对中国的政府转型提出了巨大的挑战和要求。本文梳理了上个世纪90年代末以来中国政府所经历的两个历程，即从服务型政府到公共服务型政府转变以及从服务型政府到现代治理体系的转变。借鉴亨廷顿和徐湘林的政治发展分析框架，本文认为服务型政府的提出根本上是推动意识形态变迁和民众认同需要的结果，从服务型政府到公共服务型政府则更多地受到地方政府理性追求影响，而从服务型政府转向现代治理体系则是政治领导层偏好和战略意志的结果。对于时下所热烈讨论的现代治理体系，除了学者所倡导的构建政府、市场和社会有机融合的合作治理网络以及强化国家现代制度体系建设外，本文强调要进一步强化党的权力组织结构建设，并重塑党的公信力和国家权威，奠定国家现代治理体系的组织基础和价值基础。回顾当代政府的转型的实践历程和历史逻辑，有两点感悟：

      第一，有效统筹现代政党和现代国家的权力组织结构，构建中国特色的社会主义现代治理体系。现代治理本质上就是网络化治理。对现代国家而言，权力组织网络是维系国家治理强有力的工具，组织化是国家治理的核心机制。对于转型中国而言，组织功能效度直接决定了国家治理成败。随着市场化和民主化程度的加深，一方面党组织(特别是基层党组织)和行政组织(特别是基层事业单位和基层自治组织)出现弱化，另一方面各类企业组织、行业组织、社会团体等发育日趋成熟，在此背景下亟待进一步强化党组织的凝聚作用，并以此为支撑构建现代多中心治理结构。特别值得注意的是，要深刻理解中国特色社会主义现代治理体系的深刻内涵，在持续深入推进党的组织领导和国家现代制度建设的过程中，实现二者更深入的互动和融合。

      第二，要坚持顶层设计和底层创新相结合，但要克服碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义。现代治理体系强调组织的协同治理创新，既要强调组织自身的自主性，更要强调组织之间的协同性。中央政府要总揽全局，加强顶层设计，要站在富国强国和民族复兴的战略高度上，超越部门和地区碎片化利益，挣脱既得利益的束缚，进行全局性的统筹规划。同时，地方政府也要积极推进治理理念和方式的变革与创新，探索符合中央意志和地方发展实际妥善契合的新思路、新做法和新经验，为中央政府的顶层设计提供鲜活的实践经验。

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