社会保障三种管理模式评析——上海市管理体制的选择，本文主要内容关键词为：上海市论文,三种论文,管理体制论文,管理模式论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（上海市政府经济研究中心 孙久鹏）
一、全部统一管理模式
这种模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金及其他
社会保险项目全部统在一个管理体系里，建立统一的社会保险管理机构
，统一的社会保险执行机构，统一的社会保险资金运营机构，统一的社
会保障监督机构，统一的个人社会保险帐户，其显著特征是高度集中管
新加坡公积金制度之所以取得成功，有几个基本因素在起作用，那
就是新加坡有严格的法律规章制度；高效而又廉洁的公务员制度积极地
配合了中央公积金的运作；新加坡是一个城市国家，人口结构单一，没
有明显的城乡差别，也没有显著的人口流动，使管理工作非常便利；新
加坡公积金制度是从几乎一片空白的社会保障基础上发展起来的，并且
采取分阶段建立的步骤，从而使其有时间从容地积累管理经验，加强立
采取高度统一的社会保险管理模式，优势有以下几方面：第一，有
利于社会保障的统一规划、统一实施；第二，有利于社会保险项目之间
的相互协调，有利于社会保障资金之间在一定范围内调剂使用，提高资
金的使用效益；第三，有利于社会保障管理机构精兵简政，降低管理成
本，把管理费用控制在一个合理的范围内；第四，把所有的社会保障资
金集中在一起征缴，并由社会保险机构负责资金的支付，可减轻企业工
作量，使企业从繁杂的社会保险工作中解脱出来。但这种管理体制对人
口较多、面积较大的地区，存在若干问题难以两全，突出表现是失业保
险与就业促进、工伤保险与工伤预防如何结合的问题。因失业保险与就
业促进、工伤保险与工伤预防是密不可分的，把失业保险、工伤保险统
入社会保险机构，而把就业促进、工伤预防留在劳动部门，双方将难以
形成有效的配合、支持，势必对双方都不利；若把就业促进、工伤预防
等管理工作都纳入社会保险体系中，这些部门将难以与社会保险体系的
其他部门融合，势必导致社会保险体系的臃肿以及增加组织工作的困难
二、分别管理模式
这种模式的特征是不同的社会保险项目挂靠不同的政府主管部门，
各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构及监督机构，各保险之间
是相互独立的，资金不能相互融通使用，显现出强烈的多部门、分散化
分别管理模式最典型、运作最成功的是德国社会保障管理体制。目
前，德国的社会保险已形成了以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤
事故保险为核心的完整的社会保险体系。社会保险机构的设置，实行以
行业组织管理与地区管理相结合，保险机构由劳资双方共同参与，自治
管理。除个别特殊行业外，养老保险机构是按地区设置的。法定医疗保
险机构，既有地区性的，也有行业性的。养老、医疗、工伤保险机构作
为独立的法人，实行自治管理，不隶属于政府机构。保险机构的最高领
导权属于代表大会，雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会，
理事会是保险机构的法人代表。而失业保险机构则由雇主、雇员和政府
代表三方组成代表大会进行管理。政府不对社会保险进行直接管理，只
是设立专门的机构对社会保险进行监督，并根据各类保险机构的不同情
况进行必要的财政平衡。德国无论是保险机构的自治管理，还是政府的
监督都以社会立法为基础。
德国这种自治管理下的分散体制，也存在若干问题，一是管理成本
相当高。如养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3％，1994 年高达
101亿马克，而同时期日本、美国的养老保险管理费用只有1％。1993年
德国医疗保险管理费用是114亿马克， 占所缴医疗保险金的比例高达5
.4％。二是因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复。如医疗保险机构
仍要对退休人员征收医疗保险费，其中一半由退休人员承担，另一半由
养老保险机构自动转汇到医疗保险的帐户上。同样，失业者在领取失业
保险金期间，也应向养老保险机构缴纳保险费。资金运转上的反复以及
立法文件浩繁都给被保险人和保险机构管理增添了许多难题。
中国社会保障管理在传统的政府部门分工基础上也形成了分管体制
。同德国相比，中国的分管体制最不同的是政出多头、政事不分的管理
体制使社会保险管理陷于混乱，管理部门林立以及工作上的相互扯皮在
降低工作效率的同时，也提高了管理成本。
三、统分结合的管理模式
根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的那部分项目集
中起来，实行统一管理，而把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部
门进行分散管理。这种管理模式最普遍的形式是把养老保险、医疗保险
、遗属补助等集中起来，或者建立专门的社会保障部门进行统一管理，
或者在某个部门下设立保障管理机构进行管理，而把失业保险、工伤保
险交与劳动部门管理。
统分结合的管理体制的优势主要体现在以下两方面：第一，它既可
体现社会保障社会化、规模化、一体化的发展要求，又可兼顾个别保障
项目的特殊性要求；第二，这种模式在管理成本上是节约的，在管理效
率上是较高的，特别体现在通过失业保险的单列，把失业保险与就业促
进结合起来，有力地促进了社会就业工作，收到很好的效果。英国曾有
这方面的教训。英国在1968年以前，由于实施所谓的“被动福利政策”
，失业救济金发放与就业促进是分离的，结果造成失业人员增多。但自
从1968年以来，英国开始注重失业保险与就业服务相结合，积极促进失
业人员再就业，使失业者有明显的下降。可以认为，统分结合的管理模
式兼具了全部统一管理模式和分别管理模式的优点，而在一定程度上避
免了两者的缺点。
四、上海市社会保障管理体制的模式选择
（一）上海市社会保障管理体制亟待改革。目前，上海市参与社会
保障管理的部门共有七家之多，其中，社会保险局管理城镇养老保险，
民政局管理农村养老保险，劳动局管理企业失业保险，人事局管理机关
事业单位失业保险，建委负责管理住房公积金，而即将成立的医疗保险
将由卫生局、医疗保险管理局、社会保险局三家联合管理，并且每个部
门都组建了自己的资金运营机构，一个完整的社会保险事业由“七条龙
”割据。这种多头管理体制产生了多方面的弊端。
1.政出多门、政事不分导致了部门之间的资金、利益争夺，掣肘了
部分保障项目的尽快出台及在某些环节上走向完善。如上海市工伤、生
育保险方案早已拟定，但由于在由谁管理和操作问题上产生争执而搁浅
。上海市养老保险由社会保险局和民政局两家管理，一些乡村办企业因
包含城镇职工和农民工，是参加由社会保险局管理的城镇养老保险还是
参加由民政局管理的农村养老保险，难以达成一致意见，而至今未能参
加养老保险。
2.管理机构重置，管理成本高。由于管理部门众多，不同的保险各
自设置了自己的运作机构，难以形成规模经济，提高了管理成本。如企
业职工失业保险规模大于机关事业单位，企业失业保险机构提取的管理
费是8％，低于机关事业单位保险机构提取的10％； 城镇养老保险规模
大于农业养老保险，城镇养老保险机构提取的管理费是0.7％， 远低于
农村养老保险机构所提取的管理费（按民政部规定，管理费用是3 ％）
。因此，如果把失业保险和养老保险的管理分别统一，在规模经济的作
用下，肯定能降低管理成本；如果把在管理要求上共性较强的那部分项
目集中管理，同样能降低管理成本。
3.社会保险资金运营“画地为牢”，相互之间难以融通和调剂，资
金运营效率低，在“分头管理”体制下，保险基金也是划块管理和运营
，致使庞大的社会保险资金在各项保险、各个环节沉积，难以调剂。如
劳动局负责的企业失业保险近年来出现了收不抵支，尽管机关事业单位
失业保险每年有大量结余，但前者不能动用后者的资金，只有增加企业
缴费的比率，如从1995年7月1日起企业失业保险金的征集比例由0.5 ％
提高为1％。
4.社会保险结余资金缺乏有效的保值增值手段，贬值严重。社会保
险基金分散在各个管理机构手中，不能集中统一使用，全市缺乏明确的
社会保险资金保值增值政策及统一的社会保险基金保值增值管理机构。
5.社会化管理程度低，企业负担重。因社会保险管理机构分散，社
会保险资金缴纳不同的部门，企业事务性负担加重。
（二）上海市社会保险管理体制改革面临的特殊条件。
1.社会保障法还没有出台，许多规章制度很不完善，许多方面仍是
2.上海市存在明显的城乡二元经济结构，流动人口规模相当大。
3.劳动部门在就业促进、工伤预防方面已积累了若干经验，配置了
若干机构。
4.上海市若干社会保险项目实行部分积累式筹资模式，若干年后，
将积累一笔庞大的社会保险资金。
5.上海市社会保险体系建立时间不长，管理经验不足，因此，上海
不可能像新加坡那样，在实践中逐步积累管理经验，逐步完善法规，逐
步建立起一体化的管理体系，而是要在短期内、在破旧立新过程中建立
起符合社会主义市场经济发展要求、覆盖面较广的社会保障事业，其难
度相当大。另一方面，也可能还因为上海社会保险事业建立时间不长，
其可塑性、可改造性相当强，较容易进行调整、改革。
（三）上海市社会保障管理体制改革建议。
1.建立统分结合的管理体制。把实行积累式筹资模式，在管理上具
有较多共性的养老保险、医疗保险、住房公积金，以及不实行积累筹资，
但与医疗保险有密切联系的生育保险集中起来，组成统一的社会保障管
理机构（或者是社会保障管理局，或者是社会保障管理委员会），实行
统一管理；而把与就业促进、工伤预防密切相关的，不实行积累筹资的
失业保险、工伤保险交与劳动部门管理。这种统分结合的管理体制，一
方面较好地解决了社会保障管理上统一性与独立性的关系；另一方面可
更好地发挥劳动部门的优势，特别是在社会主义市场经济推进过程中，
充分就业将成为政府宏观调控目标的一个重要组成部分，失业保险与就
业促进共同交与劳动部门管理，可更好地实施政府宏观调控目标。同时
，这种方式把实行积累式筹资的保障项目集中在一起，把非积累项目集
中在一起，同样为管理工作提供了便利。
2.积极推行一体化的保障制度，与管理体制改革形成齐头并进之势
。第一，将城镇养老保险与农村养老保险、企业职工失业保险与机关事
业单位失业保险分别统一起来，建立一体化保险制度，并由统一管理机
构进行管理；第二，统一基金征缴基数，如都以1995年的工资总额为基
数，将便于计算；第三，统一社会保险资金的征集，变目前多头、多口
径对企业进行资金征集为单一口径的资金征集，统一征集后，再按事先
确定的比例在社会保险部门与劳动部门之间分割；第四，统一个人社会
保险帐户，将养老保险、医疗保险以及住房基金合并成一个帐户，总帐
户下面设立三者的户头。条件成熟后，可允许三个户头下的资金在一定
范围内、一定程度下调剂使用；第五，统一社会保障基金的保值增值运
作及统一资金的监督管理，把所有的社会保障结余资金都集中在一起，
统一进行保值增值运营。同时，对所有的社会保险资金使用及资金保值
增值运营，实行统一监督，建立统一监督机构；第六，逐步把国有企、
事业单位和党政机关、群众团体，集体所有制企、事业单位，以及私营
企业、外商投资企业职工的社会保险制度统一起来，逐步建立起覆盖全
体劳动者、制度一体化的社会保障。
3.要在坚持行政管理部门与社会保险经办机构，社会保险执行机构
与资金运营机构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络
。为此，需要设立以下机构：
行政管理部门：社会保障委员会（或社会保障管理局）和劳动局，
主要职责是制定政策、规划，加强指导、监督。
执行机构：养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险四者的统
一执行机构和工伤保险、失业保险二者的统一执行机构。前者负责投保
人加入养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险的资格认证、注册，
档案记录，个人帐户管理和咨询，养老金发放通知、医疗费用的审查、
生育保险费用的审查以及住房公积金购房用款申请等方面的工作；而后
者则负责失业保险、工伤保险方面的执行。
资金运营机构：全市统一的社会保险资金征集、支付及保值增值机
构。所有的社会保险资金由全市统一的资金运营机构负责征集，统一征
集后，再按块分割，按各保险项目分别设置帐户，实行分别管理。社会
保险资金的具体发放可委托给银行，而具体发放标准、发放对象则由社
会保险执行机构确定。同时，资金运营机构还有负起社会保险资金保值
增值的职责，根据社会保险资金投资政策，负责投资运营。无论是社会
保险资金的筹集、支付，还是社会资金的保值增值运作，都要接受社会
保险监督机构的监督。
监督机构：由企业、职工和社会保险管理部门以外的政府部门三方
代表组成，主要对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作进行监
督，具体地说就是对执行机构和资金运营机构的工作进行监督。
4.政府有关部门要紧密合作，形成一股合力，共同推动社会保障事
业的发展，按照新设计的管理体制框架，只有社会保障管理委员会（或
社会保障管理局）、劳动局作为社会保险事业的主管部门，但其他部门，
如卫生局、民政局、法制办与社会保险事业的关系并没有被割断，它们
不再作为主管部门，而是要配合主管部门，积极制定相关的政策、法规
、措施，并负责监督管理。如卫生局要配合制定一系列保证医疗质量、
控制医疗费用的管理措施，为新型社会保障管理模式的操作做出应有的
贡献。新加坡这方面的经验很值得上海借鉴。＊
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